178/2021 Frjóakur

Árið 2022, fimmtudaginn 12. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 178/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. október 2021 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Byggakri 22, og eigandi, Byggakri 20, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. október 2021 að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 31. janúar 2022.

Málavextir: Lóðin Frjóakur 9 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Arnarneslands – Akra frá 2003. Hinn 16. júní 2016 samþykkti byggingarfulltrúinn í Garðabæ umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsið að Frjóakri 9 og á fundi bæjarráðs 21. s.m. var sú afgreiðsla samþykkt. Á fundi skipulagsnefndar 30. s.m. var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi fyrir umrædda fasteign vegna óverulegs fráviks frá deiliskipulagi, sbr. 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var sótt um heimild til að víkja frá skipulagsskilmála í gr. 1.1.8 í deiliskipulagi svæðisins sem kveður á um að stærð neðri hæðar skuli ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Í fundargerð skipulagsnefndar kom fram að ekki væri gerð athugasemd við að vikið væri frá ákvæðum 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga við veitingu byggingarleyfisins þar sem um óverulegt frávik væri að ræða og hagsmunir nágranna skertust í engu, sbr. 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Var afgreiðsla skipulagsnefndar samþykkt á fundi bæjarráðs 5. júlí s.á. Hinn 8. september samþykkti byggingarfulltrúi leyfisumsóknina og gaf út byggingarleyfið.

Í janúar 2020 urðu eigendaskipti að einbýlishúsinu að Frjóakri 9 og í framhaldi af þeim hófu nýir eigendur framkvæmdir. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 16. júlí s.á., var eigendum gert að stöðva framkvæmdir þar sem sækja þyrfti um byggingarleyfi vegna þeirra. Hinn 26. s.m. var sótt um byggingarleyfi vegna breytinga á ásýnd hússins þar sem fyrirhugað væri m.a. að koma fyrir glugga/dyrum á útvegg í kjallara á norðausturhlið. Á fundi skipulagsnefndar 10. september s.á. var lögð fram tillaga að breytingu deiliskipulagi svæðisins sem gerði ráð fyrir því að flatarmál neðri hæðar húss, þ.e. kjallara, væri meira en 70% af flatarmáli aðalhæðar. Var bókað um að innréttað hefði verið herbergi í djúpum kjallara með gólfsíðum gluggum og „svæði á lóð í sömu hæð.“ Áður hefði verið veitt leyfi fyrir kjallararýminu sem tæknirými án glugga. Sú tillaga hefði verið samþykkt sem frávik frá deiliskipulagi en að gluggar á hinu umrædda rými breyttu þeim forsendum. Var tillagan metin sem óveruleg breyting deiliskipulags í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og ákveðið að grenndar­kynna hana fyrir eigendum Frjóakurs 7 og 10 og Byggakurs 18, 20, 22 og 24, en sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 17. september s.á. Í bréfi um grenndarkynningu, dags. 1. október 2020, kom fram að í breytingunni fælist að stærð neðri hæðar Frjóakurs 9 gæti verið allt að 100% af flatarmáli aðalhæðar. Kærendur gerðu athugasemdir við tillöguna sem vísað var til úrvinnslu tækni- og umhverfissviðs. Á fundi skipulagsnefndar 14. október 2021 samþykkti nefndin hina grenndarkynntu tillögu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulags­laga. Afgreiðsla skipulags­nefndar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 21. október s.á. og tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2021.

 Málsrök kærenda: Kærendur benda á að grenndarkynning hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar komi fram að með bréfi um grenndarkynningu skuli fylgja tillaga að breytingu á deiliskipulagi eða hönnunargögn. Engin slík gögn hefðu fylgt bréfi um grenndarkynningu og því hefðu aðilar ekki getað kynnt sér tillöguna með fullnægjandi hætti. Byggakur 12, 14, 16, 18 og 20 standi á óskiptri lóð en einungis hafi verið grenndarkynnt fyrir Byggakri 18 og 20 og því hafi eigendum annarra lóða ekki gefist kostur á að kynna sér málið.

Ekki sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða og því hafi ekki verið heimilt að fara eftir undantekningarákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um stefnumarkandi ákvörðun varðandi Akrahverfi væri að ræða og því hefði borið að fara með tillöguna samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Frjóakur 9 sé einbýlishúsalóð og samkvæmt deiliskipulags­skilmálum Akrahverfis séu einbýlishús einnar hæðar. Kjallarar séu leyfðir þar sem landhalli og lega lagna gefi eðlilegt tilefni til og heimilt sé að veita leyfi fyrir byggingu eins og hálfrar hæðar einbýlishúsum þar sem land falli meira en 2,0 m innan lóðarmarka. Stærð neðri hæðar megi þó ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Landhalli innan lóðarmarka Frjóakurs 9 sé hins vegar einungis um 0,4 m. Með breytingu á deiliskipulagi sé verið að leita samþykkis til að grafa frá áður samþykktu gluggalausu rými og opna út. Þannig verði stærð íverurýmis á neðri hæð langt umfram 70% af stærð efri hæðar og nýtingarhlutfall Frjóakurs 9 langt umfram það sem heimilað sé í skipulagi hverfisins. Slík breyting geti ekki talist óveruleg. Í skipulagsreglugerð komi fram í gr. 5.8.2. að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Einnig skuli metið hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni. Líta verði til fyrri breytinga á skipulagsskilmálum Frjóakurs 9 frá árinu 2016 og miða við upprunalegt skipulag og ákvæði skipulagsskilmála hverfisins þegar metið sé hvort um sé að ræða óverulega breytingu. Um sé að ræða verulega breytingu á bæði útliti, nýtingarhlutfalli og formi hússins. Það að byggja tveggja hæða einbýlis­hús þvert á skipulagsskilmála geti ekki talist óveruleg breyting.

Þá séu verulegir annmarkar á fasteigninni að Frjóakri 9 sem séu í andstöðu við gildandi skipulag. Gólfkóti aðalhæðar sé 11,9 en samkvæmt hæðarblaði skuli hann vera 11,1. Hæð lóðar við lóðarmörk sé 11,4 en samkvæmt gildandi skipulagi eigi hún að vera 10,8-10,9. Á lóðar­mörkum við Byggakur sé steinsteyptur veggur sem sé a.m.k. 1,7 m hár miðað við lóðarmörk, en það sé umfram heimildir. Hæð veggjarins sé sérlega íþyngjandi fyrir eigendur og íbúa við Bygga­kur þar sem hæð lóðar Frjóakurs 9 sé langt umfram heimildir skipulags. Þá sé hæð hússins 16,15 m en samkvæmt skipulagi sé heimiluð hæð 16,1. Húsið sé því bæði hærra en heimilt sé samkvæmt skipulagi auk þess að vera eina einbýlishúsið á tveimur hæðum í hverfinu. Einnig hafi smáhýsi, þ.e. gufubað, verið reist á lóðinni við lóðarmörk Byggakurs 20 og 22. Litið sé fram hjá þessum ágöllum við samþykkt umræddrar tillögu að deiliskipulagi. Skipulagslög geri ráð fyrir að fjallað sé heildstætt um skipulag en ekki í „einhvers konar bútasaumi.“ Garðabær hafi ekki brugðist við ítrekuðum ábendingum vegna þessara ágalla á fasteigninni.

Grenndaráhrif þeirra breytinga sem um ræði séu veruleg. Rýmið sem grafið hafi verið frá sé nýtt sem líkamsræktaraðstaða sem nágrannar hafi ónæði af. Bæði sé um að ræða opnanlegt rými þannig að hljóð berist greiðlega frá rýminu og aðgengi frá líkamsræktaraðstöðunni að gufubaði og heitum og köldum pottum utandyra sem staðsettir séu syðst á lóðinni. Þetta skapi umgang meðfram lóðarmörkum og valdi ónæði.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er byggt á því að umdeild breyting á deili­skipulagi Arnarneslands – Akra hafi hlotið þá lögformlegu afgreiðslu sem skipulagslög mæli fyrir um. Breytingin hafi verið metin óveruleg þar sem einungis hafi verið um að ræða breytingu á skilmálum deiliskipulagsins fyrir eina staka lóð án þess að umfang mannvirkis á lóðinni aukist. Um hafi verið að ræða breytingu á innra skipulagi hússins án breytingar á nýtingarhlutfalli eða hefðbundinni notkun þess sem einbýlishúss. Skilmálabreytingin feli einungis í sér að samþykkja að flatarmál neðri hæðar, þ.e. kjallara, sé meira en 70% af flatarmáli aðalhæðar. Ekki hafi verið um að ræða breytingar á byggðarmynstri eða þéttleika byggðar og hagsmunir nágranna hafi í engu verið skertir umfram það sem almennt sé gert ráð fyrir í íbúðarhverfi. Athugasemdir frá kærendum við grenndarkynningu hafi varðað atriði sem tengdust ekki breytingatillögunni, en efni hennar hafi verið lýst skýrlega í bréfi sem kærendum hafi verið sent. Mótmæli nágranna þurfi að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og rökstuðningi um hvernig tillagan skerði hagsmuni þeirra. Tveir af sex nágrönnum sem hefðu fengið bréf um grenndarkynningu hefðu gert athugasemdir við hana, en þær athugasemdir hefðu fyrst og fremst snúist um atriði sem ekki hefðu varðað tillöguna og í engu sýnt fram á skerðingu hagsmuna þeirra. Þá eigi þeir kærendur sem skrái sig með lögheimili að Byggakri 22 ekki lengur heima þar og hafi því ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Nýir eigendur raðhússins að Byggakri 22 hafi lýst því yfir að þeir geri engar athugasemdir við þær breytingar eða áform sem leiða af hinni kærðu ákvörðun. Hvað varði kæranda að Byggakri 20 þá sé ljóst að breytingar á innra skipulagi hússins að Frjóakri 9 og útlitsbreytingar sem ekki séu sjáanlegar frá lóð hans geti ekki varðað hagsmuni hans eða haft þau grenndaráhrif að leiða eigi til ógildingar á samþykkt bæjarstjórnar.

Athugasemdir eigenda Frjóakurs 9: Af hálfu eigenda Frjóakurs 9 er þess krafist að kærunni sé vísað frá en til vara að hafnað sé athugasemdum kærenda vegna breytinga á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra vegna Frjóakurs 9. Þær athugasemdir kærenda sem snúi að öðrum atriðum en deiliskipulags­breytingunni verði að vísa frá þar sem kærufrestur sé liðinn. Kærendur sem hafi átt Byggakur 22 séu búnir að selja eignina og flutt til Noregs. Afsal til nýrra eigenda hafi verið gefið út 6. ágúst 2021 og hinir nýju eigendur hafi gefið yfirlýsingu um að þau hafi engar athugasemdir við þær framkvæmdir og áform sem tengist Frjóakri 9. Fyrrum eigendur Byggakurs 22 geti því ekki talist hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Þrátt fyrir að lóð Byggakurs 20 liggi að hluta að lóð Frjóakurs 9 sé með öllu óljóst hvernig hin kærða deiliskipulagsbreyting raski hagsmunum kærenda. Þau grenndaráhrif sem kærendur fullyrða um, þ.e. að hljóð muni berast út um glugga og að umgangur meðfram lóðarmörkum þar sem farið sé frá glugganum að gufubaði og pottum á lóðinni, geti ekki talist til lögvarinna hagsmuna kærenda. Nú þegar sé stór útgangur úr aðalstofu Frjóakurs 9 út á pall sem liggi beint að lóðarmörkum Byggakurs 20. Þannig geti hljóð og tónlist borist óhindrað þaðan yfir á lóð Byggakurs 20. Þá sé umgangur í potta og gufubað út um þann útgang jafn nálægt lóð Byggakurs 20 eins og hægt sé. Útgangur um umræddan glugga sé fyrir framan lóð Byggakurs 24, langt frá Byggakri 20. Þvera þurfi lóð Byggakurs 22 og 24 til að sjá gluggann.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Málatilbúnaður tveggja af kærendum í kærumáli þessu byggir á réttarstöðu þeirra sem eiganda fasteignar í nágrenni við Frjóakur 9. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands hafa þeir kærendur selt Byggakur 22, en kaupsamningur var gerður 16. júní 2021 og afsali var þinglýst 13. ágúst s.á. Eiga þeir því ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa. Þá hafa nýir eigendur Byggakurs 22 lýst því yfir að þeir geri ekki athugasemdir við umrædda skipulagsbreytingu.

Í máli þessu er kærð breyting á deili­skipulagi Arnarneslands – Akra, sem fól í sér breytingu á skipulagsskilmálum vegna lóðarinnar Frjóakur 9. Málsrök í kæru lúta jafnframt að samþykki byggingarfulltrúa frá 8. september 2016 á umsókn um byggingarleyfi vegna heimildar til að víkja frá deiliskipulag á grundvelli 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sem kærufrestur er löngu liðinn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, kemur sú ákvörðun ekki til endurskoðunar.

Í gr. 1.1.8. í skipulagsskilmálum deiliskipulags Arnarneslands – Akra segir að stærð neðri hæðar megi ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreyting var gerð breyting á greindum skilmála vegna lóðarinnar Frjóakurs 9, en í breytingunni fólst að stærð neðri hæðar geti að flatarmáli verið jöfn og efri hæðar. Er ljóst að hin kærða ákvörðun hvorki breytir byggingarreit lóðarinnar né hróflar hún við leyfðri notkun, fjölda íbúða eða ytra byrði húss þess er stendur á lóðinni enda hefur umræddur kjallari verið til staðar frá byggingu hússins. Verður því ekki séð að breytingin geti haft í för með sér aukin grenndaráhrif á fasteign kæranda að Byggakri 20, s.s. vegna skuggavarps eða skerðingar á útsýni, og telst hann því ekki hafa þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni sem eru skilyrði kæruaðildar vegna umræddrar deiliskipulagsbreytingar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið skortir á að kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 gerir að skilyrði fyrir kæruaðild og verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.