Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

2/2015 Stafafellsfjöll frístundabyggð

Árið 2016, föstudaginn 30. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 15. maí 2014 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum, Lóni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. janúar 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóða nr. 11, 20, 38 og 40 í Stafafellsfjöllum í Lóni, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 15. maí 2014 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum, Lóni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að ákvæði deiliskipulagsins varðandi lóðir nr. 39b, 39c, 40b, 40c, og 20a verði felld úr gildi og að óheimilt verði að afmarka þær lóðir og byggja þar frístundahús. Jafnframt er gerð krafa um að byggingarreitur lóðar nr. 11 verði óbreyttur frá kynntri skipulagstillögu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 20. janúar 2015 og í júlí og ágúst 2016.

Málavextir: Hinn 11. september 2013 samþykkti umhverfis- og skipulagsnefnd Hornafjarðar að auglýsa tillögu um breytt deiliskipulag fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum. Á fundi sömu nefndar 16. október s.á., var samþykkt að fjalla um deiliskipulagstillöguna sem nýtt deiliskipulag og við gildistöku þess félli eldra skipulag svæðisins úr gildi. Var tillaga að nýju deiliskipulagi kynnt á fundi nefndarinnar 4. desember s.á. og samþykkt að vísa henni til bæjarstjórnar. Kynningarfundur vegna tillögunnar var haldinn 5. s.m. og var hann auglýstur í fjölmiðlum 4. og 5. desember s.á. Hinn 12. desember s.á. samþykkti bæjarstjórn Hornafjarðar að tillagan yrði auglýst til kynningar. Athugasemdir bárust á kynningartíma. Var tekin afstaða til þeirra á fundi bæjarstjórnar 15. maí 2014 og deiliskipulagstillagan samþykkt. Skipulagið var síðan sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og tilkynnti stofnunin með bréfi, dags. 25. júní s.á., að hún gerði ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um gildistöku þess þegar brugðist hefði verið við þeim atriðum sem nánar voru tilgreind í bréfinu og þegar umsögn Minjastofnunar lægi fyrir. Barst umsögn frá Minjastofnun Íslands til sveitarfélagsins með bréfi, dags. 23. október s.á. Var auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda 10. desember 2014.

Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er tekið fram að umrætt deiliskipulag sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Eftir breytingu á aðalskipulagi varðandi frístundabyggðina í Stafafellsfjöllum, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2014, sé heimilt að skilgreina lóðir fyrir um 80 frístundahús á svæðinu. Í hinu umþrætta deiliskipulagi, sem auglýst hafi verið til kynningar 30. janúar 2014, hafi verið skilgreindar 78 lóðir og heimilað að reisa allt að þrjú hús á lóð á stærðarbilinu 25-120 m2, allt að 180 m2 að byggingarmagni, eða allt að 234 hús. Kynningarþáttur deiliskipulagsins hafi ekki verið í samræmi við lagakröfur. Auglýsingar um kynningarfund hafi birst í Fréttablaðinu með eins dags fyrirvara og í staðarblaði Hornfirðinga samdægurs. Þá sé því andmælt að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi og því hafi ekki verið heimilt að beita undanþágureglu 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og falla frá gerð lýsingar deiliskipulags.

Þá hafi deiliskipulag það, sem hlaut gildistöku með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. desember 2014, tekið breytingum eftir að það hafi verið samþykkt af bæjarstjórn 15. maí 2014. Breytingin hafi falið í sér verulega fjölgun húsa og aukið byggingarmagn og breytingar á byggingarreitum. Þær breytingar hafi veruleg áhrif á hagsmuni núverandi sumarhúsaeigenda en breytingarnar hafi ekki verið kynntar þeim. Málsmeðferð, lögboðinn kynningarþáttur og grenndarréttur sé brotinn í þessu máli og beri því að ógilda deiliskipulagið.

Innan frístundabyggðarinnar renni þrjár ár, Jökulsá, á um Raftagil og á úr Vötnum, auk ár úr Hvannagili sem liggi við frístundasvæðið. Áin úr Vötnum geti orðið mjög vatnsmikil, en til þess að komast hjá gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi hún verið skilgreind sem lækur. Í framangreindu ákvæði segi að utan þéttbýlis megi ekki reisa mannvirki nær vötnum, ám eða sjó en 50 m. Samkvæmt gr. 2.2. í greinargerð með deiliskipulaginu sé það tilgreint að lóðir hafi verið girtar af og muni leigutakar sjá um viðhald eigin girðinga. Fjöldi nýrra lóða séu staðsettar innan 50 m beltis frá ám og vötnum og allt niður í 20 m. Girðingar séu skilgreindar sem mannvirki og því sé ekki heimilt að reisa þær innan 50 m frá vötnum, ám eða sjó samkvæmt tilvitnuðu ákvæði skipulagsreglugerðar.

Öflun neysluvatns hafi ávallt verið, og muni verða áfram, á ábyrgð lóðarhafa. Með nýju deiliskipulagi sé sett lóð nr. 40c þar sem eitt mesta vatnsból svæðisins sé staðsett, en uppbygging á þeirri lóð geti ekki orðið nema vatnsból spillist. Með þessu sé brotið gegn hagsmunum sumarbústaðaeigenda á svæðinu.

Þá sé vísað til umsagnar Fornminjastofnunar um fornminjar á svæðinu. Samkvæmt nýju deiliskipulagi séu fornminjar innan lóðarmarka en þeim fylgi 15 m friðhelgunarsvæði. Vegur liggi innan friðhelgunarsvæðis fornminja á lóð 40c samkvæmt skipulaginu.

Málsrök Hornafjarðar:
Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hafi verið í samræmi við 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan hafi verið kynnt á kynningarfundi í ráðhúsinu á Höfn 5. desember 2013. Afstaða hafi verið tekin til athugasemda sem borist hafi á fundi bæjarstjórnar þegar deiliskipulagið hafi verið samþykkt með breytingum 15. maí 2014. Sveitarfélagið hafi sent samantekt um umsagnir, fram komnar athugasemdir og svör við þeim 27. maí 2014. Óþarfi hafi verið að taka saman lýsingu fyrir deiliskipulagstillöguna þar sem allar meginforsendur þess hafi legið fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Deiliskipulagið hafi verið sent Skipulagsstofnun ásamt m.a. fyrrnefndri samantekt sem varðaði einnig umsagnir Umhverfisstofnunar, Skógræktar ríkisins og Heilbrigðiseftirlits Austurlands. Í síðastnefndu umsögninni frá 25. febrúar 2014 hafi verið lögð áhersla á að upplýsingar um staðsetningu vatnsbóla og rotþróa lægju fyrir. Hinn 12. júní 2014 hafi Skipulagsstofnun tilkynnt sveitarfélaginu að ákveðið hefði verið að taka deiliskipulagið til nánari skoðunar í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Af því tilefni hafi sveitarfélagið sent stofnuninni viðbótargögn 18. og 20. júní 2014, þ.á m. deiliskráningu minja sem fylgt hafi erindi sveitarfélagsins til Minjastofnunar Íslands með beiðni um umsögn og áætlun sveitarfélagsins um skráningu vatnsbóla og rotþróa. Skipulagsstofnun hafi hinn 25. júní 2014 tilkynnt að ekki væri gerð athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda þegar brugðist hefði verið við þeim atriðum sem talin væru upp í bréfi stofnunarinnar og umsögn Minjastofnunar Íslands. Það hafi og verið gert og gildistaka skipulagsins auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 10. desember 2014.

Því sé mótmælt að ósamræmi sé milli Aðalskipulags Hornafjarðar 2012-2030 og umrædds deiliskipulags. Bæjarstjórn sveitarfélagsins hafi samþykkt 12. desember 2013 að auglýsa tillögu að nýju aðalskipulagi með athugasemdafresti til 10. febrúar 2014. Í þeirri tillögu var heimild fyrir 85 lóðum í Stafafellsfjöllum en ekki hafi verið tilgreindur fjöldi frístundahúsa. Hið nýja deiliskipulag nái til 78 frístundalóða og sé því innan heimildar skv. aðalskipulagi.

Kynning deiliskipulagstillögunnar hafi verið í samræmi við skipulagslög og skipulagsreglugerð. Óumdeilt sé að kynningarfundur hafi verið haldinn 5. desember 2013 sem auglýstur hafi verið samdægurs í Eystrahorni, svæðisbundnum fréttamiðli. Jafnframt hafi fundurinn verið auglýstur með dreifibréfi, dags. 2. s.m., sem sent hafi verið í öll hús í sveitarfélaginu. Þá hafi fundurinn verið auglýstur á heimasíðu sveitarfélagsins 3. desember 2013.

Farið hafi verið eftir ákvæðum gr. 5.3.2.14. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 við skipulagsgerðina. Sveitarfélagið hafi orðið við öllum ábendingum Skipulagsstofnunar frá 25. júní 2014, þ.á m. hafi orðalagi gr. 2.2. í greinargerð deiliskipulagsins verið breytt á þá leið að ný hús verði hvergi nær lóðarmörkum en 10 m og í minnst 50 m fjarlægð frá ám. Auk þess séu lóðarmörk hvergi nær árbakka en 30 m.

———-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 15. maí 2014 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum, en áður hafði þar verið í gildi deiliskipulag frá árinu 1997. Samkvæmt eldra deiliskipulagi var gert ráð fyrir 63 lóðum fyrir frístundahús ásamt geymslu, á lóðum nr. 10 og 43-48 mátti byggja tvö frístundahús og á lóð nr. 11 mátti reisa tveggja hæða frístundahús. Með hinu kærða deiliskipulagi eru helstu breytingar þær að byggingarmagn á lóðum er aukið, nokkrar lóðir stækkaðar, skilgreindir byggingarreitir á lóðum þar sem byggingarréttur er ekki fullnýttur, skilgreindar eru 15 nýjar lóðir og gerðar leiðréttingar á uppdráttum á grundvelli nákvæmari kortagrunns.

Kærendur gera meðal annars þá kröfu að byggingarreitur lóðar nr. 11 verði ekki skertur frá auglýstri tillögu.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu enda fer sveitarstjórn með deiliskipulagsvald innan sveitarfélagamarka samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Í 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga kemur m.a. fram að sveitarstjórn sé heimilt að falla frá gerð lýsingar á deiliskipulagsverkefni ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi. Með breytingu á Aðalskipulagi Hornafjarðar 1998-2018, sem samþykkt var af bæjarstjórn Hornafjarðar 7. nóvember 2013 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2014, kemur fram að frístundabyggð í Stafafellsfjöllum stækki og heimilt verði að skilgreina lóðir fyrir um 80 frístundahús á svæðinu. Meginforsendur deiliskipulagsins koma því fram í aðalskipulagi, ásamt því að í gildi var deiliskipulag frístundabyggðar fyrir sama svæði frá árinu 1997. Var því ekki þörf á gerð lýsingar samkvæmt áðurnefndri 40. gr. skipulagslaga í upphafi málsmeðferðar hins kærða deiliskipulags. Í umþrættu deiliskipulagi eru skilgreindar 78 lóðir fyrir frístundahús og á tíu þeirra er heimilt að byggja tvö aðalhús. Felur deiliskipulagið því í sér heimild fyrir allt að 88 frístundahús á svæðinu og verður að telja það rúmast innan skilmála aðalskipulags.

Samkvæmt 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn kynna íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum tillöguna, forsendur hennar og umhverfismat á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Skal kynningin auglýst með áberandi hætti. Deiliskipulagið sem hér um ræðir var kynnt á almennum íbúafundi 5. desember 2013. Sá fundur var auglýstur í Fréttablaðinu 4. desember og í Eystrahorni, svæðisbundnum fréttamiðli, 5. desember s.á. Dreifibréf var einnig sent í öll hús í sveitarfélaginu 2. s.m. Þá var fundurinn enn fremur auglýstur á heimasíðu sveitarfélagsins 3. desember s.á. Þótt fallast megi á að tími milli boðunar fundar og fundarhalds hafi verið mjög skammur, einkum með hliðsjón af því að um var að ræða skipulag frístundasvæðis og búseta hagsmunaaðila því ekki bundin við sveitarfélagið, getur það ekki raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga er ekki að finna ákvæði um þann lágmarks tíma sem þarf að líða frá því að auglýsing um kynningarfund er birt og þar til hann er haldinn og falla má frá umræddri kynningu ef allar meginforsendur deiliskipulagstillögu liggja fyrir í aðalskipulagi samkvæmt fyrrgreindri 4. mgr. 40. gr. laganna.

Í gr. 5.3.2.14 skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 kemur m.a. fram að utan þéttbýlis skuli ekki reisa mannvirki nær vötnum, ám eða sjó en 50 m. Samkvæmt deiliskipulaginu eru lóðarmörk í allt að 30 m fjarlægð frá ám á svæðinu. Þar kemur þó einnig fram að byggingarreitir séu ekki innan 50 m frá þeim ám. Samkvæmt framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar tekur það einungis til mannvirkja en ekki lóðarmarka. Samkvæmt 2. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 gilda þau lög um girðingar innan þéttbýlis en ekki er vikið að girðingum í dreifbýli. Hugtakið mannvirki í 13. tl. 3. gr. laganna er skilgreint sem hvers konar jarðföst manngerð smíð, en í upptalningu ákvæðisins er ekki vikið að girðingum. Í 26. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd kemur fram að óheimilt sé að setja niður girðingu við árbakka þannig að hindri umferð gangandi manna. Ef mannvirki hindri för um bakka skal sem kostur er sjá fyrir göngustíg kringum mannvirkið og að bakkanum aftur. Með hliðsjón af greindum lagaákvæðum verður dregin sú ályktun að 50 m fjarlægðarmörk í framangreindu reglugerðarákvæði skipulagsreglugerðar eigi ekki við um girðingar. Þá er í máli þessu um það deilt hvort umrædd fjarlægðarmörk eigi samkvæmt reglugerðarákvæðinu við um Læk sem rennur úr Vötnum í gegnum deiliskipulagssvæðið, með öðrum orðum hvort Lækur sé á eða lækur í skilningi ákvæðisins. Af fyrirliggjandi deiliskipulagsuppdrætti verður ráðið að farvegur Lækjar sé að jafnaði 1-2 m að breidd, en um 3 m þar sem farvegurinn er breiðastur. Skilgreining orðsins ,,á‘‘ samkvæmt Íslenskri orðabók Menningarsjóðs, 4. útg. 2007, er ,,vatnsfall, nokkuð umfangsmikið að breidd, lengd eða vatnsmagni‘‘. Umrætt straumvatn, miðað við fyrirliggjandi gögn, fellur ekki að þeirri skilgreiningu miðað við eðlilegt árferði heldur myndi flokkast sem lækur. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður ekki talið að hið kærða deiliskipulag fari á svig við gr. 5.3.2.14 skipulagsreglugerðar sem skýra beri þröngt þar sem með henni eru lagðar takmarkanir á ráðstöfunarrétt landeigenda og lóðarhafa.

Deiliskipulagstillagan tók breytingum eftir auglýsingu. Þær breytingar fólu í sér að byggingarreitur á lóð nr. 10 var stækkaður, byggingarreitur á lóð nr. 11 færður í 10 m fjarlægð frá lóðarmörkum, heimilað var að byggja tvö aðalhús á lóðum nr. 10 og 43-48 svo og leyft að byggja tveggja hæða hús á lóð nr. 11. Deiliskipulagstillagan var ekki auglýst eftir framangreindar breytingar en var lögð fyrir bæjarstjórnarfund og samþykkt 15. maí 2014. Orðalagsbreytingar í greinargerð deiliskipulagsins voru einnig gerðar eftir auglýsingu, í kjölfar athugasemda Skipulagsstofnunar um skýrleika hennar. Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga skal auglýsa deiliskipulag að nýju í samræmi við 1. mgr. sama ákvæðis ef sveitarstjórn ákveður að breyta tillögunni í grundvallaratriðum. Þessar breytingar fela ekki í sér aukningu á byggingarmagni eða nýtingarhlutfalli lóða, lóðarmörk eru óbreytt og fjöldi húsa á lóð er óbreyttur, þó svo að á völdum lóðum megi reisa tvö aðalhús. Hvorki eðli breytinganna né umfang verður talið slíkt að um grundvallarbreytingar í skilningi 4. mgr. 41. gr. laganna hafi verið að ræða og þurfti því ekki að auglýsa tillöguna að nýju.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu um ógildingu á samþykkt bæjarstjórnar Hornafjarðar frá 15. maí 2014 um deiliskipulag fyrir frístundabyggð í Stafafellsfjöllum í Lóni að öllu leyti eða að hluta er hafnað.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Þorsteinn Þorsteinsson