Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

9/2012 Laxeldi í Reyðarfirði

Árið 2013, miðvikudaginn 26. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. 

Fyrir var tekið mál nr. 9/2012, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 20. janúar 2012 um að veita starfsleyfi til að framleiða allt að 6.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Reyðarfirði. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. febrúar 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Eyvindur Sólnes hrl., f.h. Samherja hf., þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 20. janúar 2012 að veita Löxum fiskeldi ehf. starfsleyfi til að framleiða allt að 6.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Reyðarfirði. 

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun fara gegn lögvörðum hagsmunum sínum, en honum hafði verið veitt starfsleyfi fyrir sambærilegu sjókvíaeldi í Reyðarfirði með gildistíma til 1. apríl 2010.  Krefst hann þess að hið kærða starfsleyfi verði fellt úr gildi.  Jafnframt var gerð krafa um að kveðinn yrði upp úrskurður til bráðabirgða um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Var þeirri kröfu hafnað með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum hinn 14. mars 2012.

Málsatvik og rök:  Á árinu 2000 tilkynnti kærandi Skipulagsstofnun um fyrirhugað allt að 6.000 tonna laxeldi á ári í sjókvíum í Reyðarfirði.  Var niðurstaða stofnunarinnar sú að um matsskylda framkvæmd væri að ræða og lét kærandi vinna mat á umhverfisáhrifum kvíaeldisins.  Var starfsemin og umhverfisáhrif hennar kynnt í matsskýrslu í júlí 2002.  Hinn 14. mars 2003 gaf Umhverfisstofnun síðan út starfsleyfi til kæranda fyrir kvíaeldinu með gildistíma til 1. apríl 2010.  Á gildistímanum var ekki hafin starfræksla laxeldis í sjókvíum samkvæmt starfsleyfinu. 

Í aprílmánuði 2011 tilkynnti handhafi hins kærða leyfis Skipulagsstofnun um fyrirhugað 6.000 tonna laxeldi í sjókvíum í Reyðarfirði og taldi stofnunin ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna rekstrarins.  Umhverfisstofnun veitti síðan starfsleyfi fyrir kvíaeldinu hinn 20. janúar 2012 að undangenginni kynningu á starfsleyfistillögu stofnunarinnar og er það starfsleyfi til umfjöllunar í máli þessu. 

Af hálfu kæranda er á það bent að hið kærða starfsleyfi fari gegn lögum og hagsmunum hans.  Kærandi fyrirhugi að reka sjókvíaeldi í Reyðarfirði og hafi í tengslum við það kostað mat á umhverfisáhrifum sem nemi tugum milljóna króna, en slíkt mat sé á kostnað og ábyrgð rekstaraðila, sbr. 1. mgr. 23. gr. rgl. nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.  Nýr leyfishafi laxeldis í Reyðarfirði hafi við undirbúning að umsókn sinni m.a. stuðst við matsskýrslu kæranda án heimildar, en ótvírætt sé samkvæmt 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 að slíkt mat sé á ábyrgð og kostnað framkvæmdaraðila.  Þessi notkun á matsskýrslu kæranda orki tvímælis, en fram komi í 33. gr. rgl. nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum að almennar reglur eigna- og höfundarréttar gildi um gögn þau sem lögð séu fram samkvæmt þeirri reglugerð.  Kærandi hafi sótt um endurnýjun fyrra starfsleyfis fyrir laxeldi í Reyðarfirði en Umhverfisstofnun hafi komið því á framfæri að umdeild notkun nýs leyfishafa á mati kæranda á umhverfisáhrifum hindri að hann geti notað matið við starfsleyfisumsókn sína.  Skipulagsstofnun hafi á sínum tíma komist að þeirri niðurstöðu að umrætt laxeldi í Reyðarfirði væri háð mati á umhverfisáhrifum og verði að gera þá kröfu til nýs leyfishafa að hann láti gera nýtt mat á sinn kostnað og ábyrgð í samræmi við lög.  Þótt stjórnsýslulög og upplýsingalög tryggi almenningi aðgang að gögnum feli það ekki í sér heimild til að nota þau gögn til hagsbóta öðrum en eiganda þeirra. 

Umhverfisstofnun vísar til þess að umsókn um hið kærða starfsleyfi hafi fylgt afrit af niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 8. júní 2011, um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Sú ákvörðun hafi verið kæranleg en hafi ekki verið kærð á þeim tíma.  Hið kærða leyfi hafi verið veitt þar sem ákvörðun um matsskyldu hafi legið fyrir og starfsleyfisumsóknin talin uppfylla skilyrði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 sem sett hafi verið með stoð í þeim lögum.  Deilur um notkun umhverfismats kæranda, sem gert hafi verið á sínum tíma, séu einkaréttarlegs eðlis og ákvörðunarvald um matsskyldu framkvæmda sé hjá Skipulagsstofnun. Sæti þær ákvarðanir ekki endurskoðun Umhverfisstofnunar við meðferð starfsleyfisumsóknar. 

Leyfishafi krefst þess að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfu um ógildingu hins kærða starfsleyfis verði hafnað.  Málsástæður kæranda lúti allar að því að handhafi hins kærða leyfis hafi notað eða a.m.k. vísað til matsskýrslu sem kærandi hafi látið gera á sínum tíma.  Um sé að ræða einkaréttarlegan ágreining sem komi útgáfu starfsleyfis til leyfishafa ekkert við.  Starfsleyfi kæranda fyrir laxeldi í Reyðarfirði hafi runnið út 1. apríl 2010 og hafi því ekki verið í gildi þegar sótt hafi verið um hið kærða starfsleyfi.  Staða kæranda í málinu sé því ekki á annan veg en alls almennings og eigi hann því ekki lögvarða hagsmuni tengda ákvörðuninni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. 

Í tilkynningu sinni til Skipulagsstofnunar í tilefni af fyrirhuguðu laxeldi hafi leyfishafi vísað til fjölda gagna og þar á meðal umdeildrar matsskýrslu. Hafi stofnunin ekki talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna eldisins.  Engar athugasemdir hafi borist frá kæranda við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun.  Matsskýrsla kæranda sé opinbert gagn og aðgengileg almenningi og hafi leyfishafa verið heimilt að vísa til hennar í fyrrgreindri tilkynningu, sbr. 1. mgr. 14. gr. höfundalaga nr. 73/1972.  Matsskýrsla kæranda eða hluti úr henni hafi hins vegar ekki verið notuð sem slík af leyfishafa enda engin þörf á slíkri skýrslu vegna hinnar kærðu leyfisveitingar samkvæmt niðurstöðu Skipulagsstofnunar.  Liggi ekki annað fyrir en að tilkynningarferli skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi verið í samræmi við lög sem og veiting umrædds starfsleyfis. 

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verður rakið nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim málatilbúnaði við úrlausn málsins. 

Niðurstaða:  Í máli þessu er gerð krafa um frávísun með þeim rökum að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu leyfisveitingu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.  Kærandi telur hins vegar að hagsmunum hans hafi verið raskað með óheimilaðri notkun skýrslu hans um mat á umhverfisáhrifum við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og með því hafi verið brotið gegn eigna- og höfundarréttindum hans.  Þá matsskýrslu lét kærandi gera á sínum tíma vegna áforma um sambærilegt laxeldi í Reyðarfirði og hér er til umfjöllunar. 

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er úrskurðarnefndinni ætlað það hlutverk að úrskurða í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og aðlindamála eftir því sem mælt er fyrir í lögum.  Þá er og tekið fram í 3. mgr. 4. gr. laganna að þeir einir geti borið stjórnvaldsákvarðanir undir nefndina sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á eða að fyrir hendi sé bein kæruheimild i lögum. 

Með hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar var ekki tekin afstaða til þess hvort fyrirhugað laxeldi í sjó væri háð mati á umhverfisáhrifum, en þá lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar í því efni lögum samkvæmt og var niðurstaða stofnunarinnar sú að umrætt laxeldi væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Var það ekki á valdsviði Umhverfisstofnunar að taka afstöðu til ágreinings um hvort réttindum kæranda, sem eiganda fyrrgreindrar matsskýrslu, hefði verið raskað við undirbúning málsins á fyrri stigum þess og kemur því ekki til álita að úrskurðarnefndin taki afstöðu til réttarágreinings í þessu efni við endurskoðun lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.  Ágreiningur um röskun eigna- eða höfundarréttinda, sem hér um ræðir, á undir dómstóla, sbr. 59. gr. höfundalaga nr. 73/1972.  Getur ágreiningur þessi af framangreindum ástæðum ekki veitt kæranda aðild að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni. 

Þegar litið er til þess að kærandi hefur ekki sýnt fram á að hann eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, aðra en þá er varða kunni fyrrgreind eignarréttindi, verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni. 

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

____________________________              ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                Aðalheiður Jóhannsdóttir