26/2021 Minna-Hof

Árið 2021, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 5. mars 2021, kæra eigendur jarðanna Árgilsstaða 2, Vallarhjáleigu og Bakkavallar þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Er þess krafist að ákvörðunin, ásamt samhliða breytingum á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem lýtur að öllum lóðum við Lækjarstíg, sem sé á svonefndu dúasvæði Eystri-Rangár og Stokkalækjar, verði felldur úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir að Minna-Hofi yrðu stöðvaðar. Var af hálfu úrskurðarnefndarinnar litið svo á að í þeirri kröfu fælist krafa um frestun réttaráhrifa og með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 30. mars 2021 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 17. mars 2021.

Málavextir: Á árinu 2019 samþykkti sveitarstjórn Rangárþings ytra að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir spildu úr landi Minna-Hofs, en í tillögunni fólst m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Að virtum athugasemdum og ábendingum ákvað skipulagsnefnd- og umferðarnefnd sveitarfélagisns á fundi sínum 10. febrúar 2020 að gera þyrfti breytingu á landnotkun svæðisins. Að undangenginni auglýsingu skv. 36. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkti sveitarstjórn sveitarfélagsins á fundi sínum 10. desember 2020 tillögu um breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028, sem fólst í því að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Minna-Hofs úr landbúnaðarsvæði í svæði fyrir íbúðarbyggð, merkt ÍB-30. Tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. janúar 2021. Samhliða aðalskipulagsbreytingunni var unnið að gerð deiliskipulags fyrir svæðið en í deiliskipulagstillögunni fólst sem fyrr m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 24. ágúst 2020 var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 41. gr. skipulagslaga og var það gert 2. september 2020 með fresti til að skila inn athugasemdum til 15. október s.á. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 9. nóvember s.á. var bókað um framkomnar athugasemdir, en nefndin taldi ekki þörf á að bregðast við þeim. Staðfesti sveitarstjórn þá bókun á fundi sínum 12. s.m. Tillagan var svo endanlega samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar 7. desember s.á. og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 10. s.m. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi lögvarinna hagsmuni að gæta sem eigendur aðliggjandi jarða við Eystri-Rangá, en um sé að ræða jarðirnar Árgilsstaði 2, Vallar­hjáleigu og Bakkavöll. Landa- og sveitarfélagamörk séu um Eystri-Rangá miðja. Vallarhjáleiga og Bakkavöllur eigi land að hinu deiliskipulagða svæði úr landi Minna-Hofs. Í Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012-2024 sé land Árgilsstaða og Vallarhjáleigu skilgreint sem vatns­verndarsvæði og Vallarnes í landi Vallarhjáleigu og Bakkavallar sé hverfisverndarsvæði (Hv-303), líkt og Eystri-Rangá frá upptökum að Hólsá (Hv-340). Landið hafi fram að þessu haft yfirbragð landbúnaðarsvæðis og mikilvægustu nytjar þess séu laxveiði, útivist, búfjárbeit, skógrækt og tún til heyskapar. Byggð hafi hingað til takmarkast við bóndabæi og stöku sumarbústaði. Ljóst sé að fyrirhuguð íbúðarbyggð muni spilla nærútsýni og náttúruupplifun við Eystri-Rangá frá Hofsbæjum og Vallarkrók upp að Tungufossi og brjóta í bága við hverfisvernd Eystri-Rangár og dúasvæði hennar. Kærendur telji bæði óvarlegt og gróft brot á grenndarrétti að skipuleggja íbúðahúsalóðir á bökkum Eystri-Rangár og út í miðja á að mörkum sveitar­félagsins og landa kærenda. Hafa verði í huga að um langt skeið hafi Eystri-Rangá verið ein besta laxveiðiá landsins. Auk þess séu lóðirnar næst ánni og kaldavermslum á þekktu flóða­svæði. Af framangreindu leiði að fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess fallnar að rýra upplifun og verðmæti eigna kærenda. Þá sé hætta á því að veiðimenn, sem sækist í að veiða í ósnortinni náttúru og friði, hætti komum sínum í ána. Sé því ljóst að kærendur eigi verulega hagsmuni í málinu.

Ekki verði séð að hið kærða deiliskipulag samræmist stefnumörkun í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 heldur þvert á móti stangist það á við markmið þess í flestum veigamiklum atriðum, s.s. um sjálfbærni, hagkvæma þróun byggðar og að íbúðarbyggð verði á samfelldum svæðum í grennd við núverandi veitur og vegi. Deiliskipulagið gangi í berhögg við áherslur aðalskipulagsins um að fyrirhuguð uppbygging miði að því að halda í dreifbýlis­yfirbragð í sveitarfélaginu, að hvorki sé lokað almennum gönguleiðum né aðgengi takmarkað að áhugaverðum stöðum eða svæðum og að tekið sé tillit til verndarsvæða. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu fallnar til þess að raska öryggi og vatnsvernd á svæðinu, sérstaklega m.t.t. þess að enginn einn beri ábyrgð á rotþró heldur sé hverjum og einum falið að sjá um hana, en það geti auðveldlega brugðist. Þá sé í þessu sambandi rétt að vekja sérstaka athygli á skilmálum fyrir lóð undir vatnsból sem þjóna eigi hverfinu. Þar segi m.a. að innan lóðarinnar sé öll starfsemi óheimil, þ.m.t. notkun og geymsla á hættulegum efnum, s.s. olíu, bensíni, eiturefni, salti o.fl. þess háttar. Af því verði ekki annað ráðið en að notkun og geymsla á hættulegum efnum sé heimil á lóðum á bökkum Eystri-Rangár og Stokkalækjar.

Ekki verði séð af umfjöllun í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi að frárennslismál séu leyst með ábyrgum hætti og byggingaraðilum gert að ganga frá rotþróm utan lóðar, hvort sem er sér eða sameiginlega með næstu nágrönnum. Þá sé heimild fyrir allt að 600 m² byggingum og allt að sex húsum á hverri lóð, auk þess sem opnað sé á gisti- og veitingarekstur. Fyrirliggjandi framkvæmdir séu mun umfangsmeiri en gera megi ráð fyrir til sveita þar sem stundaður sé landbúnaður og útivist. Umrætt íbúðarhverfi sé algjörlega á skjön við nýtingu aðliggjandi svæða í dag. Ekki hafi verið haft samband við þá jarðareigendur sem hafi stórvægilegra grenndarhagsmuna að gæta og þeim kynnt fyrirhugað skipulag. Einnig sé athygli vakin á að framkvæmdir við vega- og lóðagerð hafi verið hafnar áður en skipulagið hafi fyrst verið lagt fram.

Í 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði sé fjallað um heimild til mannvirkjagerðar í og við veiðivatn. Þar segi í 1. mgr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Þá segi í 2. mgr. að umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns og álit viðkomandi veiðifélags skuli fylgja. Loks segi í 3. mgr. 33. gr. að ef sérstök ástæða þyki til geti Fiskistofa krafist þess að framkvæmdaraðili geri líffræðilega úttekt á veiðivatni áður en leyfið sé veitt. Í fyrirliggjandi máli liggi engar upplýsingar fyrir um að framangreindra umsagna hafi verið aflað. Þá komi skýrlega fram á teikningum fyrirhugaðra framkvæmda að lóðamörk nái út í miðja á, þ.e. alveg að landamörkum kærenda. Fyrirhuguð mannvirki séu ekki nema u.þ.b. 50 m frá bakka Eystri-Rangár. Málsmeðferðin hafi því ekki verið í samræmi við lög nr. 61/2006.

Málsrök Rangárþings ytra: Af hálfu sveitarfélaginu er bent á að sú breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018 að hinu umrædda svæði hafi verið breytt úr landbúnaðarsvæði í íbúðarbyggð með 41 lóð fyrir íbúðir. Lóðir kærenda séu staðsettar í öðru sveitarfélagi en á milli sveitarfélaganna renni Eystri-Rangá. Kærendur hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í þessu máli, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 124 og 128/2019, þar sem íbúar í Breiðholti voru ekki taldir hafa lögvarða grenndarhagsmuni vegna áforma um byggingu gróðurhvelfingar í Elliðaárdal.

Athugasemdir landeiganda Minna-Hofs: Af hálfu landeiganda er kröfu kærenda og sjónar­miðum alfarið hafnað. Ljóst sé að kröfugerð þeirra hafi ekki lagastoð.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að með hinu kærða deiliskipulagi hafi verið samþykkt fordæmalaus breyting á landnotkun á viðkvæmu náttúrusvæði. Verið sé að heimila gríðarlega atvinnustarfsemi á svæðinu en heimilt verði að reka gistiþjónustu í flokki II í tveimur húsum á hverri lóð. Samtals verði því heimilt að starfrækja atvinnustarfsemi í 82 húsum á svæðinu. Slíkt yrði aldrei heimilað í íbúðarbyggð og því samræmist skipulagið ekki lögum að þessu leyti. Tilvísun sveitarfélagsins til máls nr. 124 og 128/2019 eigi vitaskuld ekki við enda ólíku saman að jafna, þ.e. annars vegar þéttbýli og hins vegar dreifbýli. Flóðahætta sé á lóðum nálægt Eystri-Rangá, en áin hafi breytt farvegi sínum talsvert á undanförnum árum. Landamerki milli Minna-Hofs og Vallarhjáleigu/Bakkavallar séu um Eystri-Rangá og því óglögg þar sem áin breyti um farveg. Lóðum sé úthlutað út í miðja á samkvæmt uppdrætti og því hugsanlega yfir á eignarland kærenda. Fram komi í svari skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings ytra að hvorki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi. Því sé farið fram á að úrskurðarnefndin endurskoði ákvörðun um að hafna stöðvun framkvæmda enda byggi hún á röngum eða misvísandi upplýsingum frá sveitarfélaginu. Þá sé bent á að ekkert samráð hafi verið milli skipulagsyfirvalda Rangárþings ytra og Rangárþings eystra varðandi breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra og við gerð hins kærða deiliskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs. Nær deiliskipulagið til 42 lóða, þ.e. 41 lóð fyrir íbúðir og ein lóð fyrir vatnsbrunn. Liggur deiliskipulagssvæðið að mörkum sveitarfélagsins Rangárþings eystra, þar sem þau liggja um miðja Eystri-Rangá.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýslu­réttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærendur í máli þessu eru eigendur þriggja jarða sem liggja að Eystri-Rangá. Mörk jarðanna Vallarhjáleigu og Bakkavallar liggja að hinu deiliskipulagða svæði og verður af þeim sökum að játa eigendum þeirra kæruaðild í máli þessu. Jörðin Árgilsstaðir 2 liggur ekki að deili­skipulagssvæðinu en mörk hennar eru þó í Eystri-Rangá, í rúmlega 700 m fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði. Telja verður með hliðsjón af því skipulagi sem um er deilt og staðháttum að hið kærða deiliskipulag geti einnig snert grenndarhagsmuni eigenda þeirrar jarðar með þeim hætti að játa verði þeim kæruaðild í máli þessu skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011­ er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kæru­málum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka afstöðu til kröfu kærenda um að fella úr gildi tilteknar breytingar á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, en með því getur sveitarstjórn haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 var umrætt deiliskipulagssvæði upphaflega skilgreint sem landbúnaðarland. Með breytingu á aðalskipulaginu, sem tók gildi 21. janúar 2021, var svæðið skilgreint sem íbúðarsvæði, en auk þess var skilgreint svæði fyrir vatnsból. Í a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er íbúðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulags. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er skipulögð 41 lóð fyrir íbúðir og ein fyrir vatnsból.

Hvorki verður séð að hið kærða deiliskipulag sé í ósamræmi við stefnumótun aðalskipulagsins um íbúðarbyggð í kafla 2.2.1, s.s. um að íbúðarbyggð í dreifbýli skuli taka mið af yfirbragði dreifbýlis og að nýjar byggingar verði í góðum tengslum við núverandi vega- og veitukerfi, né að skilmálar skipulagsins um heimild til gistiþjónusta fyrir 10 manns á hverri lóð fari í bága við landnotkun svæðisins, sbr. áðurgreinda skilgreiningu á íbúðarsvæði í skipulagsreglugerð. Byggir hið kærða deiliskipulag því á stefnu aðalskipulags í samræmi við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og er því uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð um auglýsingu og samþykkt deiliskipulags skv. 1. mgr. 41. gr. laganna og áttu kærendur þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar. Verður að því virtu ekki talið valda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að ekki hafi verið haft sérstakt samráð við þá kærendur sem eru eigendur jarða sem liggja að deiliskipulagssvæðinu áður en tillagan var samþykkt til auglýsingar, sbr. gr. 5.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá var deili­skipulagstillagan ekki kynnt sveitarstjórn Rangárþings eystra, svo sem mælt er fyrir um að gera skuli í 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, en mörk þess sveitarfélags liggja að mörkum umrædds deiliskipulagssvæðis. Hins vegar mun skipulagslýsing vegna breytinga á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2018, þar sem fram kom að til stæði að skipuleggja svæði með stórum íbúðarlóðum í landi Minna-Hofs, hafa verið kynnt fyrir skipulagsfulltrúa Rangárþings eystra og ekki voru gerðar athugasemdir af hálfu sveitarfélagsins af því tilefni. Í ljósi þessa verður nefndur annmarki ekki talinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók afstöðu til innsendra athugasemda og var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deili­skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Að gerðum breytingum var tillagan send að nýju til Skipulagsstofnunar, sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deili­skipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021. Þá verður ekki talið að samþykkt hins kærða deiliskipulags hafi verið háð leyfi Fiskistofu skv. 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði vegna framkvæmda í eða við veiðivatn, enda felur skipulagsáætlun ekki í sér leyfi til framkvæmda.

Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að svæðið hafi ekki verið notað til landbúnaðar og ekki sé ástæða til að ætla að það sé mjög gott til akuryrkju. Með skipulaginu sé verið að mæta eftirspurn eftir fjölbreyttum búsetumöguleikum með dreifbýlisyfirbragði í nálægð við þéttbýli. Verður því að telja að efnis- og skipulagsrök hafi búið að baki hinu kærða deiliskipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar.

Rétt þykir að benda á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags eftir atvikum átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir spildu úr landi Minna-Hofs.