Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

28/2014 Melavellir

Árið 2014, föstudaginn 19. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 28/2014, kæra á ákvörðun borgarráðs frá 3. apríl 2014 um synjun á umsókn um breytt deiliskipulag jarðarinnar Melavalla á Kjalarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 9. apríl 2014, er barst nefndinni 11. s.m., kærir G, f.h. Matfugls ehf., Völuteigi 2, Mosfellsbæ, þá ákvörðun borgarráðs, dags. 3. apríl 2014, að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi jarðarinnar Melavalla á Kjalarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn bárust frá Reykjavíkurborg 2. maí og 8. september 2014.

Málavextir: Á jörðinni Melavöllum á Kjalarnesi er starfrækt kjúklingabú og eru þar fimm alifuglahús, þrjú sambyggð og tvö frístandandi, auk íbúðarhúss. Heimilt er samkvæmt gildandi deiliskipulagi Melavalla frá árinu 2006 að reisa eitt frístandandi alifuglahús til viðbótar á jörðinni.

Árið 2007 sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi fyrir jörðina og var fjallað um umsókn hans af borgaryfirvöldum án þess að til þess kæmi að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingar væri birt í B-deild Stjórnartíðinda. Með vísan til fyrra erindis sótti kærandi á ný um breytingu á deiliskipulagi hinn 8. desember 2011. Í umsókn kæranda fólst beiðni um að heimilað yrði að bæta við fjórum frístandandi alifuglahúsum. Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur 28. mars 2012 var erindið tekið fyrir og var tillagan auglýst í kjölfarið með fresti til athugasemda til 6. júní s.á. Athugasemdir bárust frá fimm aðilum. Að loknum kynningartíma tillögunnar var erindið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs sem haldinn var 11. júlí 2012 og var erindinu synjað með vísan til umsagnar skipulagsstjóra, dags. 9. s.m. Hinn 12. s.m. var fundargerð skipulagsráðs lögð fram í borgarráði sem samþykkti B-hluta fundargerðarinnar. Var framangreind afgreiðsla Reykjavíkurborgar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 13. ágúst s.á., er vísaði málinu frá hinn 31. janúar 2014 þar sem hin kærða ákvörðun hefði ekki hlotið staðfestingu borgarráðs og gæti því ekki sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Í kjölfar úrskurðarins var málið tekið fyrir að nýju í umhverfis- og skipulagsráði 26. mars 2014 og umsókninni synjað með vísan til framangreindrar umsagnar skipulagsstjóra, dags. 9. júlí 2012. Í umsögninni var gerð grein fyrir athugasemdum og ábendingum hagsmunaaðila sem lutu m.a. að mengun, magni úrgangs, smithættu og nálægð fyrirhugaðra húsa. Þá var gerð grein fyrir umsögn heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur en hennar var leitað vegna athugasemdanna. Í niðurlagi umsagnar skipulagsstjóra segir svo: „Í ljósi athugasemda og ábendinga frá íbúum í næsta nágrenni, íbúasamtökum og hverfaráði Kjalarness er ekki mælt með að deiliskipulagið verði samþykkt óbreytt heldur verði tillögunni synjað. Færa má rök fyrir því að ekki hafi mátt búast við svo mikilli fjölgun alifuglahúsa á stuttu tímabili á ekki stærri jörð en Melavöllum sem er um 16,3 ha en stærð alifuglahúsanna er í dag um 5400 fermetrar. Um helmingsstækkun yrði að ræða ef tillagan næði fram að ganga. Í ljósi umsagnar heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur þar sem tilgreindar eru ákveðnar mótvægisaðgerðir er þó ekki gerð athugasemd við að umsækjandi skili inn nýrri tillögu að breyttu skipulagi þar sem heimilað er eitt alifuglahús til viðbótar við það sem þegar er heimilað í samþykktu skipulagi en þá verða um alls fimm hús á lóðinni í stað sjö. Sú tillaga verður lögð fyrir skipulagsráð til ákvörðunar um auglýsingu berist hún.“

Á fundi borgarráðs 3. apríl 2014 var synjunin staðfest með vísan til umsagnar skipulagsstjóra og hefur kærandi kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir í fyrsta lagi á það að skipulagsráð Reykjavíkur hafi samþykkt samhljóða deiliskipulagstillögur vegna Melavalla, bæði 2009 og 2010, og því hafi með vísan til jafnræðisreglu mátt gera ráð fyrir sambærilegri úrlausn á sama máli árið 2014. Allar forsendur séu óbreyttar frá því að deiliskipulagstillagan var samþykkt í borgarráði 2009. Málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi til þess að stjórnvöld geti breytt afstöðu sinni og afturkallað ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir. Stjórnvaldi sé aðeins heimilt að taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Einnig mæli það almennt á móti afturköllun ef eingöngu sé um að kenna mistökum stjórnvalds eða langt sé um liðið síðan ívilnandi ákvörðun hafi verið tekin. Óvönduð stjórnsýsla hafi komið í veg fyrir að vilji borgarráðs árið 2009 skilaði sér í nýju deiliskipulagi. Að auki hafi jafnræðis ekki verið gætt við afgreiðslu hinnar umþrættu deiliskipulagstillögu þar sem umhverfis- og skipulagsráð hafi samþykkt byggingu hænsnahúss á Vallá á Kjalarnesi, sem sé nálægt þéttri íbúðarbyggð og skóla. Ekki verði séð að þar hafi farið fram sambærilegt auglýsinga- og kynningarferli og vegna deiliskipulagstillögunnar fyrir Melavelli og ekki hafi verið tekið sama tillit til þeirra sjónarmiða sem séu nú notuð sem réttlæting fyrir synjun hennar.

Í öðru lagi telji kærandi að rök skipulagsráðs fyrir synjun á erindi hans séu ómálefnaleg og huglæg. Öllum efnislegum athugasemdum sem hafi borist við auglýsingu tillögunnar hafi verið sópað út af borðinu með umsögn heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. júlí 2012. Skipulagsráð hafi hins vegar synjað tillögunni á grundvelli þess álits skipulagsstjóra að ekki hafi mátt búast við svo mikilli fjölgun alifuglahúsa á stuttu tímabili á ekki stærri jörð. Ekki hafi komið fram í ákvörðun skipulagsráðs eða umsögn skipulagsstjóra hversu hratt eða hversu mikið Reykjavíkurborg telji að búast megi við að alifuglaeldi kæranda stækki.

Í þriðja lagi telji kærandi ómálefnalegt að hafna því að jörðin sé nýtt til landbúnaðarstarfsemi, þegar jörðin sé samkvæmt aðalskipulagi á landbúnaðarsvæði og aukið umfang alifuglaeldis muni ekki, samkvæmt framlögðum gögnum, hafa neikvæð áhrif á umhverfið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að úrskurðarnefndin staðfesti ákvörðun borgarráðs frá 3. apríl 2014. Í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að sveitarstjórnir annist gerð deiliskipulagsáætlana og breytingar á þeim. Borgaryfirvöld séu ekki skyldug til að fallast á þær breytingar sem kærandi vilji gera á gildandi skipulagi. Þá sé það oftúlkun á jafnræðisreglu að telja borgaryfirvöld bundin árum saman af fyrri afgreiðslu mála. Í fyrra skiptið sem skipulagsráð hafi samþykkt samsvarandi tillögu hafi fengist samþykki borgarráðs en þá hafi hins vegar borist athugasemdir frá Skipulagsstofnun, sem hafi stöðvað málið. Í síðara skiptið hafi borgarráð aldrei samþykkt tillöguna.

Ekki sé fallist á að jafnræðis hafi ekki verið gætt við afgreiðslu deiliskipulagstillögu kæranda. Í því tilviki sem kærandi hafi nefnt liggi ekki fyrir deiliskipulag líkt og á Melavöllum og greind umsókn hafi verið samþykkt á forsendum 1. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulagslaga nr. 123/2010, að undangengnu áliti Skipulagsstofnunar, sem ekki hafi gert athugasemdir við umsóknina. Sé réttarstaðan því ólík en að auki sé ekki ætlunin að fjölga fuglum á þessu tiltekna svæði heldur að auka rými fyrir þau hænsni sem fyrir séu.

Því sé mótmælt að rök skipulagsráðs hafi verið ómálefnaleg. Íbúar í næsta nágrenni, íbúasamtök og hverfisráð Kjalarness hafi gert alvarlegar athugasemdir við tillöguna. Enn fremur sé í umsögn skipulagsstjóra bent á það hversu lítil jörðin sé, en hún sé aðeins rúmir 16 ha, og gerist bújarðir á Íslandi varla minni en það. Bent sé á í nefndri umsögn að ekki hafi mátt búast við svo mikilli fjölgun alifuglahúsa á jafn stuttu tímabili og hér um ræði. Í umsögn heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sé vissulega bent á ýmsar mótvægisaðgerðir gegn væntanlegri mengun frá kjúklingabúinu. Þess vegna sé einmitt að finna yfirlýsingu í umsögn skipulagsstjóra, sem skipulagsráð hafi samþykkt, þess efnis að ekki sé gerð athugasemd við að umsækjandi skili inn nýrri tillögu að breyttu skipulagi sem feli í sér heimild til að byggja eitt alifuglahús til viðbótar við það sem þegar sé heimilað. Megi því segja að skipulagsráð hafi gætt meðalhófs með því að hafa bent á ákveðna millileið sem málamiðlun.

Ekki sé rétt að borgaryfirvöld hafni nýtingu jarðarinnar Melavalla til landbúnaðar. Kærandi hafi nú þegar heimild til að byggja eitt stakstætt alifuglahús til viðbótar þeim sem fyrir séu, og skipulagsráð hafi bent á að kærandi gæti sótt um að fá heimild til að byggja eitt hús til viðbótar, þó það kalli á skipulagsbreytingu. Hafa verði í huga að um sé að ræða mjög litla jörð í nágrenni mesta þéttbýlis landsins og það séu takmörk fyrir því hvað unnt sé að heimila öflugt alifuglaeldi á slíkum stað.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar borgarráðs frá 3. apríl 2014 að synja beiðni um breytingu á gildandi deiliskipulagi jarðarinnar Melavalla á Kjalarnesi. Í hinni umbeðnu breytingu fólst að bætt yrði við fjórum alifuglahúsum á lóðinni en gert er ráð fyrir í gildandi skipulagi að bæta megi við einu húsi.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Sveitarstjórnir fara því með skipulagsvaldið og er það tæki þeirra til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Verður almennt að búast við því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að nauðsyn beri til. Þá er í lögunum kveðið á um að kynning og samráð eigi sér stað við gerð deiliskipulags, sbr. 40. gr., og að afstaða skuli tekin til athugasemda sem borist hafi, sbr. 3. mgr. 41. gr. Þegar litið er til framangreinds verður að telja málefnalegt af hálfu sveitarfélagsins að vísa til athugasemda og ábendinga nágranna, íbúasamtaka og hverfisráðs Kjalarness um neikvæð grenndaráhrif. Þá verður að telja að í vísun sveitarfélagsins til þess að ekki hafi mátt búast við svo mikilli fjölgun alifuglahúsa á svo stuttu tímabili, á ekki stærri jörð en Melavöllum, felist það mat skipulagsyfirvalda að ekki sé tilefni til breytinga á skipulagi jarðarinnar og að það mat rúmist innan marka þess víðtæka skipulagsvalds sem sveitarstjórnir fara með. Loks skal tekið fram að í umsögn skipulagsstjóra var bent á þann möguleika að leggja mætti fram nýja tillögu þar sem heimilað yrði eitt hús til viðbótar við það sem þegar væri heimilað og var með því leitast við að koma til móts við kæranda.

Kærandi hefur bent á að samsvarandi breyting á deiliskipulagi Melavalla hafi áður verið samþykkt af borgaryfirvöldum. Fyrri skipulagstillögur og samþykktir sæta ekki lögmætisathugun í máli þessu og verður ekki tekin afstaða til þess hvort þær tillögur og samþykktir hafi skapað kæranda einhver réttindi. Verður þó að benda á að þrátt fyrir jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvald gæta samræmis og jafnræðis, getur verið réttlætanlegt að afgreiða sambærileg tilvik með ólíkum hætti ef slík niðurstaða byggir á málefnalegum sjónarmiðum en til þess hefur úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu, svo sem að framan greinir. Þá verður ekki séð að kæranda hafi verið mismunað með töku hinnar kærðu ákvörðunar enda ekki hægt að bera saman synjun á umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi við veitingu byggingarleyfis á ódeiliskipulögðu svæði, þrátt fyrir að þar hafi einnig verið um hænsnahús á Kjalarnesi að ræða. Er rétt í því samhengi að taka fram að við töku þessara tveggja ákvarðana lá fyrir hjá Reykjavíkurborg að ástæðan fyrir umsókn kæranda væri aukin starfsemi við alifuglaeldi en að ástæðan fyrir umsókn um byggingarleyfi fyrir hænsnahús væri bættur aðbúnaður varpfugla en ekki aukin starfsemi. Er þessu ekki saman að jafna. Verður af öllu framangreindu ekki annað séð en að jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs frá 3. apríl 2014 um synjun á umsókn um breytt deiliskipulag jarðarinnar Melavalla á Kjalarnesi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________               _____________________________
Ásgeir Magnússon                                           Þorsteinn Þorsteinsson