172 og 175/2016 Bakki, Húsavík

Árið 2018, miðvikudaginn 1. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 172/2016, kæra á álagningu skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða á lóðunum Dvergbakka 1, 3 og 4, Bakka við Húsavík, að fjárhæð kr. 4.604.694.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. desember 2016, er barst nefndinni 27. s.m., kærir sveitarfélagið Norðurþing álagningu skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða á lóðunum Dvergbakka 1, 3 og 4, Bakka við Húsavík, að fjárhæð kr. 4.604.694. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða álagning verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. desember 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir PCC BakkiSilicon hf., Vallholtsvegi 3, Húsavík, áðurgreinda álagningu skipulagsgjalds með kröfu um ógildingu álagningarinnar.

Þar sem framangreind mál varða sömu ákvörðun og kröfur kærenda eru samhljóða þykir rétt að sameina síðargreinda kærumálið, sem er nr. 175/2016, máli þessu.

Málavextir: PCC BakkiSilicon hf. vinnur að byggingu kísilvers að Bakka við Húsavík. Vegna umfangs framkvæmdanna og fjölda starfsmanna óskaði framkvæmdaaðili eftir því við Norðurþing að fá að reisa starfsmannabúðir á lóðum nálægt framkvæmdasvæðinu til afnota á meðan framkvæmdir stæðu yfir.

Hinn 1. október 2015 gerðu Norðurþing og framkvæmdaaðili með sér tímabundinn lóðarleigusamning þar sem framkvæmdaaðila voru heimiluð afnot af lóðunum Dvergbakka 1, 3 og 4 fyrir starfsmannabúðir. Í samningnum kom fram að þar sem búðirnar væru aðeins hugsaðar til tímabundinna nota gerði sveitarfélagið ekki sömu kröfur að öllu leyti um þau mannvirki, líkt og almennt væri gert vegna varanlegra mannvirkja í þéttbýli. Þá var sett inn í samninginn ákvæði um að framkvæmdaaðila væri óheimilt að þinglýsa samningnum eða veðsetja mannvirkin. Mun það ákvæði hafa verið sett í samninginn að beiðni Norðurþings til að tryggja að mannvirkin yrðu fjarlægð af lóðunum þegar ekki yrði lengur not fyrir þau. Norðurþing gaf síðan út yfirlýsingu 19. janúar 2016 um að öll mannvirki á lóðunum væru eign framkvæmdaaðila.

Búðirnar voru skráðar í fasteignaskrá þar sem fram kom að Norðurþing væri eigandi lóðanna Dvergbakka 1, 3 og 4. Í kjölfar þess voru starfsmannabúðir á lóðunum virtar brunabótamati og á grundvelli þess var umdeilt skipulagsgjald lagt á.
Hinn 6. desember 2016 bárust Norðurþingi þrír reikningar vegna álagðs skipulagsgjalds vegna umræddra starfsmannabúða með gjalddaga 1. desember 2016, samtals að fjárhæð kr. 4.604.694.

Málsrök Norðurþings: Af hálfu Norðurþings er á því byggt að lagaheimild sú sem hin kærða álagning skipulagsgjalds byggi á sé um margt óskýr. Í 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé ekki kveðið á um hver sé greiðandi skipulagsgjaldsins ásamt því að ekki sé ljóst hvaða stjórnvald beri ábyrgð á álagningu þess. Umrætt gjald verði ekki talið annað en skattur til ríkissjóðs í skilningi 40. gr., sbr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.

Þá sé á það bent að í 3. mgr. 17. gr. skipulagslaga komi fram að stofn til skattlagningar skipulagsgjaldsins skuli vera brunabótamat nýbygginga. Verði því að telja eiganda nýbyggingarinnar réttmætan greiðanda gjaldsins ef það verði á annað borð talið lögmætt.

Málsrök framkvæmdaaðila: Fyrirtækið bendir á að þrátt fyrir að ákvörðun um álagningu gjaldsins beinist ekki að því heldur Norðurþingi hafi félagið lögvarða hagsmuni af ákvörðuninni sem eigandi þeirra mannvirkja sem séu á umræddum lóðum og uppfylli því skilyrði um kæruaðild.

Sú gjaldtaka sem hér um ræði sé íþyngjandi ákvörðun sem verði að túlka þröngt. Að auki beri að skilja ákvæði 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á þann veg að skipulagsgjaldið teljist skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiði að ekki eigi að túlka gjaldtökuheimildina á rýmkandi hátt og fella umrædd mannvirki undir hana. Mannvirkjunum sé ætlað að standa tímabundið og samræmist innheimta gjaldsins því ekki markmiði gjaldtökunnar skv. 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga.

Umræddar starfsmannabúðir geti hvorki talist vera nýbyggingar eða nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga né húseign í skilningi gildandi réttar og reglna sem gildi um brunabótamat. Búðirnar hafi áður verið notaðar í tengslum við framkvæmdir á Reyðarfirði og séu því ekki nýjar. Þær séu ekki varanlega skeyttar við landið heldur færanlegar einingar sem séu festar með vírum í öryggisskyni. Af þessu leiði einnig að mannvirkin uppfylli ekki skilyrði hins almenna fasteignahugtaks og geti því ekki talist vera húseign, sbr. 2. mgr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup og 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseigna, sem sett sé með stoð í lögum nr. 48/1994 um brunatryggingar. Þessu til stuðnings megi vísa til dóms Hæstaréttar frá 25. janúar 2013 í máli nr. 738/2012, sem fjallað hafi að ákveðnu leyti um eðli samskonar mannvirkja og staðfest að um væri að ræða lausafé. Að auki sé umrætt svæði skilgreint sem iðnaðarsvæði samkvæmt gildandi aðal- og deiliskipulagi og því sé ljóst að það sé ekki ætlað til íbúðar svo sem greindar starfsmannabúðir séu.

Fram komi í 3. mgr. 17. gr. skipulagslaga að skipulagsgjald sé tryggt með lögveði í eigninni sem það leggist á og styðji það enn frekar að skipulagsgjald geti einvörðungu lagst á varanleg mannvirki en ekki mannvirki sem séu lausafé. Engin rök séu fyrir því að tryggja greiðslu skipulagsgjalds með lögveði nema gjaldið leggist á skráningarskyldar fasteignir sem uppfylli kröfur um varanleika.

Hvað sem öðru líði komi 2. gr. reglugerðar nr. 737/1997 um skipulagsgjald í veg fyrir álagningu gjaldsins. Í ákvæðinu sé tekið fram að sé um að ræða flutning húsa á nýja lóð skuli greitt skipulagsgjald ef virðingarverð hinnar fluttu húseignar hækki sem nemi a.m.k. 1/5 verðs á fyrri stað. Ljóst sé að hvorki verðmæti né virðing umræddra starfsmannabúða hafi hækkað frá fyrri notkunarstað og því séu skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt.

Málsrök Þjóðskrár Íslands: Af hálfu Þjóðskrár er vísað til þess að PCC BakkiSilicon hf. geti ekki talist aðili málsins þar sem félagið hafi ekki lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun.

Um efnishlið málsins er á það bent að samkvæmt 1. gr. laga um brunatryggingar nr. 48/1994 sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Skuli húseign metin brunabótamati ekki síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar lauk eða eftir að hún sé tekin í notkun og beri eigandi ábyrgð á að óska eftir brunabótamati. Þjóðskrá Íslands annist virðingu húseignar til brunabóta og sé markmið brunabótamats að finna vátryggingarverðmæti húseignar þegar virðing fari fram, að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats samkvæmt 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem kveðið sé á um að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hennar nemi a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins.

Samkvæmt 6. gr. reglugerðar um skipulagsgjald nr. 737/1997 skuli Fasteignamat ríkisins (Þjóðskrá Íslands) tilkynna innheimtumanni fjárhæð brunabótavirðingar húseignar eða stofnverð þegar virðing hafi farið fram eða tilkynnt hafi verið um stofnverð og veita nauðsynlegar upplýsingar til innheimtu gjaldsins, þar á meðal um skráða eigendur húseigna samkvæmt fasteignaskrá. Í kjölfar þess falli skipulagsgjaldið í gjalddaga skv. 4. gr. reglugerðarinnar.

Af þessu sé ljóst að eigandi húseignar samkvæmt fasteignaskrá sé greiðandi skipulagsgjalds. Í máli þessu hafi leigusamningi ekki verið þinglýst og því sé Norðurþing handhafi allra rétttinda, lóða og bygginga á Dvergbakka 1, 3 og 4 og því réttmætur greiðandi skipulagsgjaldsins. Gjaldið sé ekki háð því hvort fasteign sé ætlað að standa til lengri eða skemmri tíma. Húsin séu allt að einu varanlega skeytt við land þótt þau hafi verið reist í afmörkuðum tilgangi og teljist því fasteignir í skilningi laga. Því hafi verið rétt að beina innheimtu skipulagsgjaldsins að Norðurþingi með hliðsjón af 6. gr. reglugerðar um skipulagsgjald.

Niðurstaða: Fyrir liggur að PCC BakkiSilicon hf. er eigandi þeirra starfsmannabúða sem komið var fyrir á framkvæmdasvæði við kísilverksmiðju á Bakka í Norðurþingi. Eins og fram er komið var brunabótamat starfsmannabúðanna grundvöllur hinnar kærðu álagningar skipulagsgjalds. Gjaldinu fylgir lögveð í búðunum skv. 3. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og á eigandi starfsmannabúðanna því lögvarða hagsmuni tengda ákvörðuninni á meðan álagning gjaldsins stendur óröskuð. Verður honum af þeim sökum játuð aðild í máli þessu í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011.

Umræddum starfsmannabúðum var ætlað að standa í takmarkaðan tíma á lóðum Norðurþings við framkvæmdasvæði kísilversins á Bakka, en þær voru fluttar þangað frá fyrrum framkvæmdasvæði álversins á Reyðarfirði. Samningur um afnot lóðanna er dagsettur 1. október 2015 og gildir hann til 12. maí 2018, eða að sex mánuðum liðnum frá gangsetningu kísilversins. Samningnum var ekki þinglýst og verða húseiningar þær sem mynda starfsmannabúðirnar ekki taldar fasteign samkvæmt hefðbundnum skilningi þess hugtaks, þar sem um færanlegar húseiningar er að ræða sem ekki eru skeyttar við jörð með varanlegum hætti.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga skal greiða skipulagsgjald af mannvirkjum og í 2. mgr. ákvæðisins er tekið fram að af nýbyggingum sem virtar séu til brunabóta skuli greiða skipulagsgjald sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging er þar skilgreind sem nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Gjaldstofn skipulagsgjaldsins er því brunabótamat nýbygginga en eðli máls samkvæmt ekki verðmæti lóða eða lands.

Norðurþing er eigandi umræddra lóða, en eins og að framan greinir er PCC BakkiSilicon hf. eigandi starfsmannabúða sem á lóðunum standa samkvæmt samningi þar sem afnotunum er markaður skammur tími. Í ljósi þess hvernig gjaldstofni skipulagsgjalds er háttað verður með hliðsjón af eðli máls að skýra gjaldheimild 17. gr. skipulagslaga svo að álagning skipulagsgjaldsins eigi að beinast að eiganda nýbyggingar á lóð, sem eftir atvikum telur til beinna eða óbeinna eignarréttinda að henni, en ekki að eiganda lóðar, teljist hann ekki jafnframt eigandi mannvirkja sem á henni eru. Styðst framangreind túlkun við áratuga réttarframkvæmd við álagningu skipulagsgjalda. Hinni kærðu álagningu skipulagsgjalds var því ranglega beint að Norðurþingi og verður hún því þegar af þeirri ástæðu felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hin kærða álagning skipulagsgjalds á hendur Norðurþingi vegna starfsmannabúða á lóðunum Dvergbakka 1, 3 og 4, Bakka við Húsavík, að fjárhæð kr. 4.604.694, er felld úr gildi.