Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

28/2015 Ingólfsstræti

Árið 2015, þriðjudaginn 23. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að samþykkja leyfi til að „byggja veislustofu með þaksvölum við núverandi 3. hæð, koma fyrir útibekkjum og gróðurbelti, framlengja lyftu og flóttaleið frá Bankastræti 7 á þaksvölum, Gamla Bíós“, Ingólfsstræti 2A.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2015, sem barst nefndinni 24. s.m., kærir Einar Þór Sverrisson hrl., f.h. 101 Hótel ehf., Hverfisgötu 8-10 og IP-Studium Reykjavík ehf., eiganda fasteignarinnar við Hverfisgötu 8-10, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja leyfi til að „byggja veislustofu með þaksvölum á 3. hæð, koma fyrir útibekkjum og gróðurbelti, framlengja lyftu og flóttaleið frá Bankastræti 7 á þaksvölum, Gamla Bíós“. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Að auki er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 13. maí og 4. júní 2015.

Málavextir: Hinn 10. júní 2014 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn um leyfi til áðurgreindra framkvæmda, m.a. á þaksvölum Gamla Bíós. Málinu var vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa og barst hún 16. s.m. Þar var lagt til að grenndarkynna umsóknina, þar sem ekkert deiliskipulag væri í gildi, auk þess sem aukin notkun þaksvala gæti haft áhrif á nærliggjandi byggingar. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 20. s.m. var samþykkt að grenndarkynna umsóknina fyrir hagsmunaaðilum í nærliggjandi húsum. Erindið var grenndarkynnt frá 26. s.m. til og með 24. júlí s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kærendum, og var þeim svarað með umsögn skipulagsfulltrúa. Að lokinni grenndarkynningu var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem tók það fyrir á fundi 27. ágúst s.á. Ráðið gerði engar athugsemdir við erindið, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 25. s.m., og vísaði því til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. Erindið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa en afgreiðslu málsins var frestað þar sem afla þurfti frekari gagna, s.s. hljóðvistarskýrslu og umsagnar Minjastofnunar Íslands. Hljóðvistarskýrsla lá fyrir 22. október 2014. Minjastofnun gerði ekki athugasemdir við umræddar breytingar í umsögn sinni, dags. 16. mars 2015. Var erindið tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. mars 2015 og það samþykkt.

Málsrök kærenda: Kærendur skírskota til þess að útgáfa byggingarleyfisins sé í andstöðu við lög. Hafi hvorki verið gætt réttra réttarreglna um grennd og hljóðvist né tekið tillit til lögmætra réttinda og væntinga kærenda og hótelstarfsemi þeirra við útgáfu leyfisins. Hótelstarfsemin hafi verið rekin frá því um síðustu aldamót en núverandi rekstaraðili Gamla Bíós sé að breyta starfsemi þess húss í grundvallaratriðum á kostnað kærenda. Sé augljóst að verði leyfi veitt fyrir byggingu svalanna, og þar með gefið út leyfi fyrir veitingarekstri, muni það leiða til aukins ónæðis.

Fyrir liggi yfirlýsing forsvarsmanns húseigenda Gamla Bíós þess efnis að sótt verði um útiveitingaleyfi á svölum hússins þegar fyrirhuguðum framkvæmdum verði lokið. Með því sé verið að koma upp torgi á þaki hússins, við hliðina á hótelinu, með skemmtanaleyfi og tilheyrandi reykingum sem komi til með að raska ró gesta hótelsins. Eigi kærendur réttmæta kröfu til þess að geta tryggt næturró gestanna.

Ekki verði séð af gögnum málsins að húseigandi hafi verið krafinn um snið- og afstöðumyndir, sem sýni áhrif skuggavarps á 101 Hótel og hvernig sjónlína frá fyrirhugaðri þakbyggingu komi til með að hafa áhrif inn í herbergi hótelsins. Þá hafi engar hljóðvistarmælingar farið fram. Sé það brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Grundvallarbreyting á rekstri Gamla Bíós hafi átt sér stað og við það sé starfsemi hótelsins stefnt í tvísýnu. Séu hagsmunir kærenda vegna þessara breytinga mun meiri en leyfishafa. Það sé grundvallarregla stjórnsýsluréttar að minni hagsmunir víki fyrir meiri.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að afgreiðsla byggingarfulltrúa hafi verið ólögmæt.

Mótmælt sé þeirri staðhæfingu kærenda að rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Hvað skuggavarp varði þá tíðkist það ekki við afgreiðslu byggingarleyfisumsókna hjá embættinu að óskað sé eftir skýrslu um skuggavarp vegna byggingaráforma. Að auki sé ekki gerð krafa til þess í kafla 2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að byggingarfulltrúi afli slíkra gagna. Þá skuli á það bent að í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. ágúst 2014, sem gerð hafi verið í kjölfar athugasemda sem borist hafi á grenndarkynningartíma, komi fram að ekki sé þörf á skuggavarpsteikningum þar sem breytingin hafi engin áhrif á birtu, auk þess sem núverandi þak fasteignarinnar varpi skugga á fasteign 101 Hótels ehf. Loks sé því mótmælt að ekki hafi verið framkvæmd almennileg rannsókn á hljóðvist. Lögð hafi verið fram hljóðvistarskýrsla á fundi byggingarfulltrúa 24. mars 2015. Í skýrslunni sé lagt mat á hljóðmengun frá lyftustokki og veislusal/þaksvölum á 3. hæð fasteignarinnar og sé niðurstaða skýrslunnar sú að fyrirhuguð starfsemi uppfylli settar reglugerðarkröfur m.t.t. hávaða. Byggingarfulltrúi hafi lagt efnislegt mat á innihald skýrslunnar við töku ákvörðunar í málinu og hafi ekki talið ástæðu til að draga réttmæti hennar í efa.

Því sé hafnað að við samþykkt erindisins hafi grenndarsjónarmiða ekki verið nægjanlega gætt. Erindið hafi verið grenndarkynnt hagsmunaaðilum og athugasemdum svarað af hálfu skipulagsfulltrúa. Því hafi ekki verið neitað að ónæði kynni að leiða af notkun svalanna og til þess að draga úr því hafi „svalir verið minnkaðar frá því sem áður var með þeim hætti að þær eru minnkaðar til norðurs í átt að hótelinu“. Jafnframt hafi komið fram í umsögn skipulagsfulltrúa að uppsetningu gróðurbelta og skjólgirðinga væri ætlað að minnka innsýn og hljóð.

Kærendur hafi haldið því fram að samþykkt byggingaráforma hafi í raun falið í sér samþykki á leyfi fyrir veitingarekstri á svölunum. Sveitarfélagið bendi hins vegar á að um veitingaleyfi gildi lög nr. 85/2007 en ekki lög um mannvirki nr. 160/2010. Byggingarfulltrúi veiti því ekki leyfi til útiveitinga með því að samþykkja byggingaráform.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að breytingar á húsinu hafi verið gerðar til samræmis við kröfur laga og reglugerða. Séu breytingarnar í fullkomnu samræmi við þá starfsemi sem þegar sé fyrir og feli þær ekki í sér nýja eða breytta starfsemi. Í Gamla Bíói hafi frá öndverðu verið rekið fjölbreytt skemmti- og menningarstarfsemi með tilheyrandi hávaða. Svo virðist sem ekki hafi verið gerðar fullnægjandi ráðstafanir til að tryggja nægjanlega hljóðeinangrun í húsinu sem hýsi starfsemi kærenda og sé það tæplega á ábyrgð leyfishafa. Hann hafi boðist til samvinnu til að leysa þennan vanda og skapa grundvöll til að starfsemi þessara tveggja atvinnubygginga geti þrifist hlið við hlið, en af hálfu kærenda hafi ekki verið áhugi á að vinna málið á þann hátt.

Flestar efnislegar kvartanir kærenda varði ekki byggingarleyfið sem slíkt heldur fyrirhugaðan rekstur á staðnum. Þannig geti athugasemdir um meinta hávaðamengun frá samkomusal leyfishafa ekki varðað það hvort veita beri byggingarleyfi fyrir lagfæringum á svölum hússins. Auk þess sé á það bent að byggingarleyfisumsóknin varði ekki byggingu þaksvala, sem hafi verið á húsinu frá öndverðu, heldur sé tilgangur breytinganna að gera svalirnar betur úr garði til að geta gegnt hlutverki sínu í samræmi við nútímakröfur.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 28. maí 2015.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að veita leyfi fyrir veislustofu á þaksvölum Gamla Bíós. Telja kærendur að hin kærða ákvörðun muni hafa í för með sér neikvæð grenndaráhrif, m.a. með tilliti til rekstrar 101 Hótels.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er það eitt skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Ekkert deiliskipulag er í gildi fyrir umrætt svæði en til þess að veita megi byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum án þess að deiliskipulag liggi fyrir skal fyrirhuguð framkvæmd vera í samræmi við landnotkun, byggðarmynstur og þéttleika byggðar, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrætt svæði skilgreint sem Miðborgarkjarni, M1a. Svæðinu er lýst sem hjarta höfuðborgarinnar þar sem sérstök áhersla sé lögð á smásöluverslun, veitingastarfsemi og afþreyingu, sem og þjónustu lykilstofnana í stjórnsýslu, menningu og menntun. Á svæðinu gilda almennar veitingaheimildir, en í því felst að allar tegundir veitingastaða eru heimilaðar þar sem lengst má vera opið til kl. 3.00 um helgar. Að auki sé heimilt að veita leyfi fyrir útiveitingum, þó aldrei lengur en til kl. 23.00. Í miðborgarstefnu aðalskipulagsins er jafnframt lögð áhersla á að miðborgin geti tekið vel á móti öllum sem hana sæki og að hún geti sinnt ólíkum hlutverkum. Loks er fjallað um þá þróun sem átt hafi sér stað í miðborginni á undanförnum áratugum, sem hafi falist í að ólík starfsemi hafi í auknum mæli tengst sömu rekstrar- og húsnæðiseiningum. Er síðan áréttað að mikilvægt sé að stuðla að því að miðborgin haldi áfram að vera ákjósanlegur vettvangur fyrir sem fjölbreyttasta þjónustu. Að teknu tilliti til þessa verður ekki annað séð en að hið kærða byggingarleyfi sé í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulags.

Ítarleg gögn lágu fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar, þ. á m. hljóðvistarskýrsla, yfirlýsing vegna umsóknar um útiveitingaleyfi og umsögn Minjastofnunar Íslands. Verður ekki annað ráðið en að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið tekin að ígrunduðu máli og er ekki hægt að fallast á að við töku þeirrar ákvörðunar hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er ekki að sjá að málsmeðferðin hafi verið haldin öðrum annmörkum. Þannig fór grenndarkynning fram fyrir hagsmunaraðilum í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga og athugasemdum var svarað, s.s. varðandi skuggavarp. Í kjölfarið var erindið samþykkt. Þá liggur fyrir að Minjastofnun lagðist ekki gegn umræddri framkvæmd í umsögn sinni sem gefin var í samræmi við lög nr. 80/2012 um menningarminjar.

Loks felur hin kærða ákvörðun ekki í sér breytingar á formi þaksvalanna sem eru upprunalegar og hafa verið nýttar í tengslum við þá starfsemi sem hefur verið í húsinu á hverjum tíma. Verður ekki séð að staðsetning umræddrar veislustofu á svölunum muni hafa teljandi áhrif á nærliggjandi hótelrekstur en í hinu kærða leyfi felst m.a. að gerðar verði ráðstafanir til að draga úr mögulegum grenndaráhrifum, t.a.m. með því að takmarka notkunarflöt svalanna, sem og með því að koma fyrir skjólvegg og gróðri. Verður því ekki séð að hin kærða ákvörðun brjóti gegn grenndarhagsmunum kærenda þannig að ógildingu varði.

Af öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að fella úr gildi þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja leyfi til að „byggja veislustofu með þaksvölum við núverandi 3. hæð, koma fyrir útibekkjum og gróðurbelti, framlengja lyftu og flóttaleið frá Bankastræti 7 á þaksvölum, Gamla Bíós“, Ingólfsstræti 2A.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson