Árið 2021, þriðjudaginn 18. maí kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar í Borgartúni 21 í Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverk-fræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 3/2021, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. október 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir reit, sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46, og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. janúar 2021 að samþykkja byggingaráform vegna Dunhaga 18-20.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Hjarðarhaga 27 þá ákvörðun borgarráðs Reykjavikur að samþykkja deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. og 17. janúar 2021, er bárust úrskurðarnefndinni samdægurs, kæra jafnframt eigandi, Hjarðarhaga 44, eigendur, Tómasarhaga 32, sömu ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur með kröfu um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 7/2021, 8/2021 og 9/2021, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í öllum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, persónulega og fyrir hönd allra annarra eigenda að Hjarðarhaga 27, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. janúar 2021 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi vegna Dunhaga 18-20 með kröfu um ógildingu hins kærða byggingarleyfis. Þá er gerð krafa um að framkvæmdir samkvæmt leyfinu verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda. Verður það kærumál, sem er nr. 50/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. febrúar og 27. apríl 2021.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en á afgreiðslufundi 9. janúar 2018 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík byggingarleyfi vegna Dunhaga 18-20 í kjölfar grenndarkynningar. Fól það leyfi í sér heimild til að byggja inndregna hæð ofan á núverandi hús, viðbyggingu við fyrstu hæð hússins og kjallara, minnka og fjölga íbúðum í húsinu úr 8 í 20, koma fyrir lyftu utan á húsinu og sorpgerði fyrir verslun í rými 0106. Sú afgreiðsla byggingarfulltrúa var staðfest í borgarráði 11. janúar 2018. Það byggingarleyfi var kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kærum, dags. 4., 5. og 8. maí 2018. Með úrskurði í máli nr. 69/2018, uppkveðnum 20. júlí s.á., var byggingarleyfið fellt úr gildi þar sem það átti sér ekki stoð í deiliskipulagi og skilyrði grenndarkynningar þóttu ekki fyrir hendi.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 19. október 2018 var lögð fram umsókn um nýtt deiliskipulag fyrir Dunhaga 18-20. Fól umsóknin í sér heimild til að byggja hæð ofan á núverandi fjölbýlishús og fyrir aftan húsið, nýtt lyftuhús og viðbyggingu á einni hæð auk kjallara. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 12. desember s.á. var lögð fram tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir svæði sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Í tillögunni fólst niðurrif og uppbygging á lóð nr. 18-20 við Dunhaga auk bílskúrsheimilda á tveimur lóðum. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og var málinu vísað til borgarráðs, sem samþykkti þá afgreiðslu á fundi sínum 20. desember 2019. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 8. febrúar 2019 var málið tekið fyrir að nýju og lagt fram bréf tveggja aðila sem óskuðu eftir ítarlegri gögnum um skuggavarp og framlengingu á fresti til að leggja fram athugasemdir. Samþykkt var að framlengja athugasemdafrest til 22. s.m. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 15. febrúar 2019 var umsóknin lögð fram auk leiðrétts skuggavarpsuppdráttar og fylgdu drög að húsakönnun Borgarsögusafns Reykjavíkur með umsókninni. Var málinu vísað til skipulags- og samgönguráðs, sem tók það fyrir á fundi sínum 20. s.m. og samþykkti að endurauglýsa framlagða tillögu að nýju deiliskipulagi með leiðréttu skuggavarpi, dags. 8. febrúar 2019, skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 6. mars s.á. Var tillagan auglýst frá 26. febrúar til 9. apríl 2019.
Að lokinni auglýsingu var umsóknin lögð fram á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 12. apríl 2019 og henni vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 10. maí s.á. var málið tekið fyrir að nýju og vísað til skipulags- og samgönguráðs. Á fundi þess 15. s.m. var málinu frestað. Málið var svo tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og samgönguráðs 29. maí 2019 og var þar samþykkt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. s.m. Á fundi borgarráðs 6. júní s.á. var tillaga um nýtt deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga, Hjarðarhaga og Tómasarhaga samþykkt. Auglýsing um gildistöku þess skipulags birtist í B-deild Stjórnartíðinda 23. júlí 2019. Með kærum, dags. 17. og 23. ágúst 2019, var ákvörðun borgarráðs frá 6. júní s.á um samþykki deiliskipulagsins kærð til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði, uppkveðnum 20. mars 2020, í máli nr. 80/2019, var ákvörðun borgarráðs felld úr gildi þar sem skilyrði til þess að falla frá gerð lýsingar skv. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga hafi ekki verið uppfyllt.
Á fundi skipulags- og samgönguráðs hinn 15. apríl 2020 var lögð fram skipulagslýsing fyrir gerð nýs deiliskipulags fyrir umrætt svæði. Í tillögunni fólst að festa í sessi leiksvæði á borgarlandi og hverfisvernd byggðar við Hjarðarhaga og Tómasarhaga með minniháttar heimildum til breytinga þ. á m. bílskúrsheimildum á tveimur lóðum, niðurrifi bílskúra og uppbyggingu á lóð nr. 18-20 við Dunhaga. Lýsing var samþykkt til kynningar og umsagnar með vísan til 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Var hún gerð aðgengileg á vef Reykjavíkurborgar og send til umsagnar umsagnaraðila auk þess að vera auglýst í Fréttablaðinu. Í lýsingunni kom m.a. fram að markmið skipulagsins væri að efla verslun og þjónustu í hverfinu og þétta byggð. Fjallað var um skipulagssvæðið og afmörkun þess. Vísað var til húsakönnunar og fyrirhugaðar breytingar á lóðum og mannvirkjum taldar upp. Þá fylgdu skuggavarpsuppdrættir og fyrirhuguðu skipulags- og samráðsferli var lýst.
Í maí 2020 samþykkti skipulags- og samgönguráð og borgarráð að auglýsa deiliskipulagstillögu fyrir umræddan skipulagsreit. Samkvæmt tillögunni voru afmarkaðir byggingarreitir fyrir bílskúra á lóðunum Tómasarhaga 38 og 44 og Hjarðarhaga 29. Kom fram að lóð Dunhaga 18-20 myndi minnka til austurs og bílskúrar á baklóð yrðu rifnir. Skilgreindir yrðu byggingarreitir fyrir inndregna hæð ofan á núverandi byggingu, fyrir stækkuð stigahús beggja stigaganga til að koma fyrir lyftum og fyrir viðbyggingu á baklóð með kjallara. Notkun fyrstu hæðar yrði skilyrt fyrir verslunarrekstur og íbúðum í húsinu fjölgað. Tillagan var auglýst frá 17. júlí til og með 31. ágúst 2020 og bárust athugasemdir á kynningartíma. Umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir er dagsett 18. september 2020. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 7. október 2020 var deiliskipulagstillagan samþykkt og henni vísað til borgarráðs, sem samþykkti hana 14. desember s.á. með þeim breytingum og lagfæringum sem lagðar voru til í umsögn skipulagsfulltrúa.
Með bréfi, dags. 18. nóvember 2020, tilkynnti Skipulagsstofnun að hún gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þess efnis 17. desember 2020 og hefur samþykkt þess nú verið borin undir úrskurðarnefndina, svo sem að framan greinir.
Hinn 12. janúar 2021 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn um byggingarleyfi til að byggja inndregna 4. hæð á húsið að Dunhaga 18-20, reisa viðbyggingu við 1. hæð og kjallara, minnka og fjölga íbúðum úr 8 í 21, fyrir breytingum á húsinu að innan og utan, til að færa sorpstæði verslunar á norðvesturhlið hússins og koma fyrir tveimur bílastæðum fyrir fatlaða á norðvesturhlið lóðarinnar að Dunhaga 18-20 á grundvelli hins nýsamþykkta deiliskipulags. Var þeirri ákvörðun einnig skotið til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan er rakið.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda að Hjarðarhaga 27 er vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi verið óheimilt að framselja deiliskipulagsgerð fyrir umræddan skipulagsreiti til D18 ehf. og THG Arkitekta ehf. Engin heimild sé í lögum til að fela þessum aðilum að vinna deiliskipulag fyrir lóð kærenda, eins og nú hafi verið gert. Undanfarandi lýsing hafi verið ófullkomin, ekki í samræmi við aðalskipulag og ekki þjónað hlutverki sínu um samráð við íbúa. Deiliskipulagið eigi sér ekki stoð í aðalskipulagi enda raski það bæði stefnu um hverfisvernd og verndun ásýndar og heildaryfirbragðs í grónum hverfum. Aðalskipulag sé deiliskipulagi rétthærra enda þurfi deiliskipulag að vera í samræmi við aðalskipulag. Íbúar og eigendur fasteigna á svæðinu verði að geta treyst gildandi aðalskipulagi. Borgaryfirvöld geti ekki tekið órökstuddar hagnaðarvonir fjárfesta og framkvæmdaraðila fram yfir lögvarða hagsmuni íbúa svæðisins. Markmið deiliskipulags í lýsingu sé sagt vera þétting byggðar, sem ekki sé í samræmi við aðalskipulag, auk þess sem efla eigi verslun að Dunhaga 18-20. Breytingar á húsinu á þeirri lóð gangi mun lengra en nauðsynlegt sé til að efla verslun í húsinu og tengsl deiliskipulags við eflingu verslunar órökrétt og þar með ómálefnalegt. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi þegar tekið af skarið um að þétting byggðar sé meiri en gangi og gerist á svæðinu og margháttaðri en íbúar megi búast við. Ekki sé skilgreindur fjöldi verslana og opnunartími í húsinu Dunhaga 18-20 í sérskilmálum til þess að tryggja að það verði raunverulegur nærþjónustukjarni, sbr. t.d. bls. 182 í aðalskipulagi, en ekki bara ein stórverslun sem ekki sé nærþjónustukjarni. Umfang skuggavarps á Hjarðarhaga 27 sé óljóst í skipulagsgögnum og einungis metið með matskenndum og huglægum þáttum. Hvorki sé gerð tilraun af hálfu skipulagshöfunda né Reykjavíkurborgar til að setja fram hlutlægt mat og bera slíkt mat saman við aðrar framkvæmdir eða deiliskipulagsáætlanir.
Kærandi að Hjarðarhaga 44 bendir á að fyrirhugaðar breytingar á húsi nr. 18-20 við Dunhaga muni skerða útsýni efstu hæða í húsinu að Hjarðarhaga 44, 46 og 48, valda auknu skuggavarpi í hverfinu og séu til þess fallnar að rýra verðgildi viðkomandi fasteigna. Hvorki sé fjallað um þessi atriði í deiliskipulaginu né vikið að skerðingu útsýnis frá fjölbýlishúsum við Hjarðarhaga í lýsingu sem gerð hafi verið fyrir auglýsingu deiliskipulagsins. Ekki hafi verið gert ráð fyrir neinu samráði við íbúa og hafi kærandi ekki haft möguleika á aðkomu að deiliskipulagsferlinu, svo sem lög geri ráð fyrir. Deiliskipulagið gangi gegn ákvæðum aðalskipulags um vernd ásýndar hverfisins, sem sé gróið og fullbyggt. Þá eigi rök um þéttingu byggðar sér ekki stoð í aðalskipulagi.
Af hálfu kærenda að Tómasarhaga 32 er á það bent að auglýsing skipulagslýsingar fyrir nýtt deiliskipulag hafi verið ófullnægjandi þar sem ekki hafi verið tekið fram hvert athugasemdir skuli sendast, en slíkt eigi að koma fram samkvæmt gr. 5.2.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá geti auglýsing í Fréttablaðinu, sem 37% landsmanna lesi daglega samkvæmt könnun Gallup, ekki talist fullnægjandi samkvæmt nefndri grein skipulagsreglugerðar. Framsetning deiliskipulagsins sé ófullnægjandi þar sem að mynd og texti rími ekki saman. Á sniðmynd sé sýnd bifreið á stað þar sem texti segi að bílastæði verði tekin út og sett gangstétt í staðinn. Þetta skapi vafa um endanlega framkvæmd. Þá sé þar að auki villandi að í texta deiliskipulagsins sé fullyrt að fjöldi hæða húsa aðliggjandi reita sé mest fjórar. Samkvæmt deiliskipulagi fyrir Fálkagötu, sem vísað sé til í þessu samhengi, komi skýrt fram að blokkir sem standi við Dunhaga nr. 19, 21 og 23 séu þrjár hæðir og kjallari en ekki fjórar, eins og lesa megi úr hinu kærða deiliskipulagi. Hvert einasta hús á Fálkagötureitnum sé lægra en fjórar hæðir.
Annar kærenda að Tómasarhaga 32 tekur fram að málsmeðferð umdeilds deiliskipulags hafi ekki verið í samræmi við lög. Þrátt fyrir forsögu málsins og ítrekuð mótmæli hafi kærendum eða öðrum hagsmunaaðilum hvorki verið gefinn kostur á að taka þátt í undirbúningi að gerð lýsingar né tilkynnt að hún hafi verið birt á heimasíðu borgarinnar í andstöðu við áskilnað gr. 5.2.4. í skipulagsreglugerð. Kærendur hafi þó gert athugasemdir við skipulagslýsinguna, sem hafi ekki verið svarað af hálfu borgarinnar, og sé ekki verði séð að tekið hafi verið tillit til þeirra nema að mjög litlu leyti. Þegar tillaga að deiliskipulagi hafi verið auglýst 17. júlí 2020 hafi kærendur auk fjölmargra annarra gert athugasemdir við tillöguna sem hafi ekki verið svarað frekar en athugasemdum við lýsinguna. Það hafi ekki verið fyrr en með bréfi, dags. 29. október 2020, sem kærendum hafi verið tilkynnt um afgreiðslu borgarráðs á deiliskipulagstillögunni og þeim sendur hlekkur á umsögn skipulagsfulltrúa dagsettri 18. september 2020. Framangreint ferli sé ekki í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, skipulagsreglugerð eða stjórnsýslulög nr. 37/1993. Einnig virðist sem hvorki skipulags- og samgönguráð né borgarráð hafi samþykkt endanlegt deiliskipulag og hafi því málsmeðferð, samþykkt og afgreiðsla deiliskipulagsins verið andstæð lögum. Í fundargerð skipulagsráðs frá 7. október 2020 hafi deiliskipulagstillagan verið tekin fyrir og samþykkt. Í fundargerð fundarins sé að finna skjal með fylgigögnum en hið kærða deiliskipulag sé ekki að finna þar, heldur einungis skuggavarpsuppdrætti, fornleifaskrá, húsakönnun og umsögn skipulagsfulltrúa. Þá sé hið kærða deiliskipulag ekki heldur að finna í þeim fylgigögnum sem legið hafi fyrir á fundi borgarráðs 15. október s.á. þar sem það hafi verið samþykkt. Eftir skoðun á fundargerðum borgarráðs frá september 2020 til ársloka það ár sé ljóst að þetta sé eina tilvikið þar sem deiliskipulag hafi verið samþykkt í borgarráði án þess að deiliskipulagstillaga hafi verið meðal fundargagna. Samþykkt skipulags- og samgönguráðs sé því andstæð lögum og í raun markleysa, enda hafi hvorki skipulags- og samgönguráð né borgarráð samþykkt endanlegt deiliskipulag svæðisins.
Einnig sé vísað til þeirrar gríðarmiklu uppbyggingar sem deiliskipulagið geri ráð fyrir á Dunhaga 18-20. Gert sé ráð fyrir fjölgun íbúða í húsinu úr 8 í 23, byggingarmagn sé aukið um 950 m2, eða um 57%, nýtingarhlutfall hækki úr 0,86 í 1,38, eða um ríflega 60%, og verði þar með meira en á öllum öðrum lóðum á skipulagsreitnum. Þar sem um verulega aukningu íbúða, byggingarmagns og verulega stækkun á einu húsi sé að ræða telji kærendur nauðsynlegt að gert verði hverfisskipulag fyrir Vesturbæinn, eins og mælt sé fyrir um í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, þar sem sett verði fram heildstæð stefnumörkun um þéttingu byggðar í Vesturbænum.
Efni deiliskipulagsins sé ekki í samræmi við lagaáskilnað. Ófullnægjandi grein sé gerð fyrir fyrirhugaðri uppbyggingu á Dunhaga 18-20 og þá sérstaklega hvað varði verslunarrekstur á jarðhæð hússins. Skilgreind landnotkun svæðisins sé íbúðabyggð samkvæmt aðalskipulagi, en gert ráð fyrir nærþjónustu að Dunhaga 18-20. Í aðalskipulagi sé nærþjónustukjarni skilgreindur svo: „Nærþjónustukjarnar. Kaupmaðurinn á horninu. Minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Íbúðir geta verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. Nærþjónustukjarnar eru að jafnaði ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónustu (VÞ) og eru því skilgreindir sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi.“ Engin iðnaður eða verslun hefur verið í húsinu um langa hríð og yrði því um verulega breytingu á notkun húsnæðisins að ræða ef þarkæmi verslun eða önnur þjónusta. Hefði þurft að fjalla ítarlegar um framangreind atriði í deiliskipulagi en gert sé. Kærendur geri til dæmis kröfu um að opnunartími verði afmarkaður. Þá sé stækkun á húsnæði við Dunhaga 18-20 ekki í neinu samræmi við byggðamynstur deiliskipulagsreitsins, hæð annarra húsa á reitnum, húsagerð eða stærð íbúða. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skuli við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið en ekki verði séð að svo hafi verið gert. Á svæðinu búi mörg börn og í nágrenninu séu margir leikvellir og göngustígar og börn séu mikið á ferli. Jafnframt gangi mörg börn fram hjá Dunhaga 18-20 á leið í og úr skóla. Þessi mikla fjölgun íbúða og tilheyrandi nærþjónusta muni auka umferð við Dunhaga 18-20. Þetta skapi verulega aukna hættu, óþægindi og hávaðamengun fyrir núverandi íbúa í grenndinni.
Kærandi umdeilds byggingarleyfis telur það leyfi haldið sömu annmörkum og það deiliskipulag sem liggi til grundvallar byggingarleyfinu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að í kjölfar úrskurðar í kærumáli sem varðað hafi deiliskipulagsgerð fyrir umrætt svæði hafi verið unnin skipulagslýsing fyrir Dunhaga – Hjarðarhaga – Tómasarhaga, sem hafi verið auglýst fyrir gerð deiliskipulagstillögunnar, sem einnig hafi verið auglýst samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki sé hægt að fallast á að Reykjavíkurborg hafi framselt skipulagsvaldið þótt lóðarhafar Dunhaga 18-20 hafi komið að gerð tillögunnar. Ákvörðunarvald um útfærslu skipulagsins, málsmeðferð og endanleg afgreiðslu þess sé á hendi sveitarstjórnar eftir sem áður. Öllum lóðarhöfum á reitnum hafi gefist kostur á að koma að athugasemdum við meðferð tillögunnar, en ekki hafi verið hægt að gera ráð fyrir miklum breytingum á lóðum kærenda þar sem þær séu að mestu fullbyggðar auk þess sem þær séu í verndunarflokki.
Deiliskipulagið sé unnið í fullu samræmi við stefnu og áherslur gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Gert sé ráð fyrir því að borgin þéttist á aðalskipulagstímabilinu innan núverandi byggðamarka. Allt að 90% þéttingar verði þannig innan núverandi byggðamarka og aðeins 10% utan þeirra á gildistíma aðalskipulagsins. Eigi þéttingaráformin við um öll hverfi borgarinnar, líka Vesturbæinn. Þéttingarreitir séu þeir reitir þar sem gert sé ráð fyrir fjölgun íbúða um 50 eða fleiri. Í Vesturbænum sé gert ráð fyrir að íbúðum muni fjölga um samtals 940 íbúðir á sex þéttingarreitum, en í B-hluta aðalskipulagsins komi fram að gert sé ráð fyrir því að íbúðum í Vesturbænum muni fjölga um 1.210 á aðalskipulagstímabilinu. Alls sé því gert ráð fyrir 270 íbúða fjölgun utan þéttingarreita. Á lóðinni Dunhaga 18-20 hafi mátt byggja 8 íbúðir en nú sé heimilt að byggja þar 21 íbúð. Fjölgun um 13 íbúðir rúmist því innan stefnu aðalskipulags.
Skilgreining aðalskipulags á hverfisvernd sé svohljóðandi: „Svæði og reitir sem njóta sérstakrar verndar vegna byggðamynsturs, menningarverðmæta, landslags eða náttúrufars.“ Gerð hafi verið húsakönnun fyrir svæðið þar sem lagt hafi verið til að setja Hjarðarhaga og Tómasarhaga í gulan flokk, samstæður húsa og heildir með hverfisvernd. Ekki hafi verið lagt til að Dunhagi yrði hluti af slíkri vernd þótt gatan og byggingarnar sem við hana standi séu hluti af gamla heildardeiliskipulagi Mela og Grímsstaðaholts. Ekki sé því um ósamræmi við stefnu aðalskipulags að ræða. Um svæði ÍB3 Haga segi í aðalskipulaginu: „Byggð á svæðinu er fastmótuð og var svæðið fullbyggt um 1970. Heilsteypt byggð að stærstum hluta.“ Í sama kafla segi síðar: „Í fastmótaðri byggð má gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið er í hverfis- og/eða deiliskipulagi.“ Samkvæmt aðalskipulagi megi því skilgreina fjölgun íbúða undir 50 með deiliskipulagi.
Í 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé gert ráð fyrir að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana. Skipulagslýsing fyrir hið kærða deiliskipulag hafi verið auglýst opinberlega með athugasemdafresti frá 24. apríl til 25. maí 2020, auk þess sem bréf hafi verið send til eigenda hlutaðeigandi húseigna í nágrenninu til að vekja athygli á auglýsingunni. Ekki sé skylt að svara athugasemdum við skipulagslýsingu heldur séu þær hafðar til hliðsjónar við skipulagsvinnuna. Deiliskipulagstillagan hafi verið auglýst frá 17. júlí til og með 30. ágúst 2020 og aftur hafi verið send bréf til hlutaðeigandi aðila. Íbúar Hjarðarhaga 27 hafi óskað eftir fundi með skipulagsfulltrúa, sem hafi orðið við þeirri beiðni og hafi sá fundur verið haldinn/farið fram 2. júní 2020. Þá hafi eigendur Hjarðarhaga 27 sent skipulagsfulltrúa athugasemd bæði vegna skipulagslýsingar og deiliskipulagstillögu. Ekki sé því hægt að taka undir athugasemd um að samráð hafi ekki verið viðhaft.
Skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögum og sé málsástæðum um að ekki hafi verið viðhaft samráð við íbúa vísað á bug. Það sé ekki hlutverk lögbundins samráðs eða í samræmi við hugmyndir um íbúalýðræði að tryggja að farið verði eftir öllum hugmyndum eða skoðunum sem íbúar hafi enda væri slíkt ómögulegt. Þá skuli á það bent að Dunhagi 18-20 sé skilgreindur sem nærþjónustukjarni í aðalskipulagi og samþykktar byggingarnefndarteikningar sýni verslun á fyrstu hæð. Engin breyting verði þar á við samþykkt deiliskipulagsins. Aðalskipulag setji fram stefnu og markmið borgaryfirvalda um þéttingu byggðar og þar með sjálfbærari hverfi. Í kafla aðalskipulags um kaupmanninn á horninu séu sett fram markmið um að bakland hverfisverslunar og þjónustu verði styrkt með fjölgun íbúða og starfa. Hlutfall íbúa sem búi í innan við 400 m göngufjarlægð (300 m radíus í loftlínu) frá dagvöruverslun hækki verulega á skipulagstímabilinu og breytingar á hlutfallinu verði vaktaðar. Um 700 m loftlína sé í Melabúðina á horni Hagamels og Hofsvallagötu og engin dagvöruverslun sé í 300 m radíus frá Dunhaga 18-20. Í aðalskipulagi sé sömuleiðis kafli um kaupmanninn á horninu og segi m.a. að skapaðar verði forsendur til að endurbyggja og stækka verslunarhúsnæði þar sem rótgróin dagvöruverslun sé nú til staðar. Rekin hafi verið dagvöruverslun við Dunhaga um árabil þótt ekki hafi verið rekstur í húsinu undanfarið. Með betri aðstöðu sé líklegt að rekstur í húsinu verði eftirsóknarverður. Í aðalskipulaginu sé ekkert sem segi að verslanir geti ekki verið fleiri en ein auk þess sem engin sérstök stærðarmörk séu sett hvað varði stærð verslana. Nýtingarhlutfall Dunhaga 18-20 verði 1,3 eftir breytingu og hæð hússins verði þrjár hæðir auk inndreginnar fjórðu hæðar. Dunhaginn skeri sig úr heild húsa sem tilheyri skipulagsreitnum, bæði fyrir og eftir breytingu, en myndi heildstæða götumynd með öðrum áþekkum fjölbýlishúsum sem standi við götuna. Þannig hafi frá upphafi bæði Dunhagi 18-20 og Dunhagi 23 verið fjölbýlishús með verslun og þjónustu á fyrstu hæð. Dunhagi 19, 21 og 23 séu fjögurra hæða byggingar, séð frá götu, og nýtingarhlutfall Dunhaga 23 sé 2,18.
Ekki sé lengur gert ráð fyrir að húsið að Dunhaga 18-20 verði klætt álklæðningu heldur verði það múrhúðað að mestu. Heimilt sé þó að klæða viðbyggingar og efstu hæð hússins með álklæðningu. Húsið að Dunhaga 23 sé álíka hátt og Dunhagi 18-20 verði eftir breytingu. Blokkir Hjarðahaga séu hærri, eða fjórar hæðir á hálfniðurgröfnum kjallara. Húsið að Dunhaga 18-20 hækki um 1,5 m þegar hálfreist þak, sem nú sé 1,5 m á hæsta punkti, verði hækkað í heimilaða eina íbúðarhæð, sem sé um 3 m á hæð með tvo lyftustokka sem nái að hámarki 1,5 m upp fyrir þá hæð. Ekki sé því um mikla breytingu á hæð hússins að ræða. Bílastæðakröfur í deiliskipulaginu séu í samræmi við kröfur um bíla- og hjólastæði í aðalskipulagi. Þar með sé fjölgun nægjanleg til að þjóna fjölgun íbúða og stækkun á verslunarrými. Vegna athugasemda við skuggavarp hafi verið gerðar fleiri skuggavarpsteikningar, sem sýni aðstæður á lóðinni Hjarðarhaga 27 á klukkutímafresti frá kl. 13:00-17:00 á tímabilinu frá fjórum vikum fyrir vorjafndægur til tveggja vikna eftir vorjafndægur.
Deiliskipulagsuppdrættir hafi verið lagfærðir eftir auglýsingu vegna innkominna ábendinga um ósamræmi milli mynda og texta. Bíll sem sýndur hafi verið á sniðmynd hafi verið tekinn út. Þá sé fráleitt að halda því fram að Reykjavíkurborg sé að verðlauna lóðarhafa fyrir að sinna ekki eðlilegu viðhaldi. Þá hafi deiliskipulagsuppdrátturinn verið meðal þeirra gagna sem lögð hafi verið fram í skipulags- og samgönguráði og í borgarráði, eins og fundargerðir beri með sér, enda sé um að ræða opinbert skjal sem hafi einnig verið aðgengilegt á ytri vef Reykjavíkurborgar. Aftur á móti hafi átt sér stað þau mistök við framsetningu á rafrænum kynningargögnum til borgarráðsmanna að uppdráttinn hafi vantað í þann pakka. Hann hafi þannig legið fyrir í pappírsgögnum. Ráðsmenn hafi ekki gert athugasemdir við þennan galla enda skipulagið kynnt rækilega á báðum fundum með glærukynningu.
Hvað varði hið kærða byggingarleyfi þá séu innsendar teikningar í samræmi við gildandi deiliskipulag.
Athugasemdir leyfishafa: Tekið er fram að kærur deiliskipulagsins beinist ekki að neinni eiginlegri stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar. Samþykki skipulagsyfirvalda á breytingum á deiliskipulagi feli ekki í sér ákvörðun í skilningi 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 130/2011 sé sérstaklega tekið fram í skýringum við 5. gr. laganna að ákvæði þeirrar greinar byggist á „almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Sökum framangreindrar tilvísunar til stjórnsýslulaga verði að líta til reglna stjórnsýsluréttarins um hvað telja megi ákvörðun sem kæra megi í skilningi 5. gr. laga nr. 130/2011.
Af 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verði ráðið að lögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en gildi ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Af framangreindu verði því ráðið að stjórnvaldsákvörðun feli í sér ákvörðun af hálfu stjórnvalds um rétt eða skyldu manna. Þessu til viðbótar hafi fræðimenn talið að ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga feli í sér ákvörðun sem tekin sé af stjórnvaldi sem handhafa opinbers valds, henni sé beint til ákveðins eða ákveðinna aðila og að hún kveði á um rétt eða skyldu viðkomandi í því sérstaka tilviki sem hverju sinni liggi fyrir til ákvörðunar. Ljóst sé að þetta eigi ekki við um ákvörðun skipulagsyfirvalda um deiliskipulag. Deiliskipulag sé almenns eðlis sem feli í sér tilteknar reglur um skipulag viðkomandi svæðis og taki til tiltekins landsvæðis og þar af leiðandi allra þeirra er búi innan viðkomandi svæðis. Vísist í því sambandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 1453/1995 þar sem komi fram a ákvarðanir sveitarfélags varðandi skipulagsmál geti ekki talist stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli og gildi stjórnsýslulögin ekki um slík fyrirmæli. Sé því einsýnt að vísa beri öllum kærum vegna deiliskipulagsins frá úrskurðarnefndinni.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur að Hjarðarhaga 27 taka fram að fráleit sé sú afstaða Reykjavíkurborgar að engu skipti hver vinni deiliskipulag. Fasteignaeigendur og rétthafar hafi miklu ríkari rétt gagnvart sveitarfélagi heldur en einkaaðilar sem ekki lúti stjórnsýslulögum nr. 37/1993 eða upplýsingalögum nr. 140/2012. Túlka beri 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga þannig að það ákvæði hafi áhrif og tilgang í samræmi við orðanna hljóðan. Fátækleg rök borgarinnar um að ekki hafi verið ástæða til þess að ráðfæra sig við aðra á deiliskipulagsreitnum vegna þess að lóðir kærenda „eru að mestu fullbyggðar auk þess sem þær eru í verndarflokki“ séu fráleit. Í fyrsta lagi sé lóðin að Dunhaga 18-20 alveg jafn mikið eða lítið fullbyggð eins og aðrar lóðir á svæðinu. Í öðru lagi kannist kærendur ekki við að húsið að Hjarðarhaga 27 sé í verndarflokki nema þá samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi. Þá virðist Reykjavíkurborg ekki hafa yfirsýn yfir eigin skipulagsáætlanir, en t.d. í deiliskipulagi fyrir húsin að Ægissíðu 56, 58, 68, 74, 84 og 94, sem séu í verndarflokki og á nálægum deiliskipulagsreit, hafi verið gefnar heimildir fyrir rishæðum og breytingum á þökum. Hafa skuli í huga að kærendur hafi í deiliskipulagsferlinu ítrekað óskað eftir heimild til þess að byggja ofan á sína eign. Engin svör hafi borist frá Reykjavíkurborg.
Enginn grundvöllur sé fyrir því að reisa megi 270 íbúðir utan þéttingarreita í Vesturbæ og að þær 13 íbúðir sem sagt sé að bætast muni við húsið að Dunhaga 18-20 rúmist innan þeirrar tölu. Slíkt sé ótækt, hvað þá á svæði sem sé í aðalskipulagi skilgreint sem fastmótað og fullbyggt. Þá sé verndargildi reitsins freklega raskað með fyrirhuguðum breytingum á Dunhaga 18-20 sem verði varla lýst öðruvísi en sem nýbyggingu í útliti eftir fyrirhugaðar framkvæmdir.
Kærendur hafi gert margháttaðar og ítrekaðar athugasemdir sem hafi ekki verið svarað. Til samanburðar megi benda á samstarf Reykjavíkurborgar við lóðarhafa Dunhaga 18-20. Kærendur hafi fengið afhentar 152 blaðsíður af tölvupóstsamskiptum skipulagssviðs borgarinnar vegna málsins, langmest við lóðarhafa og arkitektastofu. Lengst virðist borgin hafa gengið þegar lögmenn borgarinnar hafi gert drög að endurupptökubeiðni til úrskurðarnefndarinnar og sent til lóðarhafa þar sem „öruggast [væri] að lóðarhafar sendi hana inn og skrifi undir.“ Þá hafi skipulagslýsing ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga eða gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem ekkert hafi verið vikið að samráði gagnvart íbúum í lýsingu. Gerð sé athugasemd við það að engin hlutlæg viðmið hafi verið sett um áhrif skuggavarps heldur eingöngu byggt á huglægu mati skipulagsfulltrúa.
Kærendur að Tómasarhaga 32 mótmæli því sem ótrúverðugu og ósönnuðu að deiliskipulagstillaga hafi legið fyrir í pappírsformi í skipulags- og samgönguráði og borgarráði. Þá felist í málflutningi Reykjavíkurborgar að ráðsmenn hafi ekki haft tækifæri til þess að kynna sér uppdráttinn fyrir fundinn þar sem hann hafi ekki verið í rafrænum kynningargögnum. Deiliskipulagstillagan hafi enn ekki verið kynnt kærendum eða birt opinberlega á vef Reykjavíkurborgar. Í greinargerð borgarinnar sé ekki fjallað um meðferð deiliskipulagstillögunnar frá því borgarráð eigi að hafa samþykkt hana með breytingum á grundvelli skriflegrar umsagnar skipulagsfulltrúa þar sem m.a. sé lagt til að villur í sniðum og grunnmyndum verði leiðréttar. Þögn Reykjavíkurborgar um þetta mikilvæga atriði sé ekki hægt að túlka á annan veg en að fullnaðarafgreiðsla deiliskipulagsins hafi ekki verið í samræmi við lög eða samþykktir.
Borgaryfirvöld líti út fyrir hinn afmarkaða deiliskipulagsreit þegar vísað sé til bygginga sem séu álíka háar eða hærri en Dunhagi 18-20, sem bendi til þess að deiliskipulagsreiturinn nái ekki til reits sem myndi heildstæða einingu. Því sé einnig mótmælt að Dunhagi 19, 21 og 23 séu fjögurra hæða byggingar séð frá götu. Með þessari staðhæfingu sé ekki farið rétt með hugtakið „hæð húss“ í lagalegum skilningi. Af hálfu borgarinnar sé ekki gert ráð fyrir umferðaraukningu vegna fjölgunar íbúða og algjörlega sé skautað framhjá umferðaraukningu sem muni koma til vegna verslunarreksturs á jarðhæð.
Hvað varði byggingarleyfið þá bendi kærendur að Hjarðarhaga 27 á að samþykktir uppdrættir séu ekki í samræmi við hið kærða deiliskipulag. Svokölluð „vinnuherbergi“ í kjallara, sem fylgi íbúðum 1. hæðar, séu ekki talin með í herbergjafjölda íbúða á 1. hæð. Herbergin séu merkt sérstaklega sem vinnuherbergi og þannig til íveru og séu auk þess órjúfanlegur hluti íbúðar enda aðgengileg um sérstiga innan íbúðar. Þau séu öll með gluggum og opnanlegum fögum. Með því að undanskilja vinnuherbergin í tölu um herbergjafjölda stangist byggingarleyfið að formi til ekki á við hið kærða deiliskipulag að þessu leyti. Með því að telja herbergin með, eins og rétt sé, þá fari tveggja og fjögurra herbergja íbúðir fram úr hámarki hlutfallslegs fjölda tveggja íbúðartegunda, sem sé 60%. Samkvæmt framangreindu sé samanlagður hlutfallslegur fjöldi tveggja og fjögurra herbergja íbúða tæp 62%. Sé það í ósamræmi við sérskilmála hins kærða deiliskipulags sem kveði á um að hámarkið sé 60%.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012. Fyrir gildistöku skipulagslaga voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, en í 1. mgr. 8. gr. þeirra var kveðið á um að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvæði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál og í 5. mgr. nefndrar greinar var tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga sættu kæru til nefndarinnar. Þar kom og fram í niðurlagi ákvæðisins að sætti ákvörðun opinberri birtingu væri kærufrestur miðaður við þá birtingu. Sá áskilnaður gat vart átt við aðrar ákvarðanir en þær sem vörðuðu deiliskipulag.
Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga hafi verið kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá framkvæmd. Þá er ekki að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæru-heimild að þessu leyti. Verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun því tekin til efnismeðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Sveitarstjórn getur einnig veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila samkvæmt hans beiðni heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags. Skal hann þá taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu, sbr. 1. mgr. 40. gr., og skal hún lögð fyrir sveitarstjórn á sama tíma og beiðni um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi. Um kynningu, samráð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags fer skv. 40. og 41. gr. laganna. Samkvæmt framansögðu var aðkoma lóðarhafa Dunhaga 18-20 og arkitektastofu á hans vegum ekki andstæð lögum, en undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillagna eru allt að einu í umsjá og á ábyrgð skipulagsyfirvalda sveitarfélaga, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga.
Eins og fram kemur í kafla um málavexti var lýsing deiliskipulagsins auglýst í Fréttablaðinu og á vef Reykjavíkurborgar. Þó láðist að taka fram í auglýsingu í Fréttablaðinu hvert skila ætti ábendingum, en þar kom þó fram heimilisfang umhverfis- og skipulagssviðs borgarinnar. Þar að auki var sent bréf til eigenda granneigna til að vekja athygli á auglýsingunni. Samkvæmt gr. 5.2.4. í skipulagsreglugerð er ekki skylt að svara ábendingum við efni lýsingar með formlegum hætti. Þá verður að telja að auglýsing í Fréttablaðinu uppfylli skilyrði sömu greinar um birtingu auglýsingar í víðlesnu dagblaði og að kynning lýsingarinnar hafi að öðru leyti verið í samræmi við 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga og gr. 5.2.4. í skipulagsreglugerð. Ekki er þar gerð krafa um aðkomu almennings við undirbúning lýsingar en lýsingin er auglýst og kynnt íbúum á viðkomandi skipulagssvæði sem geta þá komið að athugasemdum og ábendingum, sem eftir atvikum geta nýst við fyrirhugaða skipulagsgerð. Um er að ræða forsögn um gerð skipulags-tillögu, sem sætir síðan opinberri auglýsingu til kynningar þar sem almenningi gefst færi á að koma að athugasemdum sínum. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 17. júlí til 31. ágúst 2020 og einnig voru send bréf til eigenda hlutaðeigandi fasteigna. Þá gerðu allir kærendur athugasemdir við kynnta deiliskipulagstillögu innan athugasemdafrests. Verður því að telja að auglýsing deiliskipulagsins hafi verið í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og gr. 5.6.2. í skipulagsreglugerð.
Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn skylt að auglýsa deiliskipulagstillögu að nýju sé henni breytt í grundvallaratriðum. Í því felst að sveitarstjórn sé heimilt að gera aðrar breytingar og lagfæringar á auglýstri tillögu án þess að hún sé auglýst að nýju. Nær sú heimild til þess að lagfæra sniðmynd sem birt er með deiliskipulagi eins og gert var í þessu máli. Einnig skal bent á að skýringarmyndir má nota til þess að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags en eru ekki bindandi, nema annað sé tekið fram, sbr. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð.
Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á skipulagsáætlunum skulu sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kemur fram að gera megi ráð fyrir því að skilgreindir verði þéttingarreitir í Vesturbænum með færri en 50 íbúðum í hverfisskipulagi. Með þessu er ekki útilokað að skilgreindir verði sambærilegir minni þéttingarreitir með deiliskipulagi enda er um samskonar skipulagsáætlanir að ræða að mestu leyti. Samkvæmt gr. 5.3.3.1. í skipulagsreglugerð er hverfisskipulag deiliskipulag í þegar byggðum hverfum þar sem ekki séu ráðgerðar verulegar breytingar á byggðamynstri og heimilt sé að víkja frá kröfum um framsetningu sem gerðar séu til deiliskipulags, svo sem hvað varði skilmála og mælikvarða uppdrátta. Þar að auki kemur fram í aðalskipulagi að Dunhagi 18-20 verði festur í sessi sem kjarni fyrir verslun og þjónustu sem sinni daglegum þörfum íbúa. Með hliðsjón af framangreindu verður því að telja að hið kærða deiliskipulag sé í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma og umhverfismati áætlunarinnar, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í gr. 5.4. í skipulagsreglugerð segir að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Þá kom og fram í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 80/2019: „Þá athugist að samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, en ekki verður séð að svo hafi verið gert.“ Verður ekki séð að slíkt hafi heldur verið gert í hinu kærða deiliskipulagi. Í skipulagslýsingu kom þó fram að: „Deiliskipulag lóðanna kallar ekki á sérstakt umhverfismat samkvæmt 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Unnið verður ýtarlegt skuggavarp og umsögn fengin m.a. frá Skipulagsstofnun auk samgöngudeildar umhverfis og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar.“ Þá segir í umsögn Skipulagsstofnunar að þrátt fyrir að ekki sé gert ráð fyrir framkvæmdum sem falli undir lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana þurfi að fjalla um umhverfisáhrif skv. gr. 5.4. í skipulagsreglugerð. Telja verður það ágalla á málsmeðferð deiliskipulagsins að ekki hafi verið fjallað um áhrif áætlunarinnar á umhverfið. Í ljósi þess að fyrir lágu í málinu skuggavarpsuppdrættir og skýrsla Borgasögusafns ásamt því að finna má umfjöllun um áhrif þéttingar byggðar í umhverfisskýrslu aðalskipulags verður sá ágalli ekki talinn leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Þrátt fyrir að deiliskipulagsuppdráttur hafi ekki fylgt með rafrænum kynningargögnum þá lá hann fyrir í pappírsformi á fundum skipulags- og samgönguráðs og borgarráðs við afgreiðslu umdeilds skipulags samkvæmt upplýsingum frá borgaryfirvöldum.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinu kærða deiliskipulagi sem raskað geta gildi þess.
Samkvæmt 47. tl. í gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 eru íbúðarherbergi skilgreind sem herbergi innan íbúða sem notuð séu til daglegrar dvalar fyrir fólk, þ.e. svefnherbergi og stofur. Ekki er að finna neina skilgreiningu á svokölluðum vinnuherbergjum, en telja verður að þau séu íbúðarherbergi enda ætluð til daglegrar dvalar á sama hátt og stofur. Ef svokölluð vinnuherbergi eru talin til herbergja íbúða í húsinu að Dunhaga 18-20 fer hlutfall tveggja og fjögurra herbergja íbúða upp í 62% af íbúðum hússins, en hámarkshlutfall tveggja gerða íbúða í húsinu samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags er 60%. Þykir þessi munur þó ekki slíkur að leiða eigi til ógildingar ákvörðunarinnar. Þá er gert ráð fyrir tveimur bílastæðum fyrir hreyfihamlaða á lóð Dunhaga 18-20. Í húsinu verður 21 íbúð og samkvæmt töflu 6.01 í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð er gerð krafa um að lágmarki þrjú bílastæði fyrir hreyfihamlaða þegar fjöldi íbúða í íbúðarhúsnæði, öðrum en sérbýlishúsum, er 21. Að þessu leyti uppfyllir hið kærða byggingarleyfi ekki lágmarkskröfur um fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða samkvæmt nefndu ákvæði byggingarreglugerðar.
Með hliðsjón af framangreindu verður ákvörðun byggingarfulltrúa um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi vegna Dunhaga 18-20 felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 15. október 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46.
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. janúar 2021 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi vegna Dunhaga 18-20.
