Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

100/2013 Ingólfsfjall

Árið 2016, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 100/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagins Ölfuss frá 26. september 2013 um að staðfesta synjun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar frá 17. s.m. um framkvæmdaleyfi fyrir borun rannsóknarhola á núverandi vatnstökusvæði Vatnsveitu Árborgar, Árbæ IV, Ölfusi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. október 2013, er barst nefndinni 17. s.m., kærir Sveitarfélagið Árborg þá ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 26. september 2013 að staðfesta synjun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar frá 17. s.m. um framkvæmdaleyfi fyrir borun rannsóknarhola á núverandi vatnstökusvæði Vatnsveitu Árborgar, Árbæ IV, Ölfusi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 21. nóvember 2013.

Málavextir: Við rætur Ingólfsfjalls, í landi Árbæjar IV, er að finna núverandi vatnstökusvæði kæranda fyrir kalt vatn við Árbæjarlindir. Spildan er í eigu kæranda og staðsett innan Sveitarfélagsins Ölfuss.

Með ódagsettri umsókn til skipulags- og byggingarfulltrúa Ölfuss óskaði kærandi eftir framkvæmdaleyfi til að bora rannsóknarholur á fyrrgreindu vatnstökusvæði í þeim tilgangi að kanna jarðlög og jarðskjálftasprungur. Í umsókn kæranda kom fram að gert væri ráð fyrir tveimur rannsóknarholum, þ.e. VSS-21, hnit 399860.0; 385391.0, og VSS-22, hnit 399973.7; 385406.4. Samkvæmt fylgigögnum umsóknarinnar stóð til að bora 75 mm holur með 45° halla og átti að fóðra holurnar með 50-100 m löngum stálrörum niður að klöpp. Markmið borana var að skera jarðskjálftasprungur í klöpp á 30-50 m dýpi til að hægt yrði að staðsetja lóðrétta vinnsluholu sem nýtti vatn úr jarðskjálftasprungu.

Umsókn kæranda var tekin fyrir á 42. fundi skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar Ölfuss 17. september 2013. Í tilkynningu nefndarinnar til kæranda varðandi afgreiðslu erindisins, dags. 18. s.m., var tekið fram að eldri umsókn kæranda til Orkustofnunar um nýtingarleyfi á grunnvatni við Ingólfsfjall í Ölfusi hafi verið byggð á tillögu ISOR um að bora þar tvær vinnsluholur, sbr. umsókn þess efnis, dags. 28. desember 2010. Eftir að Orkustofnun hafi veitt nýtingarleyfi á grundvelli umsóknarinnar hinn 20. apríl 2011 hafi kærandi farið fram á heimild til að taka eignarnámi land á svæðinu. Hafi aðrir landeigendur og Sveitarfélagið Ölfus lagst gegn eignarnáminu, en eignarnámsbeiðni kæranda sé nú enn til meðferðar hjá atvinnu- og nýsköpunarráðuneytinu. Við afgreiðslu umsóknar kæranda um framkvæmdaleyfi fyrir borun rannsóknarhola tók nefndin fram að: „… [þ]ær borholur sem sótt er um framkvæmdaleyfi fyrir koma til viðbótar við þær borholur sem tilgreindar voru í umsókn Árborgar um nýtingarleyfi hinn 28. desember 2010. Meðan málið er í þessum ferli leggst Sveitarfélagið Ölfus gegn frekari tilraunaborunum á því svæði sem nýtingarleyfið frá 20. apríl 2011 tekur til.“

Á 202. fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss 26. september 2013 var fyrrgreind ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar staðfest, en í bókun þess fundar kom m.a. fram að: „… á meðan málið er í vinnsluferli á milli eigenda Árbæjarlanda og Árborgar um vatnstöku leggist Sveitarfélagið Ölfus gegn frekari tilraunaborunum á því svæði sem nýtingarleyfið frá 20. apríl 2011 tekur til“.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er tekið fram að rétt sé að beiðni um eignarnám á tilteknu landsvæði við rætur Ingólfsfjalls, sem sé í óskiptri sameign margra aðila, sé til meðferðar í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Hins vegar þurfi að greina á milli þess máls og kærumáls þessa. Umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi fyrir borun rannsóknarhola á sínu eigin landi sé með öllu óskyld eignarnámsbeiðninni. Við málsmeðferð á umsókn kæranda hafi Sveitarfélagið Ölfus blandað málunum saman og byggt ákvörðun sína um synjun framkvæmdaleyfis á stöðu annars máls sem sveitarfélagið sé ekki aðili að og sé þar að auki til meðferðar á öðru sviði stjórnsýslunnar. Sveitarfélaginu hafi verið skylt við meðferð málsins að fara að fyrirmælum í viðeigandi réttarheimildum, svo sem lögmætisreglunni, sem sé undirstöðuregla íslenskrar stjórnskipunar.

Í skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sem sett hafi verið á grundvelli þeirra, sé fjallað um þau atriði sem stjórnvald megi byggja ákvörðun sína á. Óumdeilt sé að umrædd framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld skv. 5. gr. reglugerðarinnar, að umsókn kæranda hafi verið skrifleg, eins og áskilið sé í 6. gr. og að gögn hafi fylgt umsókninni, sbr. 7. gr. nefndrar reglugerðar. Kærandi hafi sérstaklega beðið Sveitarfélagið Ölfus um að upplýsa hann um það ef einhver gögn vantaði. Í 10. gr. reglugerðarinnar, sem fjalli um meðferð umsókna um framkvæmdaleyfi, komi fram að framkvæmdaleyfi skuli ekki gefa nema framlögð gögn séu fullnægjandi og að allar nauðsynlegar umsagnir um framkvæmdina liggi fyrir. Þar komi einnig fram að rökstyðja skuli höfnun umsóknar og að tilgreina skuli kæruheimild og kærufresti. Engar athugasemdir hafi borist frá sveitarfélaginu um að framlögð gögn væru ekki fullnægjandi. Hvorki hafi verið leiðbeint um kæruheimildir né kærufrest í bréfi frá sveitarfélaginu þar sem tilkynnt hafi verið um höfnun umræddrar umsóknar og að mati kæranda hafi ekki komið fram fullnægjandi rökstuðningur fyrir höfnuninni í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Rökstuðningur eigi að innihalda tilvísun til þeirra réttarreglna sem ákvörðun sé byggð á, en engin slík tilvísun sé í bréfi sveitarfélagsins frá 18. september 2013. Þá skuli greina frá þeim meginsjónarmiðum sem hafi verið ráðandi hafi ákvörðun byggst á mati. Fallast megi á að í fyrirliggjandi réttarheimildum sé ekki að öllu leyti kveðið á um skilyrði sem þurfi að vera fyrir hendi svo framkvæmdaleyfi verði veitt og sé leyfisveitandanum því eftirlátið mat, en þó hafi stjórnvöld ekki frjálsar hendur um við hvaða sjónarmið þau styðjist við matið. Slík sjónarmið verði að rúmast innan ramma réttarheimilda og grundvallareglna stjórnsýsluréttar, s.s. jafnræðisreglu og meðalhófsreglu, til þess að ákvörðun geti talist málefnaleg. Skoða verði hvaða sjónarmið teljist málefnaleg í þessu sambandi, m.a. með hliðsjón af markmiðum 2. gr. áðurnefndrar reglugerðar, en ekki verði séð að ástæður sveitarfélagsins fyrir hinni kærðu ákvörðun geti talist sjónarmið sem rúmist innan þeirra markmiða, en þau varði allt annað mál sem sé í vinnsluferli innan stjórnsýslunnar.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að afstaða bæjarstjórnar skýrist af gögnum málsins, s.s. umsögn sveitarfélagsins til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis vegna eignarnámsbeiðni Sveitarfélagsins Árborgar og afgreiðslu sveitarfélagsins á umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi. Engar forsendur séu taldar til vatnsöflunarframkvæmda í viðkomandi landi, s.s. með rannsóknarborunum, á meðan ekkert samkomulag sé milli landeigenda á svæðinu.

——–

Málsaðilar hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun fól í sér synjun umsóknar kæranda um framkvæmdaleyfi fyrir borun á tveimur rannsóknarholum í eignarlandi hans við núverandi vatnstökusvæði Vatnsveitu Árborgar. Hafði kærandi nýtingarleyfi á grunnvatni við Ingólfsfjall, sem útgefið var af Orkustofnun hinn 20. apríl 2011, og tók m.a. til þess svæðis þar sem gert var ráð fyrir að nefndar borholur yrðu staðsettar. Samkvæmt gildandi aðalskipulagi Ölfuss er umrætt svæði merkt sem vatnsverndarsvæði.

Afla skal framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, sbr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en um framkvæmdaleyfi gilda að öðru leyti ákvæði reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Er meðferð umsókna um slík leyfi lýst í 10. gr. hennar. Þar kemur m.a. fram að við höfnun umsóknar beri leyfisveitanda að rökstyðja ákvörðun sína. Þá leiðir af lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar að ákvörðun stjórnvalds verður að stefna að lögmætum markmiðum og af meðalhófsreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ekki verður gengið lengra en nauðsynlegt er í því efni.

Synjun á umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi var studd þeim rökum að í kjölfar áðurgreinds nýtingarleyfis hefði kærandi lagt fram eignarnámsbeiðni sem enn biði afgreiðslu ráðuneytisins. Aðrir landeigendur á svæðinu hefðu lagst gegn eignarnáminu og það hefði sveitarfélagið Ölfus og gert. Væri því lagst gegn frekari tilraunaborunum á því svæði sem nýtingarleyfið tæki til.

Fyrrgreind framkvæmdaleyfisumsókn kæranda laut að borun tveggja rannsóknarhola á landi í hans eigu eftir að kærandi fékk útgefið nýtingarleyfi fyrir töku grunnvatns, m.a. á umræddu svæði, til notkunar fyrir Vatnsveitu Árborgar. Eignarrétti að landi fylgir m.a. réttur til nýtingar auðlinda í jörðu, s.s. grunnvatns, í samræmi við. 3. gr. laga nr. 57/1998. Framkvæmdaleyfi fyrir rannsóknarborholum til könnunar grunnvatns felur ekki í sér heimild til nýtingar þeirrar auðlindar heldur þarf til þess sérstakt leyfi Orkustofnunar samkvæmt IV. kafla fyrrgreindra laga. Umrædd framkvæmd hefði því ekki getað raskað hagsmunum hugsanlegra sameigenda að grunnvatnsauðlind svæðisins. Þykir af þeim sökum á skorta að hin kærða ákvörðun sé studd efnisrökum á grundvelli almannahagsmuna eða lagamarkmiða, en ákvörðunin fól í sér hömlur á lögvarin rétt kæranda sem landeiganda.

Með vísan til þess er að framan er rakið verður að telja að rökstuðningi að baki hinni kærðu ákvörðun sé svo áfátt að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 26. september 2013 um að staðfesta synjun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar frá 17. s.m. um framkvæmdaleyfi fyrir borun á rannsóknarholum við núverandi vatnstökusvæði Vatnsveitu Árborgar á spildu kæranda í landi Árbæjar IV, Ölfusi.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson