21 og 22/2018 Kvosin

Árið 2018, föstudaginn 20. apríl, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 21 og 22/2018, kærur á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 5. desember 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2018, sem barst nefndinni sama dag, kærir Sóknarnefnd Dómkirkjunnar í Reykjavík ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareits. Samþykkti borgarstjórn greinda breytingu 5. desember 2017 og öðlaðist hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2018. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar 14. febrúar 2018 er jafnframt farið fram á að framkvæmdir í landi hins forna Víkurkirkjugarðs verði stöðvaðar til bráðabirgða eða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni skv. heimild í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2018, er móttekið var hjá nefndinni sama dag, kærir félagið Kvosin einnig fyrrgreinda ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. nóvember 2017. Gerð er krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar 14. febrúar 2018 er þess jafnframt krafist að framkvæmdir í landi hins forna Víkurkirkjugarðs verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni skv. heimild í 5. gr. laga nr. 130/2011.

Verður nú tekin afstaða til framkominna stöðvunarkrafna kærenda.

Málsatvik og rök:
Hinn 12. janúar 2018 tók gildi breyting á deiliskipulagi Kvosarinnar, Landsímareit. Samkvæmt auglýsingu í B- deild Stjórnartíðinda felur breytingin m.a. í sér „að borgarlandinu/lóðinni á milli lóðanna Vallarstrætis 4 og Aðalstrætis 7 er skipt upp á milli þeirra og lóðirnar stækkaðar sem því nemur og leyfilegt verður að fjarlægja viðbyggingu frá 1967 við Landsímahúsið/Thorvaldsensstræti 6 og byggja hana í sömu mynd.“

Kærendur skírskota til þess að framkvæmdaraðili bíði eftir byggingarleyfi frá Reykjavíkurborg og muni hefjast handa jafnskjótt og það liggi fyrir. Framkvæmdir séu því yfirvofandi. Muni þær í byrjun beinast m.a. að því að grafa fyrir kjallara í hluta hins forna Víkurkirkjugarðs. Þeim framkvæmdum muni fylgja stórfellt jarðrask sem ekki verið aftur tekið og bætt. Verði ekki brugðist við verði því ekki aðeins grafið fyrir kjallara í þeim hluta kirkjugarðsins sem sé sunnan við Landsímahúsið, þ.e. milli þess og Kirkjustrætis, heldur og steyptur þar kjallari og byggt ofan á hann nokkurra hæða hús. Sé kirkjugarðurinn í umsjón Dómkirkjunnar. Tilgangur félagsins Kvosarinnar sé að stuðla að umhverfisvernd í Kvosinni í Reykjavík og vernda sögulegar minjar sem þar sé að finna og með hliðsjón af þeim tilgangi séu hagsmunir félagsins af stöðvun framkvæmda augljósir.

Reykjavíkurborg mótmælir kröfu um stöðvun framkvæmda og telur að vísa beri henni frá úrskurðarnefndinni. Feli gildistaka deiliskipulags ekki í sér heimild til framkvæmda heldur þurfti til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar og útgáfa byggingar- eða framkvæmdaleyfa í skjóli slíkrar ákvörðunar. Hafi engin byggingar- eða framkvæmdaleyfi verið gefin út. Þá sé bent á að með hinni kærðu ákvörðun hafi m.a. engar breytingar verið gerðar á stærðum og hæðum húsa og húshluta aðrar en að núverandi kjallara Vallarstrætis 4 sé bætt við.

Lóðarhafi vísar til þess að skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé það meginregla að kæra fresti ekki réttaráhrifum. Hins vegar geti úrskurðarnefndin, að kröfu kæranda, stöðvað framkvæmdir sem hafnar séu eða yfirvofandi. Í því felist að framkvæmdir verði að geta átt sér stað á grundvelli og með stoð í hinni kærðu ákvörðun en svo sé ekki í umræddu tilviki. Veiti hin kærða ákvörðun ekki beina heimild til framkvæmda heldur séu framkvæmdir á deiliskipulögðum svæðum að jafnaði háðar byggingarleyfi skv. lögum um mannvirki nr. 160/2010, eða framkvæmdaleyfi skv. skipulagslögum nr. 123/2010. Meðan slík leyfi hafi ekki verið veitt geti framkvæmdir hvorki hafist né talist yfirvofandi og verði því að hafna kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda hvað sem öðru líði.

Ekki séu heldur skilyrði til að beita heimild í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um frestun réttaráhrifa. Séu skipulagsákvarðanir í eðli sínu stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvarðanir og gildi því ekki um þær almennar reglur stjórnsýsluréttarins um frestun réttaráhrifa, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Feli frestun réttaráhrifa deiliskipulagsákvörðunarinnar í heild í sér allt of mikið inngrip í rétt eigenda fasteigna á svæðinu, enda væri með því girt fyrir útgáfu allra leyfa til mannvirkjagerðar á reitnum, óháð því hvort sú mannvirkjagerð varðaði hagsmuni kærenda. Væri slíkt inngrip ólögmætt og andstætt meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Sé stöðvun framkvæmda skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 settar afar þröngar skorður og séu í máli þessu engin skilyrði til að fallast á kröfu um slíkt. Hafi úrskurðarnefndin túlkað heimildir til stöðvunar framkvæmda og frestunar réttaráhrifa til samræmis við þau sjónarmið sem að framan séu rakin, t.a.m. í úrskurði í máli nr. 31/2016.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar fela í sér undantekningu frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.
Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, og útgáfa byggingar- eða framkvæmdaleyfis í skjóli slíkrar ákvörðunar, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna slíkra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til eðlis þeirra ákvarðana og fyrrgreindra lagaákvæða, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun þeirra framkvæmda sem hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða er hafnað.