Mál nr. 3/2013, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 19. desember 2012 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi á Hólmsheiði vegna fangelsislóðar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. janúar 2013, er bárust nefndinni sama dag, kærir Þ, eiganda lands nr. 113¬435 í Reynisvatnslandi, ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 19. desember 2012 um að samþykkja breytingu deiliskipulags vegna fangelsislóðar á Hólmsheiði. Einnig er kærð samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. janúar 2013 um stækkun lóðar nr. 9 við Nesjavallaleið og samþykkt hans frá 22. s.m. á umsókn um leyfi til að reisa fangelsi á téðri lóð. Verður síðara kærumálið, sem er númer 4/2013, sameinað kærumáli þessu enda standa hagsmunir kæranda því ekki í vegi. Gerir kærandi þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að kveðinn verði upp úrskurður um stöðvun framkvæmda. Þykir málið nú tækt til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 25. febrúar 2013 og viðbótargögn 21. maí 2014.
Málavextir: Árið 2001 var samþykkt í borgarráði Reykjavíkur deiliskipulag vegna byggingu móttöku- og gæsluvarðhaldsfangelsis á Hólmsheiði. Fram kemur í greinargerð skipulagsins að deiliskipulagið nái til um 35000 m² lóð við Nesjavallaveg, skammt suðvestan við spennuvirki við Geitháls. Þá segir í skilmálum skipulagsins að byggingar megi vera 1-2 hæða og hámarkshæð þeirra ekki meiri en 8 m yfir hæð gólfplötu jarðhæðar. Á fundi skipulagsráðs hinn 29. ágúst 2012 var lagt fram erindi Framkvæmdasýslu ríkisins um breytingu á fyrrgreindu deiliskipulagi, m.a. vegna girðinga. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu og málinu vísað til borgarráðs. Tillagan var hins vegar ekki auglýst heldur sætti hún breytingum og í kjölfar þess var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs hinn 19. desember 2012 og eftirfarandi bókað: „Samþykkt með vísan til 12. gr. samþykktar um skipulagsráð. Samþykkt að falla frá grenndarkynningu þar sem breytingin varðar einungis hagsmuni lóðarhafa.“ Birtist auglýsing um gildistöku umræddrar breytingar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 2013.
Hinn 15. janúar 2013 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa samþykkt umsókn um leyfi til að stækka lóðina við Nesjavallaleið 9 um 2733m² frá óútvísuðu landi, þannig að lóðin yrði 37400 m². Þá var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 22. janúar s.á. tekin fyrir og samþykkt umsókn um leyfi til að reisa fangelsi úr steinsteypu á einni hæð með flötu þaki og tæknirými á annarri hæð, einangrað og klætt að utan að mestu leyti með málmklæðingu á lóðinni nr. 9 við Nesjavallaleið á Hólmsheiði. Staðfesti borgarráð greindar afgreiðslur 17. og 24. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að ekki liggi fyrir gilt deiliskipulag fyrir umrædda lóð. Sé hin umdeilda breyting því markleysa sem eigi sér hvorki haldbæra stoð í skipulagsáætlunum, né í m.a. ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, mannvirkjalaga nr. 160/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Breytingin snerti ekki aðeins hagsmuni lóðarhafa en ljóst sé að íbúar höfuðborgarsvæðisins gætu talið sig þetta varða. Kærandi eigi sumarbústaðarland sem sé í um 10-20 mínútna fjarlægð frá líklegum byggingarreit fangelsisins og eigi ásamt öðrum sumarbústaðareigendum á umræddu svæði lögvarinna hagsmuna að gæta um skipulagsmál á svæðinu. Sé í því sambandi vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 30. apríl 2012 er fjallað hafi um ákvarðanir umhverfisráðherra um Austurheiðar. Þar segi svo: „Vafalaust er að eigendur lands og orlofshúsa í næsta nágrenni höfðu ríka hagsmuni af því að undirbúningur og málsmeðferð sveitarfélagsins í aðdraganda ákvörðunar um að heimila slíka losun jarðvegs og uppbyggingu mannvirkja til tiltekinnar frí¬stundaiðju í námunda við eignir þeirra og almennt útivistar- og frístundasvæði væri í samræmi við þær réttaröryggisreglur sem fram komu í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.“
Ekki sé gert ráð fyrir þjónustustofnunum á Hólmsheiði í svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur og ólögmætt sé skv. 13. gr. mannvirkjalaga að gefa út byggingarleyfi fyrir mannvirkjum sem ekki séu í samræmi við skipulagsáætlanir.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kærunum verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Kærandi eigi enga lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kæruefnið. Um tveir kílómetrar séu á milli lóðar kæranda og fangelsislóðar. Muni staðsetning byggingar á umræddri lóð engin áhrif hafa á grenndarhagsmuni kæranda, hvorki í sjónrænu tilliti né öðru. Hvorki verði af kæru né öðrum gögnum ráðið hvaða hagsmuni kærandi sé að verja.
Andmæli kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar: Kærandi ítrekar fyrri athugasemdir sínar og mótmælir harðlega þeirri fullyrðingu sveitarfélagsins að hann eigi engra lögvarinna hagsmuna að gæta. Nærumhverfi fangelsa litist af þeirri starfsemi sem þar fari fram. Felist hinir lögvörðu hagsmunir kæranda í því að fangelsisbyggingin og hið afgirta og flóðlýsta öryggissvæði við jaðar Reynisvatnslands hafi óhjákvæmilega neikvæð og truflandi áhrif á allt nærumhverfið. Sé sumarbústaðarlóð kæranda í u.þ.b. tíu mínútna hlaupafjarlægð frá fangelsisbyggingu og því gæti hagsmunum kæranda verið raskað ef fangar strjúki. Hið afgirta svæði sé við gatnamót sem keyra megi um inn í Reynisvatnsland og muni því ávallt minna á sig. Þá muni umferð um svæðið aukast. Þurfi haldbær rannsóknargögn en ekki staðlausar staðhæfingar til að sýna fram á í hvaða fjarlægð mestu áhrifin deyi út. Muni fangelsisbygging í jaðri hins svonefnda græna trefils, sem sé að hluta tekin undir þessa starfsemi, spilla umhverfinu, hafa fælandi áhrif á fuglalíf og alla útivist utan og innan græna trefilsins.
Um sé að ræða réttindi, og þar með lögvarða hagsmuni hvers og eins íbúa, um að virtar séu þær leyfilegu framkvæmdir sem gert sé ráð fyrir í svæðis- og aðalskipulagi, hafi breytingar ekki verið auglýstar. Vegna réttaröryggissjónarmiða verði lögvarðir hagsmunir eigenda frístundalóða og réttarheimildir ekki túlkaðar þröngt, sbr. tilvitnuð orð um umboðsmanns Alþingis um ríka hagsmuni eigenda lands og orlofshúsa um grenndarrétt. Þá skuli gæslu- og afplánunarfangelsi fyrir 56 einstaklinga á um 4 ha lands skilyrðislaust sæta mati Skipulagsstofnunar vegna neikvæðra umhverfisáhrifa langt út fyrir skipulagsreitinn.
Vettvangsskoðun: Formaður úrskurðarnefndarinnar kynnti sér aðstæður á vettvangi 2. september 2014.
Niðurstaða: Árið 2001 samþykkti borgarráð Reykjavíkur deiliskipulag á Hólmsheiði er gerði ráð fyrir fangelsis- og gæsluvarðhaldsbyggingu á 35000 m2 lóð við Nesjavallarveg. Sætir sú ákvörðun ekki endurskoðun í máli þessu enda er kærufrestur vegna hennar löngu liðinn.
Fól hin kærða breyting á nefndu deiliskipulagi, sem tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 11. janúar 2013, í sér að skilmálum fyrir girðingar og gróðurbeltum var breytt og skilmálum um hljóðvist bætt við. Þá var lóðin stækkuð til norðurs um 10 m og til norðausturs um 7 m og yrði eftir stækkun 37.410 m². Byggingarreitur og nýtingarhlutfall hélst óbreytt. Þá var tilgreint að vegtenging við lóðina í framtíðinni yrði frá Langavatnsvegi. Þá var með hinum kærðu samþykktum byggingarfulltrúa var veitt heimild til að stækka umrædda lóð og reisa á henni fangelsi á einni hæð með flötu þaki og tækirými á annarri hæð.
Í málinu hefur verið gerð krafa um frávísun með þeim rökum að kærandi eigi ekki kæruaðild. Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á.
Kærandi máls þessa er eigandi lands nr. 113435 í Reynisvatnslandi á Hólmsheiði og er land hans í um tveggja kílómetra fjarlægð frá hinni umdeildu lóð og fangelsisbyggingu. Liggur fangelsislóðin í nálægð við spennuvirki við Geitháls en lóð kæranda er handan við spennuvirkið fjær fangelsislóðinni. Samkvæmt þeim upplýsingum er liggja fyrir úrskurðarnefndinni mun fangelsisbyggingin verða lágreist og liggur lóð hennar nokkuð lægra í landi en nefnt spennuvirki. Fallast má á að kærandi, líkt og aðrir fasteignaeigendur almennt, geti átt hagsmuna að gæta um skipulagsmál er varðað geti eignir hans. Miðað við aðstæður allar verður hins vegar ekki talið að grenndaráhrif umdeildrar fangelsislóðar og byggingar séu með þeim hætti að varðað geti hagsmuni kæranda á þann veg að hann eigi þá einstaklingsbundnu og lögvörðu hagsmuni tengda gildi umdeildra ákvarðana sem skilyrði eru kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Telur nefndin ljóst að hvorki verði um útsýnisskerðingu að ræða né svo verulegar breytingar á umferð eða önnur áhrif, s.s. vegna flóðlýsingar, á umhverfi kæranda að það geti snert lögvarða hagsmuni hans þegar miðað er við staðsetningu lóðar hans og afstöðu hennar til hinnar umdeildu fangelsislóðar sem og legu hennar.
Þar sem kærandi telst samkvæmt framansögðu ekki eiga þá hagsmuni tengda því að fá úrlausn um kæruefnið sem er áskilið er lögum samkvæmt ber að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Nanna Magnadóttir
