Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

18/2011 Fisfélag Reykjavíkur

Árið 2015, fimmtudaginn 30. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2011, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 9. desember 2010 um að samþykkja deiliskipulag Hólmsheiðar, svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. febrúar 2011, er barst nefndinni 3. mars s.á., kæra eigendur landspildna nr. 113435, 113443, 113410, 113426 og 113422 á Reynisvatnsheiði, auk Landeigendafélagsins Græðis, ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 1. desember 2010 um að samþykkja deiliskipulag Hólmsheiðar, svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur. Ákvörðunin var staðfest í borgarráði hinn 9. desember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. febrúar 2011.

Kærendur gera þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Hið kærða deiliskipulag felur ekki í sér heimild til framkvæmda og var því ekki tilefni til að úrskurða sérstaklega um kröfu um stöðvun framkvæmda í kærumáli þessu.

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. júní 2011, er barst nefndinni 15. s.m., kæra eigendur landspildna nr. 113435, 113410 og 113426 á Reynisvatnsheiði, auk Landeigendafélagsins Græðis, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí 2011 um að veita byggingarleyfi til að byggja færanlegt stálgrindarhús sem hýsa eigi vélageymslu Fisfélags Reykjavíkur á lóðinni Hbl. B2 við Vesturlandsveg, en lóðin er nú skráð undir heitinu Hólmsheiðarvegur 141. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi en með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 27. apríl 2012, var þeirri kröfu hafnað. Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og fjórir kærenda fyrra málsins standa að baki síðari kærunni verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 40/2011, sameinað máli þessu.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 26. apríl 2012 og 3. júní 2013.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 30. janúar 2008 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi athafnasvæðis Fisfélags Reykjavíkur á Hólmsheiði, þar sem gert var ráð fyrir tímabundinni starfsemi Fisfélagsins. Samþykkti borgarráð nefnda afgreiðslu hinn 7. febrúar s.á. Tillagan var auglýst á tímabilinu 13. febrúar til 28. mars 2008. Hinn 16. apríl s.á. var hún samþykkt á fundi skipulagsráðs með vísan til umsagnar skipulags- og byggingarsviðs um fram komnar athugasemdir og samþykkti borgarráð þá afgreiðslu hinn 25. s.m. Í framhaldi af því var deiliskipulagið sent til lögboðinnar afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Taldi stofnunin að deiliskipulagið markaði stefnu um flugbraut sem væri tilkynningarskyld, sbr. b-lið 10. töluliðar 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, og þar með félli deiliskipulagstillagan undir lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, sbr. 3. gr. þeirra. Stofnunin lagðist því gegn auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsins þar sem form þess og efni uppfylltu ekki ákvæði laga um umhverfismat áætlana. Auk þess þyrfti að skýra nokkur atriði í skipulagsgögnum.

Skipulagsstofnun óskaði jafnframt umsagnar Flugmálastjórnar Íslands um ákveðin atriði, en í umsögninni kom meðal annars fram að fyrirhugaður flugvöllur Fisfélags Reykjavíkur á Hólmsheiði væri skráningarskyldur í samræmi við 5. gr. reglugerðar nr. 464/2007 um flugvelli og myndi flokkast undir skráðan lendingarstað samkvæmt reglugerðinni. Í bréfi til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 6. ágúst 2008, var umsögn Flugmálastjórnar kynnt og jafnframt upplýst að það væri mat Skipulagsstofnunar að uppbygging athafnasvæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur á Hólmsheiði væri í ósamræmi við gildandi Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 og Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024, þar sem ekki væri í framangreindum áætlunum gert ráð fyrir flugvelli á svæðinu né útivistarstarfsemi tengdri flugi. Ítrekaði Skipulagsstofnun því afstöðu sína til auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs hinn 11. mars 2009 og samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi athafnasvæðis Fisfélagsins á Hólmsheiði. Fært var til bókar að þeim aðilum sem áður hefðu gert athugasemdir yrði tilkynnt um nýja málsmeðferð og auglýsingu, en eldri athugasemdir féllu úr gildi við auglýsingu tillögunnar nú. Samþykkti borgarráð þessa afgreiðslu 19. s.m. Tillagan var auglýst á tímabilinu 8. maí til 22. júní 2009 og var frestur til að gera athugasemdir síðar framlengdur til 6. júlí s.á. Nokkrar athugasemdir bárust. Hinn 19. ágúst 2009 var tillagan tekin fyrir á fundi skipulagsráðs og samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra. Borgarráð samþykkti þá afgreiðslu hinn 27. ágúst s.á.

Á fundi skipulagsráðs hinn 5. maí 2010 var áður samþykkt deiliskipulagstillaga lögð fram að nýju og afgreidd með svohljóðandi bókun: „Framlögð tillaga endursamþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra. Vísað til borgarráðs. Tillagan var áður samþykkt á fundi skipulagsráðs þann 19. ágúst sl. og var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs þann 27. ágúst sl. samhliða auglýstri breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur vegna málsins. Með vísan til þess að auglýsing um gildistöku aðalskipulagsbreytingarinnar birtist ekki í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en 16. apríl sl. telur skipulagsráð hyggilegt að endursamþykkja tillöguna og vísar afgreiðslunni til borgarráðs að nýju til endanlegrar staðfestingar. Skipulagsráð leggur sérstaka áherslu á að samkvæmt fyrirliggjandi tillögu hefur ætíð verið gert ráð fyrir því að nýting svæðisins fyrir aðstöðu Fisfélags Reykjavíkur sé tímabundin. Í ljósi þess er því beint til Framkvæmda- og eignasviðs að huga að slíkum fyrirvörum við gerð afnotasamnings um svæðið auk þess sem ítreka skal skilmála í deiliskipulagi um útlit og frágang bráðabirgðamannvirkja á svæðinu.“ Afgreiðsla skipulagsráðs var samþykkt á fundi borgarráðs 20. maí s.á. og málið sent Skipulagsstofnun til lögbundinnar yfirferðar. Gerði stofnunin athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku skipulagsins þar sem málsmeðferð og kynning umhverfismats deiliskipulagsins hefði ekki uppfyllt ákvæði laga um umhverfismat áætlana. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 3. september 2010 var samþykkt að framlengja frest til að gera athugasemdir við tillöguna og endurbirta auglýsingu vegna málsins. Tillagan var auglýst frá 10. september 2010 og frestur til að gera athugasemdir var til 22. október s.á. Fram komnar athugasemdir voru kynntar á fundi skipulagsráðs hinn 24. nóvember s.á. en afgreiðslu málsins frestað. Á fundi ráðsins 1. desember 2010 var deiliskipulagstillagan samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra, dags. 19. nóvember s.á. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu hinn 9. desember 2010. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins, að ákveðnum atriðum í greinargerð leiðréttum. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 3. febrúar 2011.

Deiliskipulagið nær til svæðis sem staðsett er um 350 m sunnan við Langavatn og er ætlað tímabundið fyrir starfsemi Fisfélags Reykjavíkur. Um er að ræða þrískipt svæði, alls ríflega 16 ha, þar sem gert er ráð fyrir tveimur til þremur tyrfðum flugbrautum með mismunandi stefnum fyrir vélknúin fis, æfingaaðstöðu, bílastæðum og allt að þremur flugskýlum að hámarksstærð 1.800 m² hvert, auk útivistarsvæðis og félagsheimilis að hámarksstærð 250 m².

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík hinn 3. maí 2011 var tekin fyrir byggingarleyfisumsókn þar sem sótt var um leyfi til að byggja færanlegt stálgrindarhús sem hýsa átti vélageymslu Fisfélags Reykjavíkur á lóðinni Hbl. B2 við Vesturlandsveg. Byggingarfulltrúi frestaði málinu og vísaði því til umsagnar skipulagsstjóra. Hinn 17. maí 2011 samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina á afgreiðslufundi og var þá einnig lögð fram umsögn skipulagsstjóra, dags. 6. s.m.. Afgreiðsla byggingarfulltrúa var staðfest í borgarráði hinn 19. maí 2011 og byggingarleyfið var gefið út 31. október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur skírskota til þess að hið kærða deiliskipulag nái til svæðis í landi Reynisvatns, sem sé jörð og lögbýli og lúti skipulagsskilmálum og öðrum ákvæðum jarðalaga nr. 81/2004. Í 7. gr. þeirra segi að þar sem í skipulagi sé fyrirhugað að breyta landnotkun svæða sem nýtt hafi verið til landbúnaðar skuli leyfi landbúnaðarráðherra til að leysa landið úr landbúnaðarnotum liggja fyrir áður en viðkomandi skipulagsáætlun hljóti endanlega afgreiðslu. Einnig sé vísað til 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis og 13. gr. laganna. Þá komi fram í ákvæðum greindra laga til bráðabirgða að allar jarðir sem skráðar hafi verið í jarðaskrá landbúnaðarráðuneytisins 1. desember 2003 teljist lögbýli eftir gildistöku laganna, án tillits til þess hvort þær uppfylli skilyrði 2. gr. um skilgreiningu á hugtakinu lögbýli. Sé enn fremur kveðið á um það í 3. gr. laganna að ákvæði þeirra gildi um öll lögbýli í þéttbýli án tillits til þess hvaða skipulag gildi um landsvæði þeirra.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 sé svæðið skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota og sé það innan græna trefilsins, en markmið hans sé að koma á samfelldu skógræktar- og útivistarsvæði sem nái frá Esjuhlíðum til Hafnarfjarðar. Umrætt deiliskipulag taki hins vegar til starfsemi sem falla eigi undir landnotkunarflokkinn samgöngur í kafla 4.16 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Samkvæmt 9. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli vera innbyrðis samræmi milli skipulagsstiga en svo hátti ekki til hér. Gerð hafi verið breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna aðstöðu fyrir fisflug á Hólmsheiði en ekki á Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 samhliða þeirri breytingu. Þá sé ekki samræmi milli þess sem fram komi annars vegar í deiliskipulagi og hins vegar í aðalskipulagi um afnotatíma Fisfélagsins af svæðinu.

Framsetningu deiliskipulagstillögunnar sé ábótavant. Ekkert landnúmer, staðgreinir eða götuheiti sé gefið upp. Ekki sé getið þeirra frístundalóða sem liggi að svæðinu og marki að hluta útlínur þess. Upplýsingar um aðrar frístundalóðir á svæðinu liggi ekki fyrir né upplýsingar um þau áhrif sem starfsemin komi til með að hafa á nýtingu þeirra og aðliggjandi svæða, sbr. reglur um grenndarrétt og nábýlisrétt. Ekki sé gefið upp hámarksnýtingarhlutfall, engin snið og engar teikningar liggi fyrir og því sé óljóst hvort eða hvernig eigi að byggja á svæðinu. Ekki sé vikið að ákvæðum laga um brunavarnir og fráveitu eða vísað til atriða sem fram eigi að koma í deiliskipulagi skv. ákvæðum laga um loftferðir nr. 60/1998 og reglugerðar nr. 464/2007 um flugvelli, s.s. um lengd og breidd flugbrauta, öryggissvæði og fleira.

Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skuli setja fram í deiliskipulagi bindandi ákvæði, m.a. um útfærslu skipulagsmarkmiða. Í skipulaginu segi að heimilt sé, en ekki skylt, að reisa flugskýli, leggja bílastæði og fleira, og sé slíkt í algerri mótsögn við ákvæði skipulagsreglugerðar. Sama gildi þar sem segi að gert sé ráð fyrir flugbrautasvæði, en erfitt sé að gera sér grein fyrir því hvort og þá hvað eða hvernig byggja eigi á svæðinu, enda séu takmarkaðri upplýsingar á skipulagsuppdrætti en almennt sé við gerð deiliskipulags og kveðið sé á um í lögum. Þá hafi tengivegur inn á svæðið sem sýndur sé á uppdrætti verið úrskurðaður óleyfisframkvæmd og svæðið sé því ótengt.

Deiliskipulagið gangi gegn markmiðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og reglum um friðhelgi eignarréttar. Við kaup kærenda á frístundalóðum sínum hafi umhverfi svæðisins skipt verulegu máli. Mannvirki þau sem gert sé ráð fyrir að rísi muni sjást víða að og verði mikil lýti á umhverfinu en engin kynning hafi farið fram á sjónrænum áhrifum þeirra. Þá verði mikill hávaði af fisflugvélunum á góðvirðisdögum. Gæta verði að því við skipulagsgerð að sérstökum kröfum í öðrum lögum og reglugerðum, svo sem kröfum um hljóðvist fyrir mismunandi landnotkun og starfsemi, sé unnt að framfylgja.

Í kafla 3.1.4 í skipulagsreglugerð segi að deiliskipulag skuli jafnan ná til svæða sem myndi heildstæða einingu. Um 200 m frá umræddu svæði hafi verið gert deiliskipulag vegna jarðvegsfyllingar á Hólmsheiði, en bæði svæðin séu skilgreind sem opin svæði til sérstakra nota og ætluð til útivistar, frístundaiðju og skógræktar samkvæmt aðalskipulagi. Brjóti það í bága við fyrrnefnt reglugerðarákvæði að hið kærða deiliskipulag taki ekki til alls þess svæðis sem myndi heildstæða einingu.

Samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 sé beinlínis ætlast til þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram. Þá skuli koma fram staða áætlunar í stigskiptri áætlanagerð sem þýði að ekki verði hjá því komist að fjalla um svæðisskipulag og breytingar á því. Sé umhverfisskýrslan of seint fram komin þar sem Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 geri ekki ráð fyrir flugvelli af neinu tagi eða aðstöðu fyrir flug á þessum stað. Í umhverfisskýrslu þurfi að gera grein fyrir og bera saman raunhæfa valkosti við að ná markmiðum tillögunnar. Allt bendi til þess að niðurstöður hafi verið gefnar fyrir fram. Umhverfisskýrsla sú er liggi fyrir í málinu sé verulega ónákvæm og misvísandi, þar sem ekki hafi verið farið að tilteknum lagareglum við gerð hennar. Vísað sé til 2. mgr. 6. gr. laga um umhverfismat áætlana, þar sem greint sé frá því í stafliðum a-j sem koma skuli fram í umhverfisskýrslu, en þessar upplýsingar sé aðeins að litlu leyti að finna í skýrslunni. Ekkert samráð hafi verið haft við landeigendur í Reynisvatnslandi og ekki leitað leiða til að leysa ágreining eða hugað að mótvægisaðgerðum. Þá hafi skort á að nægjanlegar upplýsingar hafi legið fyrir við gerð skýrslunnar, svo sem um væntanlegan fjölda fisflugvéla og iðkenda, hugsanlega hávaðamengun frá flugumferð og hvernig meðferð eldneytis verði háttað, m.a. með tilliti til mengunarslysa og mengunar grunnvatns. Sé lífríki Langavatns sett í hættu.

Skipulagsbreytingar á austurheiðum Reykjavíkur á umliðnum árum hafi gert það að verkum að skipulagslega séð sé svæðið orðið einn hrærigrautur. Enginn viti með vissu við hverju megi búast og það sé óásættanlegt.

Hvað hið kærða byggingarleyfi varðar vísa kærendur til þess að lagaskilyrði hafi skort til að veita leyfið þar sem deiliskipulagið sem leyfið styðjist við sé ekki í samræmi við aðalskipulag og sé haldið ógildingarannmörkum. Þá eigi Fisfélag Reykjavíkur ekki lögvarinn rétt til að fá útgefið byggingarleyfi á lóðinni Hbl. B2 við Vesturlandsveg þar sem lóðin sé hvorki til í Reynisvatnslandi né á Hólmsheiði. Aðal- og deiliskipulagstillögurnar sem hér um ræði hafi tekið til jarðarinnar Reynisvatns með landnúmerið 113408, sem skráð sé 484 ha í Landskrá fasteigna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kæru vegna samþykktar deiliskipulags svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur á Hólmsheiði verði vísað frá úrskurðarnefndinni ellegar að kröfu kærenda verði hafnað.

Kærendur eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi hið kærða deiliskipulag þar sem staðsetning fisflugvallarins hafi engin áhrif á grenndarhagsmuni þeirra, hvorki í sjónrænu tilliti né öðru, en landspildur fjögurra kærenda séu í meira en eins kílómetra fjarlægð frá aðstöðu Fisfélagsins. Hagmunir þeir sem kærendur beri fyrir sig séu almenns eðlis en þeir varði umferð í lofti og á landi og sjónræn áhrif. Kærendur eigi ekki lögvarða kröfu til þess að engin flugumferð sé yfir höfðum þeirra. Þá verði ekki séð hvaða ófriður sé af starfseminni eða flugi fisa umfram það sem almennt megi búast við á opnu svæði sem ætlað sé til sérstakra nota, þ.m.t. frístundaiðkunar, sem fisflug sé. Starfsemin sé auk þess tímabundin og varla stöðug alla daga vikunnar, enda um tómstundaflug að ræða. Ekki verði heldur ráðið af kæru eða öðrum gögnum málsins hvaða hagsmuni Landeigendafélagið Græðir eigi á svæðinu með tilliti til umferðar fisa eða flugvallaraðstöðunnar.

Verði ekki fallist á kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun sé tekið fram að hið umdeilda deiliskipulag eigi sér fullnægjandi stoð í svæðisskipulagi og aðalskipulagi Reykjavíkur. Deiliskipulagið hafi fengið lögboðna málsmeðferð og fullnægt öllum kröfum þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ljóst sé að um skýrt afmarkað svæði sé að ræða samkvæmt uppdráttum og sé öllum vangaveltum um annað í kæru hafnað.

Enginn landbúnaður hafi verið stundaður innan skipulagsreitsins og jarðalög nr. 81/2004 eigi ekki við um ákvörðunina, sem sé í samræmi við landnotkun svæðisins. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé umræddur landnotkunarflokkur mjög opinn og heimili m.a. rallýbrautir og skotvelli. Þótt fisflug kunni að falla undir reglugerð um loftferðir og vera háð eftirliti flugmálayfirvalda sé hæpið að skilgreina flugvöllinn sem samgöngumannvirki í aðal- eða svæðisskipulagi. Benda megi á að flugbrautir á Sandskeiði og Tungubökkum í Mosfellsbæ séu einnig á svæðum sem skilgreind séu sem opin svæði til sérstakra nota í Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024, enda sé þar einkum um einkaflug að ræða en ekki atvinnuflugstarfsemi. Fisflug og svifflug sé ekki flugáætlanaskylt og því sé ekki þörf á frekari takmörkunum á flugi fisa frá starfssvæði Fisfélags Reykjavíkur á Hólmsheiði umfram það sem komi fram í flugreglum. Hið umdeilda deiliskipulag samræmist svæðisskipulagi þar sem um skipulagða útivistar- og frístundaiðju sé að ræða, sbr. breytingu á Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 sem staðfest var af ráðherra 23. febrúar 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars s.á. Breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna aðstöðu fyrir Fisfélagið hafi verið staðfest af ráðherra 25. mars 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl s.á. Í hinni samþykktu deiliskipulagstillögu segi ekkert um leigutíma Fisfélagsins en aðalskipulagið heimili tímabundin afnot í 10 ár og séu afnot Fisfélagsins við það miðuð.

Aðkoma frá svæðinu sé einkum frá Suðurlandsvegi um Hafravatnsveg og aðkomu að jarðvegstipp vestan við athafnasvæði Fisfélagsins. Deiliskipulagið fjalli ekki um gerð Reynisvatnsvegar austan Biskupsgötu og gerð bráðabirgðavegar að athafnasvæði Fisfélagsins. Framlenging á Reynivatnsvegi hafi verið lögleg og rétt hafi verið staðið að málsmeðferð varðandi skipulag og umhverfismat vegarins. Framlenging vegarins byggist á gildandi aðalskipulagi og nái inn að Langavatni þar sem bráðabirgðavegur að jarðvegsfyllingunni taki við. Endanleg lega og útfærsla tengibrautar frá Suðurlandsvegi að Reynisvatnsvegi samkvæmt gildandi aðalskipulagi liggi ekki fyrir. Ákvörðun um endanlega legu þeirrar tengibrautar skv. skipulagi sé háð lögum um mat á umhverfisáhrifum áætlana.

Vísað sé til svara skipulagsstjóra við athugasemdum er lotið hafi að áhrifum starfseminnar. Þar hafi komið fram að ónæði af fyrirhugaðri starfsemi ætti að vera takmarkað en fisflugvélar væru útbúnar hljóðkútum og hávaði frá þeim væri mun dempaðri en frá öðrum flugvélum. Jafnframt væru um 4-500 m frá áætluðu athafnasvæði félagsins að næstu sumarhúsum við Langavatn. Flug yfir sumarhúsabyggð yrði takmarkað verulega og óheimilt væri að fljúga yfir hesthúsahverfið. Landrask vegna aðstöðu fisflugsins yrði einnig mjög takmarkað og eingöngu á svæðum sem ekki hefðu verndargildi. Samkvæmt umhverfismati áætlana sem fylgt hafi deiliskipulaginu væru áhrif breytingarinnar í meginatriðum talin óveruleg en einkum gætu áhrif á aðra útivistariðju orðið neikvæð. Ekki sé hægt að taka undir þá fullyrðingu að skipulagið brjóti í bága við reglur um grenndarkynningu eða mat á umhverfisáhrifum áætlana.

Skipulagsskilmálar feli í sér heimildir til tiltekinna framkvæmda en ekki skyldu til að framkvæma. Heimilt byggingarmagn komi fram í skilmálunum og teljist ekki óeðlilegt á nokkurn hátt með hliðsjón af fyrirhugaðri starfsemi. Engin skylda hvíli á skipulagsyfirvöldum til að leggja fram þrívíddarmyndir eða hafa skoðun á flugstefnu fisa, enda sé slíkt deiliskipulaginu óviðkomandi. Ráðist þetta frekar af því hvernig vindar blási og hvert menn vilji fara. Athugasemdir kærenda um að ekki sé getið landnúmera, staðgreinis eða götuheitis valdi ekki ógildingu en slíkt komi yfirleitt ekki til fyrr en við skráningu eigna í fasteignamati. Öðrum málsástæðum, t.a.m. um heilsufarsvandamál, vatnsleysi og að svæðið myndi ekki heildstæða einingu, sé vísað á bug sem órökstuddum, ósönnum og ósönnuðum. Þá sé öllum hugleiðingum kærenda um að skipulagsyfirvöld séu vísvitandi að brjóta lög eða beita valdníðslu mótmælt sem ósönnum og ósönnuðum. Skipulagsyfirvöld hafi þvert á móti lagt sig fram við að skipuleggja svæðið þannig að sem minnst rask verði og með tilliti til ólíkra hagsmuna og sjónarmiða.

Umhverfisskýrslan sé hluti deiliskipulagsins en niðurstaða hennar hafi verið sú að áhrif breytinganna væru í meginatriðum óveruleg. Kærendur eigi heldur engan rétt á því að umhverfi þeirra verði um aldur og ævi óbreytt enda megi ávallt vænta þess að breytingar verði gerðar með deiliskipulagi sem haft geti í för með sér breytingar á högum hagsmunaaðila. Menn verði almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Jafnframt sé bent á ákvæði 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Vegna kæru á ákvörðun byggingarfulltrúa, um að veita byggingarleyfi fyrir færanlegu stálgrindarhúsi á athafnasvæði Fisfélagsins, fer Reykjavíkurborg fram á frávísun hvað varðar eigendur landspildna nr. 113435 og 113426 og Landeigendafélagið Græði. Verði ekki fallist á frávísunarkröfuna er þess krafist að úrskurðarnefndin hafni öllum kröfum allra kærenda í málinu, en hafni kröfu eiganda landspildu 113410 að öðrum kosti. 

Kærendur, að undanskildum einum, eigi enga lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kæruefnið, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ef skoðaðar séu afstöðumyndir af lóðum þessara kærenda m.t.t. aðstöðu Fisfélagsins komi í ljós að u.þ.b. 1,05 km séu milli lóðar eins kæranda og flugvallar Fisfélagsins og sé þar landfylling á milli. Spilda annars kæranda sé enn lengra í burtu, eða u.þ.b. 1,2 km. Sé því ljóst að þessir aðilar eigi enga lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kæruefnið, þar sem staðsetning umdeildrar byggingar hafi engin áhrif á grenndarhagsmuni þeirra, hvorki í sjónrænu tilliti né öðru. Ekki verði heldur ráðið af kæru eða öðrum gögnum málsins hvaða hagsmuni Landeigendafélagið Græðir eigi á svæðinu en engar upplýsingar hafi komið fram um það um hvaða hagsmuni þess félags sé að tefla í málinu og hvaða réttarstöðu það hafi á umræddu svæði.

Í gildi sé deiliskipulag sem taki til umráðasvæðis Fisfélags Reykjavíkur. Sé brúttóflatarmál umrædds stálgrindarhúss 608,4 m2, sem sé innan skilmála deiliskipulagsins. Á skipulagssvæðinu sé heimilt að reisa þrjú skýli, 1.600-1.800 m2 hvert, eða samtals 5.400 m2. Ljóst sé því að byggingin samræmist deiliskipulaginu.

                ———————————————                   
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um deiliskipulag svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur á Hólmsheiði og byggingarleyfi fyrir vélageymslu á athafnasvæði félagsins. Af málatilbúnaði kærenda verður ráðið að þeir telji ónæði af heimilaðri starfsemi á svæðinu fela í sér ólögmæta röskun á hagsmunum þeirra sem eigenda frístundalóða á svæðinu. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru umræddar frístundalóðir í um eða yfir eins kílómetra fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði, að undanskilinni landspildu nr. 113410, sem liggur að athafnasvæði Fisfélags Reykjavíkur.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þá segir í þágildandi 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að þeir einir geti skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum eigi umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eigi á Íslandi jafnframt sama rétt, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.

Ekki verður séð með hvaða hætti hinar kærðu ákvarðanir snerta lögvarða hagsmuni Landeigendafélagsins Græðis sem lögpersónu en félagið mun vera hagsmunafélag eigenda frístundalóða við Reynisvatn. Ekki liggur fyrir að það eigi bein eða óbein eignarréttindi sem hinar kærðu ákvarðanir gætu snert. Þá getur félagið ekki talist uppfylla kröfur 5. mgr. 52. gr. um samtök sem veitt er kæruaðild vegna ákvarðana um framkvæmdir sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Á félagið af þeim sökum ekki kæruaðild að máli þessu og verður öllum kröfum þess því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Lóðir tveggja kærenda af þremur sem kært hafa umdeilt byggingarleyfi, þ.e. lóðir með landnúmer 113426 og 113435, eru í um eða yfir eins kílómetra fjarlægð frá heimiluðu geymsluhúsi og er land milli fasteignanna hæðótt, m.a. vegna landfyllingar. Miðað við aðstæður á svæðinu og þá fjarlægð sem er milli nefndra fasteigna kærenda og umdeildrar byggingar verður ekki séð að byggingin geti raskað grenndarhagsmunum eða öðrum lögvörðum hagsmunum þeirra sem fasteignaeigenda. Verða þeir því ekki taldir eiga kæruaðild varðandi hið kærða byggingarleyfi samkvæmt fyrrgreindri 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga og verður kröfum þeirra að því marki einnig vísað frá úrskurðarnefndinni. Hins vegar verður fallist á að starfsemi sú sem hið umdeilda deiliskipulag heimilar geti snert hagsmuni kærenda sem eigenda frístundalóða á svæðinu með þeim hætti að játa verði þeim kæruaðild vegna samþykktar þess.

Ekki er með hinni kærðu skipulagsákvörðun verið að ráðstafa landi sem nýtt hefur verið til landbúnaðarnota og stóðu ákvæði jarðalaga nr. 81/2004 því ekki í vegi fyrir þeirri ráðstöfun sem í skipulaginu fólst. Er landnotkun umrædds svæðis ákvörðuð í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024, þar sem fram kemur að um sé að ræða opið svæði til sérstakra nota, en svæðið er innan hins svonefnda græna trefils, sem ætlaður er til útivistar og skógræktar.

Samkvæmt Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024, eins og því var breytt 23. febrúar 2010, er heimilt að reisa byggingar og mannvirki sem tengjast skipulagðri útivistar- og frístundaiðju innan græna trefilsins, sbr. nánari ákvæði aðalskipulags viðkomandi sveitarfélags. Skilgreina skuli slík svæði sem opin svæði til sérstakra nota, sbr. skipulagsreglugerð nr. 400/1998, í aðalskipulagi og tilgreina skuli sérstaklega hverskonar nýting sé fyrirhuguð á svæðinu. Í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sbr. breytingu sem gerð var á henni 25. mars 2010, er á afmörkuðum svæðum á Hólmsheiði gert ráð fyrir frístundaiðju, sbr. ákvæði um opin svæði til sérstakra nota. Meðal annars er gert ráð fyrir tímabundinni aðstöðu fyrir fisflug, túni til lendingar og annarri aðstöðu á melum sunnan Langavatns. Landnotkunarflokkurinn „opin svæði til sérstakra nota“ var í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998, gr. 4.12, skilgreindur svo: „Opin svæði til sérstakra nota eru svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar er stunduð, s.s. tjald- og hjólhýsasvæði, skrúðgarðar, kirkjugarðar, leiksvæði, íþróttasvæði, golfvellir, sleða- og skíðasvæði, skautasvæði, siglingaaðstaða, hesthús og reiðvellir, rallýbrautir og skotvellir. Einnig garðlönd og trjáræktarsvæði.“ Af þessu verður sú ályktun dregin að hið kærða deiliskipulag hafi verði í samræmi við gildandi svæðis- og aðalskipulag hvað landnotkun varðar og fari ekki gegn tilvitnuðu ákvæði skipulagsreglugerðar.

Eins og lýst hefur verið var unnin umhverfisskýrsla þar sem lagt var mat á áhrif hins kærða deiliskipulags. Var skýrsla þessi kynnt ásamt uppdrætti og greinargerð deiliskipulagsins haustið 2010 og ekki liggur annað fyrir en að formleg málsmeðferð umrædds deiliskipulags hafi verið lögum samkvæmt að öðru leyti. Þá verður ráðið af framsetningu skipulagsins hvert efnisinnihald þess er en með því var einungis verið að skipuleggja svæði fyrir fisflug með lendingarbrautum og tilteknum byggingum vegna þeirrar starfsemi.

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki talin haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði og verður því ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hennar þótt fallast megi á að umrædd starfsemi geti haft í för með sér ónæði vegna flugs fisvélanna.

Að fenginni framangreindri niðurstöðu liggur fyrir að hið kærða byggingarleyfi á sér stoð í gildu deiliskipulagi. Með vísan til þess, og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við þá ákvarðanatöku, verður hafnað kröfu eiganda landspildu nr. 113410 um ógildingu leyfisins.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfum Landeigendafélagsins Græðis í máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Kröfu eigenda landspildna nr. 113435 og 113426 á Reynisvatnsheiði, um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí 2011 um að veita byggingarleyfi til að byggja færanlegt stálgrindarhús sem hýsa eigi vélageymslu Fisfélags Reykjavíkur á lóðinni Hbl. B2 við Vesturlandsveg, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu eigenda landspildna nr. 113435, 113442, 113410, 113426 og 113422 á Reynisvatnsheiði um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 9. desember 2010 um að samþykkja deiliskipulag Hólmsheiðar, svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur.

Hafnað er kröfu eiganda landspildu nr. 113410 á Reynisvatnsheiði um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí 2011 um að veita byggingarleyfi til að byggja færanlegt stálgrindarhús sem hýsa eigi vélageymslu Fisfélags Reykjavíkur á lóðinni Hbl. B2 við Vesturlandsveg.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________         _____________________________
Ásgeir Magnússon                                             Þorsteinn Þorsteinsson