Ár 2004, föstdaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 20/2004, kæra eigenda húseignanna að Brúnási 16, 18 og 20 í Garðabæ á ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 28. janúar 2004 um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Brekkuási 11 í Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 5. apríl 2004, sem barst nefndinni 7. s.m., kæra S og S, Brúnási 16, B og R, Brúnási 18 og E og S, Brúnási 20, Garðabæ, ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 28. janúar 2004 um að veita leyfi til byggingar 372,6 m² einbýlishúss að Brekkuási 11 í Garðabæ. Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa var lögð fram á fundi byggingarnefndar Garðabæjar hinn 6. febrúar 2004 og staðfest af bæjarstjórn þann 19. febrúar s.á.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá kröfðust kærendur þess að úrskurðað yrði til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda sem hafnar væru með stoð í hinni kærðu ákvörðun og féllst úrskurðarnefndin á þá kröfu með úrskurði uppkveðnum hinn 10. maí 2004.
Gagnaöflun í málinu er lokið og er það nú tekið til efnisúrlausnar. Hafa nefndinni m.a. borist frekari greinargerð Garðabæjar, dags. 21. júní 2004, og gögn sem bæjaryfirvöld í Garðabæ og byggingarleyfishafi óskuðu í sameiningu eftir að koma að í málinu. Hafa tafir við þessa gagnaöflun valdið nokkrum drætti á að málið yrði tækt til úrskurðar.
Málavextir: Hinn 28. janúar 2004 veitti byggingarfulltrúinn í Garðabæ leyfi fyrir byggingu einbýlishúss að Brekkuási 11 og var sú ákvörðun staðfest í bæjarstjórn Garðabæjar hinn 19. febrúar 2004. Hófust framkvæmdir við byggingu hússins í framhaldi af afgreiðslu leyfisins.
Þegar sjá mátti af framkvæmdum hver yrði hæðarsetning nýbyggingarinnar töldu kærendur ástæðu til að kynna sér frekar fyrirhugaða byggingu. Fengu þeir, að eigin sögn, afrit af teikningum að nýbyggingunni hinn 23. mars 2004. Töldu þeir bygginguna ekki samræmast skipulagsskilmálum og að grenndaráhrif hennar yrðu óviðunandi. Skutu þeir ákvörðun byggingaryfirvalda í Garðabæ um leyfi fyrir byggingunni til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 5. apríl 2004, svo sem að framan greinir.
Með úrskurði, uppkveðnum hinn 10. maí 2004, féllst úrskurðarnefndin á kröfu kærenda um að framkvæmdir við bygginguna yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni. Hafa framkvæmdir legið niðri frá þeim tíma.
Hin umdeilda nýbygging að Brekkuási 11 er á nýbyggingarsvæði á Hraunsholti í Garðabæ. Á svæðinu gildir deiliskipulag fyrir Hraunsholt frá árinu 1997 með áorðnum breytingum. Í skipulagi þessu er gert ráð fyrir fjöbreyttri íbúðarbyggð á svæðinu en í skilmálum er m.a. nánar kveðið á um mannvirkjagerð á einstökum lóðum. Er á lóðinni að Brekkuási 11 heimiluð bygging einbýlishúss af gerð E-2, en sú húsgerð er samkvæmt skilmálum einnar og hálfrar hæðar og eru á skýringarmyndum í sérskilmálum sýnd dæmi um útfærslur slíkra húsa.
Lóðin að Brekkuási 11 liggur á vesturmörkum að lóðum kærenda að Brúnási nr. 16 og 18. Norð-vestur af lóðinni er lóð kærenda að Brúnási 20. Er verulegur hæðarmunur á lóðunum og liggja lóðir kærenda til muna lægra en lóðin að Brekkuási 11.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að umdeild nýbygging fari með ýmsum hætti gegn skipulagsskilmálum svæðisins. Þannig hafi þess ekki verið gætt að laga mannvirkið að landinu, samræmis sé ekki gætt í þakformi og hæðarsetning sé röng. Raski byggingin grenndarhagsmunum kærenda enda fylgi henni skuggavarp og skerðing á friðhelgi. Nefna kærendur sem dæmi mikla vegghæð og nálægð nýbyggingarinnar og að sjá megi af svölum hennar niður í gegnum þakglugga að Brúnási 18. Þá séu aðstæður þannig að ekki séu skilyrði til að heimila að svalir nái að hluta til út fyrir byggingarreit eins og gert hafi verið.
Í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. apríl 2004, árétta kærendur sjónarmið sín um að hið umdeilda byggingarleyfi sé andstætt skipulagsskilmálum, en í bréfi þessu andmæla kærendur sjónarmiðum byggingarleyfishafa í málinu. Telja þeir bygginguna fara í bága við ákvæði skipulagsskilmála um hæðarsetningu gólfplötu, um heimild til að byggja svalir út fyrir byggingarreit, um lögun byggingar að landi og um landmótun og að byggingarleyfishafi rangtúlki ákvæði skilmálanna um þessi atriði. Þá árétta kærendur að þeir telji bygginguna skerða friðhelgi eigna sinna og lóða.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er kröfum og málsástæðum kærenda hafnað. Fullyrðingar kærenda um ranga hæðarsetningu fái ekki staðist, enda beri að miða við uppgefinn hæðarkóta gólfplötu þess hluta hússins er snúi að götu eins og ráða megi af skýringarmyndum. Sé þessi skilningur í samræmi við það sem lagt hafi verið til grundvallar við afgreiðslu á byggingarleyfum vegna allra annarra húsa í hverfinu og einnig í öðrum hverfum bæjarins. Sú verklagsregla hafi almennt gilt í nýjum hverfum í Garðabæ að plötuhæð húsa sé um 30 cm hærri en götukóti og sé með því verið að tryggja að vatn frá götu renni ekki óhindrað inn á aðalhæð húsa.
Í kæru sé ekki haldið fram að önnur atriði, er varði hæð eða umfang hússins, brjóti gegn beinum ákvæðum skilmála, heldur sé vísað til þess að húsgerðin sé andstæð meginmarkmiðum skipulagsins, falli ekki að landinu og sé þess eðlis að hún valdi skerðingu á nýtingu lóða kærenda og skerði verðmæti eigna þeirra. Þá sé í kæru gerð athugasemd við réttmæti þeirrar ákvörðunar að heimila að svalir gangi út fyrir byggingarreit.
Ekkert af þessu fái staðist þegar litið sé til markmiða og framkvæmdar skipulagsins og heimilda þess. Meginatriði þessa máls sé að byggingarleyfi hússins að Brekkuási 11 sé í samræmi við heimildir samkvæmt skipulagsskilmálum hverfisins og því ekki ógildanlegt.
Í viðbótargreinargerð Garðabæjar í málinu, dags. 21. júní 2004, er sérstaklega að því vikið að í bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 10. maí 2004 um stöðvun framkvæmda sé því haldið fram að skipulagsskilmálar séu um margt óljósir og í því sambandi sérstaklega vísað til skilgreiningar á húsgerðinni E-2, sem sé einbýlishús á 1½ hæð. Slík húsgerð sé skilgreind á skýringarmyndum þannig að hús neðan við götu, eins og eigi við um væntanlega nýbyggingu að Brekkuási 11, sé einnar hæðar hús við götu en tveggja hæða hús séð frá baklóðarmörkum. Samkvæmt skýringarmyndum geti slík hús ýmist verið aðalhæð og neðri hæð eða pallahús eins og Brekkuás 11. Í skilmálum séu engar kvaðir um stærðir einstakra hæða, en eðlilegri hönnun sé líklegt að neðri hæð hússins verði minni en aðalhæð, hvort heldur sé á pöllum eða á einni hæð. Í umræðu um skilgreiningar á húsgerðinni E-2 hafi komið fram að líta eigi svo á að neðri hæð hússins megi aldrei vera stærri en sem nemi 50% af efri hæð. Af hálfu Garðabæjar hafi, við framkvæmd á skipulagsskilmálum, ekki verið beitt svo þröngri skýringu, enda verði ekki séð nein skynsamleg rök fyrir slíkri takmörkun. Þá sé það ekki í samræmi við helstu markmið skilmálanna sem séu þau að á Hraunsholti rísi fjölbreytt byggð þar sem fólk eigi þess kost að velja milli mismunandi húsgerða og fá húsnæði við sitt hæfi. Jafnframt megi benda á að útfærsla á mismunandi stærð hæða sé fyrst og fremst atriði sem lúti að innra skipulagi húsa og hafi þar af leiðandi ekki í för með sér röskun á hagmunum gagnvart næstu nágrönnum. Garðabær líti svo á að skilmálar og önnur gögn séu skýr hvað varði takmarkanir við útfærslu og hönnun húsa af gerðinni E-2. Í skilmálum og á skýringarmyndum sé skýrt kveðið á um hæð slíkra húsa og nýtingarhlutfall og einnig komi fram hvernig þakform megi nota. Sérstök ástæða sé til að vekja athygli á því frelsi sem skýringarmyndir veiti við hönnun á þakformi, þannig geti þakform ýmist verið tvíhalla, einhalla eða flatt. Í þeim tilvikum sem þakform sé flatt eða einhalla komi skýrt fram að hámarkshæð hússins miðist við þakbrún þess. Á lóðarblöðum sé síðan tilgreindur gólfkóti sem hæð hússins miðist við og byggingarreitur sem takmarki stærð hússins.
Þegar litið sé til þeirrar framkvæmdar sem viðhöfð hafi verið við afgreiðslu á byggingarleyfum húsa á Hraunsholti sé augljóst að hönnuðir sem unnið hafi eftir skilmálunum hafi ekki talið að í þeim fælist sú takmörkun á stærðum neðri hæða að þær mættu aldrei vera stærri en sem næmi 50% af stærð aðalhæðar. Slík skýring fæli í sér takmarkanir við hönnun húsa sem engin skynsamleg sjónarmið mæli með í einbýlishúsahverfi þar sem lóðir séu að öllu jöfnu nokkuð stórar og gefi þannig kost á mismunandi hönnun með fjölbreytileika, sem skapi hverfum jákvæða ímynd.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um stöðvun framkvæmda sé og vikið að því hvort til skoðunar eigi að koma ákvæði 74. og 75. gr. byggingarreglugerðar um vegghæðir og því haldið fram að ekki sé hægt að fallast á að skipulagsskilmálar Hraunsholts hafi að geyma ákvæði um vegghæðir þótt þar sé kveðið á um mestu leyfilegu hæð hinna ýmsu húsgerða.
Af hálfu Garðabæjar sé að sjálfsögðu talið eðlilegt að þær greinar komi til skoðunar sem og aðrar greinar byggingarreglugerðar, eftir atvikum. Þá sé því ekki mótmælt að í skilmálum sé ekki með beinum hætti fjallað um vegghæðir einstakra hæða. Það sé hins vegar skoðun Garðabæjar að slík tilgreining í skilmálum sé ekki nauðsynleg, enda viðmiðanir greinarinnar frávíkjanlegar. Óumdeilt sé að í skilmálum sé kveðið á um hámarkshæðir húsa og hafi í framkvæmd verið litið svo á að hönnuðir hefðu frelsi við ákvarðanir á vegghæðum innan þeirra marka og hafi þannig á fullnægjandi hátt verið vikið frá frávíkjanlegu ákvæði fyrrnefndrar greinar byggingarreglugerðar. Á Hraunsholti séu öll hús, að undanskildum fjölbýlishúsum, annað hvort einnar hæðar eða tveggja og því ekki ástæða til að tilgreina vegghæðir sérstaklega fyrir tveggja hæða hús umfram það sem gert sé með hámarkshæð húsa á skýringarmyndum í skilmálum. Önnur niðurstaða fæli í sér verulegt misræmi gagnvart einnar hæðar húsum, en hámarkshæð slíkra húsa sé 5,4 m eins og fram komi á skýringarmyndum. Í því tilviki sé augljóslega verið að víkja frá þeim viðmiðunum um vegghæðir sem nefndar séu í ákvæði 74. gr. Eðlilegt sé að gætt sé samræmis við skýringu á hámarkshæðum húsa að þessu leyti.
Af hálfu Garðabæjar er á það bent að við skoðun á húsgerðum tveggja hæða húsa á Hraunsholti megi sjá staðfestingu þess að í framkvæmd hafi ákvæðið verið skýrt með þessum hætti. Eru tilgreind, þessu til stuðnings, dæmi um fjögur hús, þar á meðal Brúnás 20, en eigendur þess eru meðal kærenda. Flest standi þessi hús við opin svæði og valdi því ekki hugsanlegri röskun gagnvart nágrönnum. Húsin séu öll sérstök í hönnun, hvert á sinn hátt og hafi verið talin falla vel að skipulagi hverfisins og vera í samræmi við skilmála.
Í tilviki Brekkuáss 11 séu aðstæður aðrar, þar sem lóðin sé ekki við opið svæði heldur liggi samsíða öðrum lóðum þ.e. lóðum kærenda í máli þessu að Brúnási 16 og 18. Þær aðstæður geti á engan hátt skert rétt lóðarhafa Brekkuáss 11 frá því sem skilmálar segi fyrir um. Sé þá horft til þess hvernig þeir hafi verið skýrðir og framkvæmdir í hverfinu, m.a. í tilvikum kærenda. Nýbygging að Brekkuási 11 nýti byggingarreit að verulegu leyti og einnig skilmála um hámarkshæð og nýtingarhlutfall. Slík nýting skilmála gagnvart nágrönnum verði að teljast falla að því sem í úrskurði úrskurðarnefndar sé nefnt réttmætar væntingar lóðarhafa og annarra rétthafa á skipulagssvæðinu. Kærendur í máli þessu hafi því alltaf mátt vænta þess að á lóðum aftan við lóðir þeirra, sem þeir virðist hafa litið á sem opið svæði, kæmu byggingar sem gætu verið með þeim hætti sem lóðarhafi við Brekkuás 11 hafi sótt um að fá að reisa. Fráleitt sé að réttur þeirra til verndar gegn hugsanlegri röskun geti gengið framar rétti lóðarhafa Brekkuáss 11 samkvæmt skilmálum hverfisins.
Aðstæðum á lóðamörkum Brekkuáss 11 og Brúnáss 16 og 18 sé ágætlega lýst í úrskurði úrskurðarnefndar um stöðvun framkvæmda, en þar komi fram að verulegur hæðarmunur sé á lóðunum og að lóðir kærenda liggi til muna lægra en lóðin að Brekkuási 11. Aðstæður sem þessar sé víða að finna í hverfinu og þar gerist það að byggingar á viðkomandi lóðum leiði af sér skuggavarp og önnur áhrif á þær lóðir sem lægra liggi. Megi í því sambandi nefna lóðir við Eikarás og Greniás. Horfa verði til þess að hér sé um nábýli í íbúðahverfi að ræða og þar geti enginn átt takmarkalausan rétt á að tryggt sé algjört afskiptaleysi nágranna. Slíkt sé eðlilega ómögulegt í íbúðahverfi þar sem um 1500 manns búi.
Varðandi túlkun á skilmálum um hámarkshæðir og vegghæðir hafi byggingarleyfishafi leitað eftir áliti lögfræðings á skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar. Í tölvubréfi hans komi fram að í Reykjavík hafi verið litið svo á, þegar hámarkshæð húss í metrum sé tilgreind í deiliskipulagi og tekið fram að þakform sé frjálst, megi vegghæð húss ná upp í hámarkshæð þá sem gefin sé upp í metrum.
Á vegum skipulagsfulltrúa Garðabæjar hafi verið leitað eftir upplýsingum frá Hafnarfirði og Kópavogi og hafi komið fram að þar séu mál meðhöndluð með sama hætti og í Garðabæ og Reykjavík. Slík framkvæmd um áraraðir á nánast öllu höfuðborgarsvæðinu hljóti að vega þungt í málinu.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfum og sjónarmiðum kærenda mótmælt. Hefur byggingarleyfishafi svarað málsástæðum kærenda lið fyrir lið og telur þær ýmist byggðar á misskilningi eða rangtúlkun á skipulagsskilmálum svæðisins og öðrum réttarheimildum sem við eigi í málinu. Hafa verði í huga að skipulag umrædds svæðis geri ráð fyrir þéttri og fjölbreytilegri byggð og geti kærendur ekki gert tilkall til þess rólega yfirbragðs og sveitasælu sem þeir geri í kærunni. Enginn réttur hafi því verið brotinn á kærendum með útgáfu byggingarleyfis vegna hússins sem verið sé að byggja á lóðinni að Brekkuási 11.
Sé það eindregin afstaða byggingarleyfishafa, að þar sem byggingarleyfi vegna húsbyggingar hans að Brekkuási 11 sé ekki haldið neinum ágöllum er ógildingu varð,i sé sjálfgefið að hafna beri kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfisins.
Með bréfi, dags. 4. maí 2004, kom byggingarleyfishafi á framfæri ítarlegum frekari athugasemdum sem einkum lúta að túlkun skipulags um vegghæðir með hliðsjón af frávíkjanlegum ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um það efni. Segir þar m.a. að í þessu sambandi komi einkum þrír þættir til skoðunar sem séu, eftir atvikum, tengdir eða óskyldir. Sé hér um að ræða hámarkshæð húss, lofthæð í húsi og vegghæð húss.
Hvað varði hámarkshæð húss, sé áréttað það sem fram komi í upphaflegum athugasemdum byggingarleyfishafa um hámarkshæð húss og grunnlínu hennar, þ.e. að hámarkshæð húss á lóðinni Brekkuási 11 sé 5,8 m og að miða skuli við hæðartölu gólfplötu þess hluta húss er snúi að götu. Verði ekki frekar fjallað um hámarkshæð hér nema í umfjöllun um vegghæð húss.
Hvað varði lofthæð í húsi og vegghæð húss sé mikilvægt að gera grein fyrir því hvað felist í viðkomandi hugtökum og grunnrökunum á bak við þau. Lofthæð í húsi fjalli um lofthæð í einstökum rýmum húss. Um lofthæð í húsum fjalli 78. gr. byggingarreglugerðar og geymi hún lágmarksákvæði um lofthæð. Markmiðið á bakvið ákvæði um lofthæð sé skýrlega að tryggja ákveðin lágmarksgæði rýma fyrir þá sem í húsunum búi og þá sem kaupi hús. Reglugerðargjafinn horfi hér inn á við, þ.e.a.s. til þeirra sem noti rými innan útveggja húss. Allt framangreint greini ákvæði um lofthæð með skýrum og áþreifanlegum hætti frá reglum um vegghæð húss. Reglur um vegghæð fjalli um hæð útveggja húss, algerlega óháð því hvernig húsi sé skipt í hæðir eða innra rými þess skipulagt yfirleitt. Fjallað sé um vegghæð húss í 74. gr. byggingarreglugerðar og séu ákvæði greinarinnar frávíkjanleg, þ.e.a.s. þau eigi aðeins við ef ekki sé kveðið á um vegghæð húss í metrum í deiliskipulagi. Kveði greinin á um það hvernig vegghæð skuli reiknuð ef ákvæðum þar um sé ekki til að dreifa í deiliskipulagi, en aðeins tilgreint hversu margar hæðir megi byggja. Reglugerðargjafinn horfi hér út á við, þ.e.a.s. til ytra útlits húss eins og það kunni að hafa áhrif á umhverfi þess og nábýlinga.
Ekki sé um það deilt að ákvæði 78. gr. byggingarreglugerðar um lágmarkslofthæð séu uppfyllt í tilfelli þess húss sem verið sé að byggja að Brekkuási 11. Verði því ekki frekar fjallað um lofthæð í þessum athugasemdum, nema í sambandi við umfjöllun um vegghæð.
Í tilviki hússins að Brekkuási 11 komi ekki til kasta 74. gr. byggingarreglugerðar, þar sem vegghæð húss sé ákveðin í deiliskipulagi Hraunsholtshverfis með ótvíræðum hætti í lið 2.1.2 í deiliskipulaginu. Ákvæði nefndrar greinar byggingarreglugerðar verði ekki skýrð svo að þau áskilji að vegghæð sé skilgreind með einum hætti fremur en öðrum í deiliskipulagi og því verði að telja að vegghæð sem skilgreind sé með tilgreiningu hæðarpunkta á uppdráttum eins og þeim sem liður 2.1.2 í deiliskipulaginu geymi, verði að öllu leyti jafnað til slíkrar tilgreiningar í orðum. Reyndar sé engin ákvæði að finna um það í settum rétti með hvaða hætti vegghæð húss skuli ákveðin.
Eins og komið hafi fram hér að framan sé markmiðið með reglum um vegghæð húss að tryggja hagsmuni annarra en þeirra sem búi í eða kaupi það hús sem um sé að ræða. Markmiðið sé að vernda nábýlinga og nágrenni almennt fyrir því að vegghæð húss gangi á tiltekna hagsmuni þeirra. Sé því ljóst að um hámarksákvæði sé að ræða, enda hagsmunir þeirra sem verið sé að vernda almennt í því fólgnir að vegghæð húss sé ekki meiri en eðlilegt megi teljast og þeir megi gera ráð fyrir. Langsótt verði að telja að hagsmunir nábýlinga og nágrennis felist í því að vegghæðir séu ekki of litlar. Þá verði að árétta að óbeint séu fyrir hendi ákvæði um lágmarksvegghæðir í 78. gr. byggingarreglugerðar um lofthæðir, enda verði vegghæðir aldrei lægri en svo að þær samræmist ófrávíkjanlegum ákvæðum þeirrar greinar. Séu hagsmunir hlutaðeigandi þannig rækilega tryggðir að þessu leyti.
Samspil ákvæða um hámarkshæð húss og vegghæð þess geti verið með ýmsu móti. Þannig geti verið að um sé að ræða ólíka hæð, þ.e.a.s. að hámarkshæð húss sé hærri en vegghæð þess. Eigi þetta skýrlega við ef gerðar séu ákveðnar kröfur um frágang og gerð þaks sem leiði til þess að mesta vegghæð geti aldrei náð hámarkshæð húss, t.a.m. þegar gerð sé krafa um valmaþak. Sé í slíkum tilvikum ljóst að hámarksvegghæð húss geti aldrei orðið sú sama og hámarkshæð húss vegna ákvæða byggingarreglugerðar um þakhalla. Hámarksvegghæð húss sé hins vegar sú sama og hámarkshæð í öðrum tilvikum og eigi það skýrlega við þegar sú krafa sé gerð til þakgerðar að um sé að ræða „flatt“ þak. Sama eigi við þegar húsgerð, og þar með gerð og frágangur þaks, sé frjáls. Verði þá að ganga út frá rétti húsbyggjanda til að byggja „flatt“ þak og að hámarksvegghæð falli því saman við hámarkshæð húss.
Í tilviki hússins að Brekkuási 11 sé ljóst að þar sé á ferð síðastnefnda tilvikið. Í lið 1.1.8 í skipulagi Hraunsholts komi berum orðum fram að húsgerðir séu frjálsar. Felist í því orðalagi að þakgerð sé frjáls og heimild húsbyggjanda til að byggja hús með „flötu“ þaki. Sé þannig ljóst að í þessu tilviki falli hámarksvegghæð og hámarkshæð húss saman. Ráðist því leyfileg vegghæð hússins að Brekkuási 11 af hámarkshæð þess eins og hún sé tilgreind á skýringarmynd í lið 2.1.2 í skipulaginu.
Í bréfi byggingarleyfishafa frá 4. maí 2004, er auk framanritaðs, gerð ítarleg grein fyrir því hvernig hann telji að túlka beri skýringarmyndir skipulagsins og annað því tengt en ekki þykir þörf á að rekja hér frekar efni bréfsins. Úrskurðarnefndin hefur hins vegar haft það allt til hliðsjónar við úrlausn málsins, svo og allar frekari röksemdir sem málsaðilar hafa fært fram fyrir sjónarmiðum sínum í málinu.
Vettvangskönnun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 28. apríl 2004 að viðstöddum fulltrúum kærenda, byggingarleyfishafa og bæjaryfirvalda.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 28. janúar 2004 um að veita leyfi til að byggja 372,6 m² einbýlishús að Brekkuási 11 í Garðabæ. Ber úrskurðarnefndinni, með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, að taka til úrlausnar þau atriði er varða lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar og takamarkast úrlausnarefnið ekki við þær málsástæður sem kærendur tefla fram. Kemur einkum til skoðunar hvort hið umdeilda byggingarleyfi samræmist skipulagsskilmálum byggingarsvæðisins, svo og hvort fylgt hafi verið viðeigandi ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 við hönnun byggingarinnar.
Lóðin að Brekkuási 11 er brött og hallar henni niður frá götu í átt að lóðum kærenda að Brúnási 16 og 18. Heimilt er að byggja á lóðinni hús af gerðinni E-2, en þeirri húsgerð er í sérákvæðum skipulagsskilmála lýst sem einbýlishúsi á 1½ hæð án þess að slík húsgerð sé skilgreind umfram það sem ráða má af skýringarmyndum. Samkvæmt skýringarmyndum þessum getur hús af nefndri gerð, á lóð sem hallar niður frá götu, annaðhvort verið á einni hæð séð frá götu, og þá með neðri hæð undir þeim hluta húss sem er fjær götu, eða stallað að hluta og er þá hluti hússins, fjær götu, á tveimur hæðum, þar sem neðri gólfplatan er um það bil ½ hæð lægri en gólfplata þess húshluta sem veit að götunni. Hefur fyrirhugað hús að Brekkuási 11 verið hannað með síðargreinda útfærslu í huga.
Hin umdeilda nýbygging er með flötu þaki en þó í hámarkshæð eins og hún virðist ákvörðuð af bæjaryfirvöldum. Er salarhæð í húsinu og vegghæðir meiri en verið hefði ef húsið hefði verið hannað með annari þakgerð og eykur þetta byggingarlag grenndaráhrif hússins. Á skýringarmyndum í skipulagsskilmálum er efsti hluti húsa sýndur með brotnum línum og hjálparlínum, sem augljóslega tákna svigrúm til mismunandi þakgerða, en ekki verður ráðið af þessum gögnum að í skipulaginu felist heimild til þess að hækka útveggi húss upp í tilgreinda hámarkshæð þegar hús er hannað með flötu þaki eins og í hinu umdeilda tilviki. Þykir slík hönnun ekki samræmast skýringarmyndunum, en að auki leiðir hún í hinu umdeilda tilviki til þess að vegghæðir fara í bága við ákvæði 74. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sbr. 3. gr. ÍST 21 um hæðarmál í byggingum og ákvæði gr. 3.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Ákvæði 74. gr. byggingarreglugerðar fjallar um vegghæð húsa og kveður m.a. á um að sé vegghæð ekki ákveðin í metrum, heldur tiltekið hve margar hæðir megi byggja, skuli miða við að í íbúðarhúsi sé hver hæð af gólfi á annað 2,70 – 2,80 m, þó þannig að lofthæð verði aldrei minni en 2,50 m. Í tilviki því sem hér er til úrlausnar hefur verið vísað til þess að á skýringarmyndum sé að finna ákvarðanir um hámarkshæð húsa og að í þeim ákvörðunum felist jafnframt ákvörðun um hámarksvegghæðir. Hafi, með þessu móti, verið vikið frá ákvæði 74. gr. byggingarreglugerðar um vegghæðir, svo sem heimilt sé í skipulagi, sbr. 73. gr. reglugerðarinnar.
Úrskurðarnefndin hafnar þessum röksemdum, enda er á skýringarmyndunum engin afstaða tekin til þess hvernig heildarhæð húss skiptist milli veggja og þakrýmis eða einstakra hæða. Verður því ekki á það fallist að í skipulagsskilmálum fyrir Hraunsholt séu ákvæði um vegghæðir sem víki frá ákvæðinu í 74. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Verður ekki heldur á það fallist að víkja beri ákvæði þessu til hliðar með þeim rökum að það hafi í ríkum mæli verið virt að vettugi, enda bæði ósannað að svo sé og óljóst að hvaða marki skipulagsskilmálar eru sambærilegir í þessu efni. Þá verður ekki séð að það sé á færi sveitarstjórna að víkja til hliðar ákvæðum byggingarreglugerðar umfram það sem leiða má af heimildum frávíkjanlegra ákvæða.
Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin umdeilda bygging samræmist ekki ákvæðum byggingarreglugerðar í þessu tilliti.
Í almennu ákvæði sérákvæða skipulagsskilmála svæðisins, gr. 2.1.0, er tekið fram að bratti sé allmismunandi á lóðum og að lögð sé áhersla á að tillit sé tekið til þess við hönnun. Skýringarmyndir, sem fylgi skilmálunum, sýni í meginatriðum afstöðu byggingar til götu og lóðar við mismunandi aðstæður, með fyrirvara um að húsgerð falli eðlilega að landi á hverri lóð.
Fyrirvari þessi er í samræmi við helstu markmið í grein 1.1.2 í skipulagsskilmálunum, þar sem m.a. er tekið fram að öll mannvirki á svæðinu séu hönnuð þannig að þau falli sem best að landi. Verður að telja fyrirvarann meðal bindandi fyrirmæla skipulagsins um hönnun húsa á svæðinu.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er hæðarsetning gólfplötu þess hluta hins umdeilda húss sem snýr að götu um 55 cm yfir götuhæð fyrir miðju húsi. Ráðast aðrar hæðarsetningar í húsinu af hæð þessarar gólfplötu. Telur úrskurðarnefndin aðfinnsluvert að hæðarsetningar þessar skuli fyrst hafa verið ákvarðaðar á hæðarblaði eftir samþykkt skipulagsins auk þess sem þær samræmist illa áskilnaði skipulagsins um að mannvirki skuli falla sem best að landi. Með hliðsjón af því að skipulag svæðisins er að stofni til samþykkt fyrir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og fyrir gildistöku núgildandi ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 um framsetningu skipulagsáætlana, sbr. gr. 5.4, þykja þessir annmarkar þó ekki koma til álita við mat á lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarnefndin tekur fram að hún telur á skorta að fullnægjandi grein sé gerð fyrir því í skipulagsskilmálum hvað átt sé við þegar talað er um hús á 1½ hæð. Telur nefndin eðlilegast að skýra ákvæði skipulagsins um þessa húsgerð á þann veg að því séu settar skorður hve stór hluti húss geti verið tveggja hæða, a.m.k. þegar um sé að ræða stallað hús eins og í hinu umdeilda tilviki. Hins vegar er það niðurstaða nefndarinnar að hlutföll í hinni umdeildu byggingu séu innan eðlilegra marka í þessu tilliti, en þess mátti vænta að byggingar á lóðum í hverfinu yrðu fyrirferðarmeiri eftir að nýtingarhlutfall var hækkað við breytingu sem gerð var á skipulagi þess í ársbyrjun 2003. Einnig telur nefndin að heimild hafi verið í skipulagi fyrir því að leyfa byggingu svala að hluta til lítillega út fyrir byggingarreit og koma þessar ástæður ekki til álita við mat á lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin umdeilda bygging samræmist ekki ákvæði 74. gr. byggingarreglugerðar um vegghæðir. Er og fallist á að kærendur hafi ekki mátt vænta svo mikilla vegghæða byggingar á lóðinni miðað við eðlilega skýringu á skipulagsskilmálum svæðisins. Þykja þessar ástæður eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 28. janúar 2004, sem staðfest var af bæjarstjórn þann 19. febrúar s.á., um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Brekkuási 11 í Garðabæ, er felld úr gildi.
_____________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
