25/2018 Brekkugata

Árið 2019, fimmtudaginn 23. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2018, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrar­kaupstaðar frá 4. janúar 2018 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun jarðhæðar hússins að Brekkugötu 13, Akureyri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðhæðar hússins að Brekkugötu 13, Akureyri, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrar­kaupstaðar frá 4. janúar 2018 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun jarðhæðarinnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og umsóknin samþykkt en ella að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að samþykkja umsóknina. Að öðrum kosti er gerð sú krafa að auk ógildingar verði lagt fyrir Akureyrarkaupstað að setja hæfan og óvilhallan byggingarfulltrúa til að afgreiða fyrirliggjandi byggingarumsókn kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 14. mars 2018.

Málavextir: Kærendur festu kaup á jarðhæð hússins að Brekkugötu 13 snemma árs 2015. Eignin var skráð sem vinnustofa en fyrri eigendur starfræktu þar húsgagnavinnustofu. Hinn 5. maí 2017 sóttu kærendur um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun jarðhæðarinnar. Byggingarfulltrúi hafnaði erindinu á afgreiðslufundi 11. maí 2017 þar sem rýmið uppfyllti ekki ákvæði byggingarreglugerðar nr. 122/2012 um lofthæð í íbúðarherbergjum.

Hinn 22. desember 2017 barst Akureyrarbæ umsókn að nýju frá kærendum, dags. 19. desember 2017, og fylgdi henni greinargerð byggingarverkfræðings, dags. 4. júlí s.á. Í greinargerðinni kom m.a. fram að umrædd fasteign hentaði vel til notkunar sem íbúð, enda væri öryggi og heilbrigði fólks þar fyllilega samanburðarhæft við aðrar íbúðir í sama húsi. Með greinargerðinni fylgdi og bréf kærenda til Mannvirkjastofnunar þar sem óskað var eftir leiðbeiningum til handa byggingarfulltrúa um túlkun á 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð og þá einkum hvort heimilt væri að víkja frá einstökum ákvæðum 6. hluta hennar, þ.m.t. ákvæðum 2. mgr. gr. 6.7.2. um lofthæð. Í svarbréfi Mannvirkjastofnunar, dags. 7. september 2017, kom fram að stofnunin hefði litið svo á að 3. mgr. gr. 6.1.5. ætti eingöngu við um þær kröfur sem gerðar væru til algildrar hönnunar og aðgengis, en hún ætti ekki við um lágmarkskröfur um lofthæð í íbúðarhúsnæði almennt skv. gr. 6.7.2. Því hefði verið talið að greinin fæli ekki í sér heimild fyrir byggingarfulltrúa til að veita undanþágur hvað varðaði lofthæð í íbúðarhúsnæði.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. janúar 2018 var umsókn kærenda um byggingarleyfi tekin fyrir. Í bókun byggingarfulltrúa var vísað til afgreiðslu fyrra erindis um sama mál, „með rökum sem nú er stutt í svarbréfi Mannvirkjastofnunar, dagsett 7. September 2017.“ Byggingarfulltrúi hafnaði erindinu þar sem ákvæði byggingarreglugerðar um lofthæð væru ekki uppfyllt, sbr. gr. 6.7.2., og einnig með vísan til gr. 6.7.4. í reglugerðinni. Með tölvupósti 10. janúar 2018 óskuðu kærendur eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa. Rökstuðningurinn barst kærendum 19. s.m. Kemur þar m.a. fram að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi byggst á ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012, með áorðnum breytingum. Hafi erindi kærenda verið hafnað annars vegar vegna lofthæðar, sbr. ákvæði gr. 6.7.2., og hins vegar vegna þess að jarðhæðin sé niðurgrafin, ef frá sé talin austurhlið hennar, sbr. ákvæði gr. 6.7.4. Þá hafi Mannvirkjastofnun gefið út túlkun sína á gr. 6.1.5. í reglugerðinni um að ákvæðið gildi eingöngu um undanþágu frá algildri hönnun en ekki um aðra hluta hennar.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja fyrst og fremst á því að hin kærða ákvörðun sé byggð á rangri túlkun byggingarfulltrúa á undanþáguákvæði 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Sé ákvörðun byggingarfulltrúa byggð á því að honum sé óheimilt að veita undanþágu frá ákvæðum gr. 6.7.2. og gr. 6.7.4. á grundvelli 3. mgr. gr. 6.1.5. í reglugerðinni. Þessi skilningur sé í engu rökstuddur en þrátt fyrir það virðist byggingarfulltrúi hafa lagt til grundvallar að ákvæði 3. mgr. gr. 6.1.5. veiti honum aðeins heimild til að veita undanþágu frá tilteknum en ekki öllum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar. Telji kærendur að byggingarfulltrúa sé ekki aðeins heimilt heldur beinlínis skylt að veita undanþágu frá framangreindum ákvæðum með vísan til ákvæðis 3. mgr. gr. 6.1.5. í reglugerðinni. Slík skýring fáist í fyrsta lagi með vísan til einfaldrar orðskýringar á ákvæðinu. Í öðru lagi sé sú túlkun reglugerðarinnar sem kærendur byggi á í samræmi við stjórnarskrárvarinn rétt þeirra til nýtingar á eign sinni. Þá beri í þriðja lagi við skýringu á gr. 6.1.5. að horfa til meginreglna laga, tilgangs ákvæðisins og markmiðs þess.

Skilyrði til útgáfu umbeðins byggingarleyfis séu að fullu uppfyllt og því beri að breyta hinni kærðu ákvörðun á þá leið sem tiltekið sé í aðalkröfu kærenda eða til vara að byggingarfulltrúa verði gert að samþykkja fyrirliggjandi umsókn kærenda. Umrætt hús sem byggt sé árið 1904, sé staðsett í brattri brekku og þannig byggt að erfiðleikum sé bundið að uppfylla ákvæði gr. 6.7.2. og gr. 6.7.4. í byggingarreglugerðinni án þess að breyta að verulegu leyti megingerð mannvirkisins, burðarvirki þess, útliti, innra skipulagi og öðrum sérkennum, sem vert sé að varðveita. Af þeim sökum hafi kærendur lagt fram sérstaka greinargerð hönnuðar skv. 3. mgr.  gr. 6.1.5. þar sem fram komi að verndarhagsmunir framangreindra ákvæða byggingarreglugerðar séu að fullu virtir og að eignin henti vel til notkunar sem íbúð með tilliti til öryggis og heilbrigðis fólks.

Kærendur bendi jafnframt á að stjórnsýslumeðferð málsins hafi í flestum atriðum verið veru­lega áfátt og beinlínis andstæð lögum. Fyrri umsókn kærenda hafi verið afgreidd án samráðs við kærendur, án vettvangsskoðunar og án þess að þeir fengju að koma að sjónarmiðum sínum. Þá hafi kærendur lagt inn nýja umsókn eftir að þeim hafi verið bent á að leggja í kostnaðarsama gagnaöflun. Byggingarfulltrúi hafi á því stigi haft uppi ummæli um kærendur, sem ótvírætt hafi borið merki þess að hann og embætti hans beri kaldan hug til þeirra. Því verði ekki hjá því komist að álykta sem svo að byggingarfulltrúi og starfsmenn hans hafi verið vanhæfir til afgreiðslu umsóknarinnar, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að lokum telji kærendur óhjákvæmilegt að líta til þess að hin kærða ákvörðun sé íþyngjandi. Fasteign kærenda sé skráð sem vinnustofa en hafi ekki verið nýtt sem atvinnuhúsnæði í þrjú ár. Óumdeilt sé að hvorki fasteignin sem slík né umhverfi hennar henti sem atvinnu­húsnæði en hins vegar henti hún vel sem íbúðarhúsnæði. Núverandi staða sé sú að fasteign kærenda verði hvorki með góðu móti nýtt sem atvinnuhúsnæði né íbúðarhúsnæði, sem jafngildi eðli málsins samkvæmt eignaupptöku.

Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að eignin að Brekkugötu 13  sé í kjallara eða jarðhæð í húsi frá árinu 1904. Eignin, sem sé tilgreint sem vinnustofa í fasteignamati, hafi verið nýtt sem vinnustofa eða verkstæði í tugi ára. Vinnustofan sé niður­grafin, ef frá sé talin austurhlið hennar, og lofthæð sé 2,35 m. Vísað sé í ákvæði gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð, sem mæli fyrir um að lofthæð í íbúðarherbergjum og eldhúsi skuli vera a.m.k. 2,50 m að innanmáli, mælt frá fullfrágengnu lofti. Heimilt sé að víkja frá þessu ef meðalhæð herbergis sé minnst 2,20 m og lofthæð minnst 2,50 m í að minnsta kosti 2/3 hluta þess. Undantekningin eigi því ekki við þar sem lofthæð á framlögðum teikningum íbúðarinnar sé tilgreind 2,35 m í allri eigninni. Mannvirkjastofnun hafi einnig gefið út túlkun sína á gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð um að ákvæðið gildi eingöngu um undanþágu frá algildri hönnun en ekki varðandi aðra hluta byggingarreglugerðarinnar.

Byggingarfulltrúi hafi hafnað umsókn kærenda á grundvelli gr. 6.7.4. í byggingarreglugerð. Þar segi að óheimilt sé að hafa sjálfstæða nýja íbúð þar sem útveggir íbúðar séu niðurgrafnir nema að uppfylltum m.a. þeim skilyrðum að minnst ein hlið íbúðarrýmis sé ekki niðurgrafin. Sú óniðurgrafna hlið skuli snúa móti suðaustri, suðri, suðvestri eða vestri og skuli þar vera stofa íbúðarinnar. Þá skuli lengd óniðurgrafinnar hliðar vera minnst 25% af lengd þeirra veggflata sem afmarki íbúðina. Ákvæði 2. mgr. ákvæðisins skuli uppfyllt hvað varði öll niðurgrafin íbúðarherbergi. Þar sem óniðurgrafin hlið umrædds húss snúi á móti austri hafi byggingarfulltrúi hafnað erindi kærenda á grundvelli fyrrgreindrar gr. 6.7.4.

Að lokum sé á því byggt að ákvæði gr. 6.1.5. og 6.7.4. í byggingarreglugerð séu fortakslaus og því sé óheimilt að víkja frá þeim. Undanþága frá ákvæðunum gildi einungis um kröfur um algilda hönnun, sem ekki eigi við í þessu tilviki.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar. Hins vegar tekur hún ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Af þeim sökum verður ekki tekin afstaða til krafna kærenda um að úrskurðarnefndin samþykki byggingarleyfisumsókn þeirra eða leggi fyrir byggingarfulltrúa að gera slíkt. Það sama gildir um þá kröfu kærenda að lagt verði fyrir Akureyrarkaupstað að setja hæfan og óvilhallan byggingarfulltrúa til að afgreiða fyrirliggjandi byggingarumsókn þeirra.

Byggingarfulltrúi hafnaði umsókn kærenda um að breyta vinnustofu á jarðhæð að Brekkugötu 13 í íbúð þar sem ákvæði byggingarreglugerðar voru ekki talin uppfyllt. Vísaði byggingar­fulltrúi í rökstuðningi sínum fyrir ákvörðuninni til túlkunar Mannvirkjastofnunar á gr. 6.1.5. í bréfi stofnunarinnar, dags. 7. september 2017, þar sem litið var svo á að 3. mgr. gr. 6.1.5. ætti eingöngu við um þær kröfur sem gerðar væru um algilda hönnun og aðgengi. Á grundvelli þessa taldi stofnunin að byggingarfulltrúa væri ekki heimilt að veita undanþágur hvað varðar lofthæð í íbúðarhúsi. Ekki liggja fyrir neinar þær ástæður sem benda til hlutdrægni byggingarfulltrúa eða starfsmanna hans við málsmeðferð umsóknar kærenda, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, svo sem kærendur halda fram.

Í byggingarreglugerð nr. 112/2012, kemur fram í gr. 6.7.2. að lofthæð í íbúðarherbergjum og eldhúsi skuli vera a.m.k. 2,50 m að innanmáli, mælt frá fullfrágengnu gólfi að fullfrágengnu lofti. Þó sé heimilt að víkja frá þessu ef meðalhæð herbergis er minnst 2,20 m og lofthæð minnst 2,50 m í að minnsta kosti 2/3 hluta þess. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er lofthæð umræddrar jarðhæðar kærenda 2,35 m. Lofthæðin nær því ekki því lágmarki sem mælt er fyrir um í gr. 6.7.2. í reglugerðinni. Þá kemur fram í gr. 6.7.4. að óheimilt sé að hafa sjálfstæða nýja íbúð þar sem útveggir íbúðar eru niðurgrafnir nema að uppfylltu m.a. því skilyrði að minnst ein hlið íbúðarrýmis sé ekki niðurgrafin og snúi mót suðaustri, suðri, suðvestri eða vestri og skal þar þá vera stofa íbúðarinnar. Eign kærenda er skráð sem vinnustofa og er niðurgrafin ef frá er talin austurhlið hennar. Liggur því fyrir að rýmið uppfyllir ekki ákvæði gr. 6.7.4. í reglugerðinni, en umsókn kæranda um breytta notkun umrædds húsnæðis fylgdi greinargerð byggingarverkfræðings með rökstuðningi fyrir undanþágu frá gildandi ákvæðum byggingarreglugerðar.

Í áðurgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 kemur fram í gr. 12.8 að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir, sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildis­töku reglugerðarinnar, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál. Í núgildandi byggingarreglugerð er ekki að finna sambærilegt ákvæði en í einstökum ákvæðum hennar er tekin afstaða til þess hvort þargreindar kröfur þurfi að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Má þar nefna að í gr. 9.2.5. kemur fram að við breytingar á þegar byggðu mannvirki eða við breytta notkun skuli þess gætt að brunavarnir uppfylli kröfur skv. reglugerðinni og að breytingin skerði ekki brunavarnir annarra þátta mannvirkisins. Er tekið fram í gr. 12.1.2. að ákvæði 12. hluta reglugerðarinnar um öryggi við notkun eigi við um breytingu á þegar byggðu mannvirki og um breytta notkun þess. Þá er í gr. 6.1.5. fjallað um breytingu á þegar byggðu mannvirki eða breytta notkun þess. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að við breytingu á mannvirki sem byggt sé í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli eftir því sem unnt sé byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Þá hljóðar 3. mgr. ákvæðisins svo: „Ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Í slíkum tilvikum skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Taka skal sérstakt tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga um menningarminjar.“

Af framangreindum ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar verður sú ályktun dregin að beita skuli þeim ákvæðum hennar er varða öryggi og heilbrigði við breytingar á eldri mannvirkjum og við breytta notkun þeirra, en auk þess geti leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar, sem hefur m.a. að geyma reglur um lofthæð íbúðarrýma, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Af hinni kærðu ákvörðun verður ekki ráðið að byggingarfulltrúi hafi tekið efnislega afstöðu til greinargerðar þeirrar sem fylgdi byggingarleyfisumsókn kærenda og þar með til þess hvort skilyrði væru uppfyllt fyrir undanþágu frá kröfum byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði og hvort tilefni væri til að víkja frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar í samræmi við ákvæði 3. mgr. gr. 6.1.5.

Með hliðsjón af framangreindu voru slíkir annmarkar á rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrarkaupstaðar frá 4. janúar 2018 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun jarðhæðar hússins að Brekkugötu 13, Akureyri.