171/2016 Þeistareykjavirkjun

Árið 2018, miðvikudaginn 1. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 171/2016, kæra á álagningu skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða við Þeistareykjavirkjun að fjárhæð kr. 1.693.311.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. desember 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landsvirkjun, Háaleitisbraut 48, Reykjavík, álagningu skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða kæranda við Þeistareykjavirkjun að fjárhæð kr. 1.693.311 samkvæmt álagningarseðli með gjalddaga 1. desember 2016. Gerir kærandi þá kröfu að álagningin verði felld úr gildi.

Málavextir: Með bréfi til sveitarstjórnar Þingeyjasveitar, dags. 28. febrúar 2012, óskaði kærandi eftir stöðuleyfi fyrir vinnubúðir verkeftirlits Þeistareykja ehf. vegna virkjunarframkvæmda að Þeistareykjum á vinnubúðareit L-07 og L-08, sem ráðagerð var um í deiliskipulagi svæðisins er þá var í vinnslu. Sveitarfélagið gerði hins vegar kröfu um að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir vinnubúðunum. Var það gert með bréfi, dags. 12. apríl 2012. Í erindinu kom fram að gert væri ráð fyrir svefnaðstöðu fyrir 39 starfsmenn í 28 herbergjum og 11 íbúðum auk skrifstofuaðstöðu. Þar kom og fram að vinnubúðirnar hefðu áður verið notaðar á framkvæmdasvæði Kárahnjúkavirkjunar og að einingar þær sem fyrirhugað væri að nota í þessu skyni hefðu verið byggðar árið 2004. Sótt var um tímabundið starfsleyfi fyrir vinnubúðunum til Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra með bréfi, dags. 28. mars s.á., og var það samþykkt 13. apríl 2012. Kærandi hefur umrætt landsvæði til afnota samkvæmt lóðarleigusamningi, dags. 27. desember 2011.

Með beiðni til Þjóðskrár Íslands, dags. 14. nóvember 2014, óskaði kærandi eftir fyrsta brunabótamati vegna starfsmannahúsa við Þeistareykjavirkjun og var kæranda tilkynnt um fasteignamat og brunabótamat matshlutanna með bréfi, dags. 14. desember 2014. Barst kæranda síðan reikningur vegna álagðs skipulagsgjalds vegna vinnubúða III, IV og V með gjalddaga 1. desember 2016 að fjárhæð kr. 1.693.311.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að umræddar vinnubúðir séu ekki nýbyggingar eða nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. gr. reglugerðar nr. 737/1997 um skipulagsgjald. Umræddar vinnubúðir að Þeistareykjum hafi verið fluttar þangað annars vegar frá fyrrum framkvæmdasvæði kæranda við Kárahnjúka og hins vegar frá framkvæmdasvæði við Búðarhálsvirkjun. Hluti vinnubúðanna hafi verið keyptur á árunum 2003-2004 en aðrir hlutar þeirra séu mun eldri, eða allt að 30 ára. Geti vinnubúðirnar því ekki talist nýbyggingar eða nýreistar og megi í því sambandi vísa til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar þar sem reynt hafi á túlkun 17. gr. skipulagslaga, áður 35. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Auk þess geti vinnubúðirnar ekki talist fasteign í skilningi laga heldur sé um að ræða lausafé. Í gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé hugtakið starfsmannabúðir skilgreint með svofelldum hætti í 78 lið nefnds reglugerðarákvæðis: „Starfsmannabúðir. Færanlegt húsnæði sem ætlað er til svefns, matar, daglegrar dvalar, vinnu eða samkomuhalds starfsfólks til skamms tíma í senn vegna atvinnustarfsemi.“ Búðirnar séu því fluttar á framkvæmdasvæði en brott að framkvæmdum loknum vegna annarra verkefna eða á geymslusvæði. Því sé ekki um að ræða fasteign eða byggingar sem séu varanlega skeyttar við jörðu, heldur lausafé. Starfsmannabúðir og húsvagnar, sem ætlaðir séu til dvalar lengur en fjóra mánuði á sama stað, teljist mannvirki skv. 51. tl. gr. 1.2.1. byggingareglugerðar en samkvæmt lögum um mannvirki nr. 160/2010 séu mannvirki byggingarleyfisskyld. Þar af leiði að starfsmannabúðir og húsvagnar séu ekki háð byggingarleyfi ef notkun þeirra sé til skemmri tíma en fjóra mánuði. Sú staðreynd að starfsmannabúðir geti verið háðar byggingarleyfi, leiði ekki sjálfkrafa til þess að um sé að ræða nýbyggingu eða fasteign samkvæmt 17. gr. skipulagslaga. Áskilnaður um byggingarleyfi fyrir vinnubúðum snúi eingöngu að afnotum á slíku lausafé til lengri tíma til að tryggja að skilyrði laga um aðbúnað, hollustuhætti, brunaöryggismál og fleira sé fyrir hendi.

Veiting byggingarleyfis leiði ekki til þess að vinnubúðir falli undir lög um skráningu og mat fasteigna. Væri svo yrði að skrá og meta vinnubúðir við hvern flutning og jafnvel á fjögurra mánaða fresti og greiða skipulagsgjald í hvert sinn sem þær væru fluttar á nýjan stað. Slík framkvæmd væri hvorki í anda þeirra laga né í samræmi við lögskýringargögn. Á því sé byggt að ekki sé fyrir hendi lagaheimild til þess að meta vinnubúðir til brunabóta, sem sé forsenda fyrir álagningu skipulagsgjalds skv. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga, og álitamál hvort heimilt sé að skrá og meta vinnubúðir til fasteignamats í fasteignaskrá Þjóðskrár. Með setningu laga um mannvirki hafi fyrst verið innleidd regla um byggingarleyfisskyldu vinnubúða og húsvagna vegna notkunar um lengri tíma en fjóra mánuði. Áður hafi slík mannvirki verið háð stöðuleyfi. Ekki sé fordæmi fyrir því að skipulagsgjald hafi verið lagt á vinnubúðir eða þær metnar fasteignamati. Samhliða gildistöku laga um mannvirki hafi hvorki verið gerðar breytingar á lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001, lögum um brunatryggingu nr. 48/1994 né reglugerð um lögboðna brunatryggingu húseigna nr. 809/2000 í þá veru að lausafé, svo sem byggingarleyfisskyldar vinnubúðir eða húsvagnar, skyldu skráð eða metin fasteigna- og brunabótamati. Vísað sé til þess að í 1. gr. nefndrar reglugerðar sé skýrt tekið fram að skylda til brunatryggingar nái einungis til húseigna sem séu varanlega skeyttar við land og í 4.-6. gr. reglugerðarinnar komi fram að einungis húseignir skuli metnar brunabótamati. Vinnubúðir geti ekki fallið undir hugtakið húseign í nefndum ákvæðum enda séu þær ekki varanlega skeyttar við land og geti eftir atvikum verið á hjólum.

Málsrök Þjóðskrár Íslands: Stofnunin vísar til þess að kærandi hafi með bréfi, dags. 14. nóvember 2014, sett fram beiðni um fyrsta brunabótamat vegna brunatryggingar starfsmannahúsa, skrifstofa og geymslu við Þeistareykjavirkjun. Hafi kæranda verið tilkynnt um fasteignamat og brunabótamat nefndra eigna með tilkynningu Þjóðskrár, dags. 12. desember s.á. Í tilkynningunni hafi verið vakin athygli á að unnt væri að óska rökstuðnings fyrir ákvörðuninni, óska endurupptöku hennar og að unnt væri að kæra ákvörðunina til yfirfasteignamatsnefndar.

Samkvæmt 1. gr. laga um brunatryggingar nr. 48/1994 sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Skuli húseignin metin brunabótamati ekki síðar en fjórum vikum eftir byggingu hennar eða eftir að hún sé tekin í notkun og beri eigandi ábyrgð á að óska eftir brunabótamati.

Þjóðskrá Íslands annist virðingu húseignar til brunabóta og sé markmið brunabótamats að finna vátryggingarverðmæti húseignar þegar virðing fari fram, að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats samkvæmt 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem kveðið sé á um að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hennar nemi a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Ekki verði séð af gögnum málsins að umræddar vinnubúðir hafi áður verið skráðar og virtar til brunabóta. Í beiðni kæranda um brunabótamat frá 14. nóvember 2014 komi fram að um sé að ræða fyrsta mat á starfsmannahúsum, skrifstofum og geymslu. Hafi því borið að virða vinnubúðirnar til brunabóta og leggja á þær skipulagsgjald sem nýbyggingar án tillits til þess tíma sem liðinn hafi verið frá byggingu húsanna. Skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir.

Samkvæmt 6. gr. reglugerðar um skipulagsgjald nr. 737/1997 skuli Fasteignamat ríkisins (Þjóðskrá Íslands) tilkynna innheimtumanni fjárhæð brunabótavirðingar húseignar eða stofnverð þegar virðing hafi farið fram eða tilkynnt hafi verið um stofnverð og veita nauðsynlegar upplýsingar til innheimtu gjaldsins, þ. á m. um skráða eigendur húseigna samkvæmt fasteignaskrá. Í kjölfar þess falli skipulagsgjaldið í gjalddaga skv. 4. gr. reglugerðarinnar.

Hugtakið fasteign sé almennt í lögum skilgreint sem afmarkaður hluti lands ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, réttindum sem því fylgja og mannvirkjum sem varanlega séu við landið skeytt. Ekki sé hægt að fallast á að umrædd mannvirki séu ekki varanlega skeytt við land. Tengsl húsanna við land séu ekki svo losaraleg að um sé að ræða lausafé. Ekki hafi þýðingu í þessu sambandi þótt húsunum hafi aðeins verið ætlað að standa á meðan framkvæmdir stæðu yfir á svæðinu. Hvort fasteign sé ætlað að standa til lengri eða skemmri tíma hafi ekki áhrif á það hvort greiða skuli af henni tilskilin gjöld eða ekki. Húsin séu allt að einu varanlega skeytt við land þótt þau hafi verið reist í afmörkuðum tilgangi og teljist því fasteignir í skilningi laga. Slík túlkun hafi t.a.m. verið staðfest af Hæstarétti og yfirfasteignamatsnefnd. Þjóðskrá hafi metið fasteignirnar að Þeistareykjum brunabótamati í samræmi við lög um brunatryggingar og reglugerð um lögboðna brunatryggingu húseigna nr. 809/2000.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti álagningar skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða sem fluttar voru á vinnusvæði við Þeistareykjavirkjun vegna yfirstandandi framkvæmda.

Skipulagsgjald var fyrst lögfest með lögum nr. 64/1938, sem fólu m.a. í sér breytingu á 14. gr. laga nr. 55/1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa. Þar var kveðið á um að greiða skyldi allt að 0,3‰ gjald í ríkissjóð af hverri nýbyggingu sem reist væri eftir gildistöku laganna í þeim bæjum þar sem skipulagsuppdráttur hefði verið staðfestur eða vinna að skipulagi væri hafin. Í 35. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var kveðið á um innheimtu skipulagsgjalds sem nema mætti allt að 0,3% af brunabótaverði hverrar nýbyggingar sem reist yrði á skipulagsskyldum stað. Þá var gert ráð fyrir því í 2. mgr. 35. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að af nýbyggingum sem virtar væru til brunabóta skyldi greiða skipulagsgjald í eitt skipti sem næmi 0,3% af brunabótamati húseignar. Nýbygging teldist hvert nýreist hús sem virt væri til brunabóta en mannvirki sem ekki væru háð byggingarleyfi samkvæmt 43. gr. laganna væru undanþegin gjaldinu nema stofnkerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta utan þéttbýlis. Hefur gjaldstofn skipulagsgjalds vegna húsbygginga því frá upphafi miðast við nýbyggingar og allt frá gildistöku skipulagslaga nr. 19/1964 hefur gjaldstofninn miðast við brunabótamat þeirra.

Núgildandi heimild fyrir álagningu skipulagsgjalds er í 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal greiða skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta í eitt skipti sem nemur 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Þar er og tekið fram að nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt er til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Í athugasemdum með 2. mgr. 17. gr. frumvarps til nefndra skipulagslaga kemur eftirfarandi fram: „Lagt er til í 2. mgr. að greitt skuli skipulagsgjald af nýbyggingum eins og verið hefur, sbr. 2. mgr. 35. gr. laganna. Sú breyting er hins vegar lögð til að fallið verði frá skyldu til greiðslu skipulagsgjalds af þeim mannvirkjum sem ekki eru virt til brunabóta og er það í samræmi við þá framkvæmd sem verið hefur af greiðslu skipulagsgjalda. Mun því þessi breyting ekki leiða til lækkunar á innheimtu skipulagsgjalda miðað við það sem verið hefur. Ástæðan er sú að ekki hefur reynst framkvæmanlegt að greiða skipulagsgjald af öðrum mannvirkjum en nýbyggingum sem metnar eru til brunabóta þar sem önnur mannvirki hafa ekki verið metin til brunabóta og stofnverð þeirra hefur ekki verið skilgreint sem gjaldstofn hjá Fasteignamati ríkisins.“ Samkvæmt þessu er gjaldstofn skipulagsgjalds í núgildandi lögum í samræmi við þá lagaframkvæmd sem verið hafði í tíð eldri laga. Í 3. mgr. 17. gr. skipulagslaga er svo kveðið á um að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hefur farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Þjóðskrá Íslands, tilkynnt hana til innheimtumanns ríkisins. Tilgangur gjaldtökunnar er að standa straum af kostnaði við gerð tillögu að landsskipulagsstefnu, gerð svæðis- og aðalskipulagsáætlana, þróunarverkefna og rannsókna á sviði skipulagsmála.

Fyrir liggur að starfsmannabúðir kæranda voru fluttar og þeim komið fyrir á vinnusvæði við Þeistareykjavirkjun til tímabundinna nota vegna framkvæmda þar. Hafði húseiningunum áður verið komið fyrir og þær notaðar á framkvæmdasvæðum við Kárahnjúkavirkjun og Búðarhálsvirkjun vegna framkvæmda á vegum kæranda. Hluti húseininganna mun hafa verið keyptur á árunum 2003-2004 og að sögn kæranda eru aðrir hlutar búðanna mun eldri, eða allt að 30 ára. Gátu húseiningarnar því ekki talist nýbyggingar eða nýreist hús þegar hin kærða álagning fór fram, en ekki liggur fyrir að þær starfsmannabúðir sem hér um ræðir hafi á liðnum áratugum taldar mynda gjaldstofn skipulagsgjalds. Hafa slíkar lausar byggingar ekki talist til mannvirkja fyrr en við gildistöku byggingarreglugerðar nr. 112/2012, en skv. 51. tl. gr. 1.2.1. teljast starfsmannabúðir til mannvirkja, séu þær notaðar til svefns eða daglegrar dvalar manna í fjóra mánuði eða lengur á sama stað. Af þeim sökum var sótt um byggingarleyfi fyrir notkun umræddra starfsmannabúða kæranda við Þeistareykjavirkjun. Eðli máls samkvæmt verða færanlegar starfsmannabúðir, sem ætlaðar eru til nota í takmarkaðan tíma á hverjum stað á meðan framkvæmdir standa yfir, ekki hluti af skipulagðri byggð.

Samkvæmt 1. gr. laga um brunatryggingar nr. 48/1994 er húseigendum skylt að brunatryggja allar húseignir og er þar átt við hvers konar byggingar sem ætlaðar eru til íbúðar, atvinnustarfsemi, geymslu eða annarra afnota. Í 1. gr. reglugerðar um lögboðna brunatryggingu húseigna nr. 809/2000, sem sett er með stoð í nefndum lögum, er húseigendum skylt að brunatryggja allar húseignir sem eru varanlega skeyttar við land og til sömu afnota og greinir í 1. gr. laganna. Hugtakið „starfsmannabúðir“ er skilgreint í 78. tl. gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 á þá leið að um sé að ræða færanlegt húsnæði sem ætlað sé til svefns, matar, daglegrar dvalar, vinnu eða samkomuhalds starfsfólks til skamms tíma í senn vegna atvinnustarfsemi. Eðli máls samkvæmt eru slíkar húseiningar ekki jarðfastar eða varanlega skeyttar við jörð og geta ekki fallið undir fyrrgreind ákvæði laga um brunatryggingar og reglugerðar um lögboðna brunatryggingu húseigna. Var af þeim sökum ekki skylt að meta umræddar starfsmannabúðir til brunabóta skv. 2. gr. laga um brunatryggingar.

Samkvæmt framangreindu verða fyrrgreindar starfsmannabúðir kæranda ekki taldar nýbyggingar eða nýreist hús, sem virða skal til brunabóta í skilningi 17. gr. skipulagslaga. Skortir hina kærðu álagningu skipulagsgjalds því lagastoð, en slík álagning gjalda og skatta þarf að styðjast við ótvíræða lagaheimild, sbr. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Verður álagningin því felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi álagning skipulagsgjalds vegna starfsmannabúða kæranda við Þeistareykjavirkjun að fjárhæð kr. 1.693.311 samkvæmt álagningarseðli með gjalddaga 1. desember 2016.