Árið 2022, fimmtudaginn 20. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 172/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. nóvember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Waldorfskólinn í Lækjarbotnum þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 8. desember 2021.
Málavextir: Með umsókn til Kópavogsbæjar hinn 27. maí 2021 sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Heildarframkvæmdin sem um ræðir felur í sér breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá ofan Reykjavíkur að Hveragerði. Framkvæmdin fór í mat á umhverfisáhrifum og lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 9. júlí 2009. Verkið var áfangaskipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2010. Áfanginn sem þetta mál snýst um, Fossvellir-Hólmsá, er tvískiptur. Fyrri kaflinn, Fossvellir-Lögbergsbrekka, var boðinn út í júní 2021 og verður síðari áfanginn, Hólmsá-Lögbergsbrekka, boðinn út á vordögum 2022.
Hin kærða framkvæmd felur í sér að lagður verður vegur norðan megin við núverandi Suðurlandsveg. Upphaflega var gert ráð fyrir því að hliðarvegur sem tengja ætti Waldorfskóla við fyrirhuguð Geirlandsvegamót væri hluti hinnar kærðu framkvæmdar. Eftir ábendingar um að sá hliðarvegur hafi ekki verið hluti af mati á umhverfisáhrifum frá 2009 var hann felldur úr framkvæmdaleyfinu. Áform um nefndan hliðarveg voru tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Með ákvörðun, dags. 18. nóvember 2021, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum og er búið að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir þeirri framkvæmd.
Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 7. júní 2021 var umsókn Vegagerðarinnar tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 5. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmunaaðilum og umsagnaraðilum að fengnu áliti Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. Athugasemdir höfðu borist og var þeim vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 4. október s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsdeildar, dags. 1. s.m., með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Á fundi bæjarstjórnar 12. október 2021 var nefnd afgreiðsla skipulagsráðs samþykkt.
Í málinu liggur fyrir að sá vegur sem hin kærða framkvæmd felur í sér verður ekki tekinn í notkun fyrr en að ári, þegar heildarframkvæmdinni er lokið. Staðhættir í dag eru þannig að Suðurlandsvegur við gatnamótin er svonefndur 2+1 vegur, n.t.t. tvær akreinar til austurs og ein til vesturs. Til þess að komast inn á heimreið skólans taka þeir sem koma úr vesturátt hægri beygju inn á veginn en þeir sem koma að austan taka vinstri beygju og þurfa þannig að þvera tvær akreinar. Frá heimreiðinni er hægt að beygja bæði til austurs og vesturs. Samkvæmt áformum Vegagerðarinnar verður áfram leyfð hægri beygja að heimreið skólans á núverandi stað og jafnframt verði leyfð hægri beygja frá heimreiðinni til austurs. Í því felst að umferð frá höfuðborgarsvæðinu beygi á sama stað og áður, en myndi á bakaleiðinni snúa við á vegamótum við Bláfjallaveg. Aksturstími að Bláfjallavegamótum er 2-3 mínútur. Til viðbótar þessu verður lagður áðurnefndur hliðarvegur sem mun tengja skólann og Lækjarbotna við Suðurlandsveg um Geirlandsvegamót.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að verði af framkvæmdinni sem kærð sé muni tengimöguleikum skólans við Suðurlandsveg fækka og tekið verði fyrir þá tengingu sem mælt sé fyrir um í aðalskipulagi. Hin kærða framkvæmd sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024, en samkvæmt því sé gert ráð fyrir þremur mislægum gatnamótum eða hringtorgi á þeim hluta Suðurlandsvegar sem sé innan Kópavogsbæjar. Þá liggi ekki fyrir deiliskipulag fyrir hinni kærðu framkvæmd. Það samrýmist ekki aðalskipulagi sveitarfélagsins að byggja framkvæmdaleyfi ekki á deiliskipulagi.
Um stöðvunarkröfu sé vísað til þess að með yfirvofandi framkvæmd verði tekinn af sá möguleiki að tengja Waldorfskóla með mislægum gatnamótum eða hringtorgi. Frágangur undirganga sem ekki væru miðuð við gangandi umferð undir Suðurlandsveg verði tæplega tekinn upp eftir að vegurinn hafi verið lagður.
Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að hin kærða framkvæmd sé í samræmi við gildandi Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024 þar sem getið sé sérstaklega um tvöföldun Suðurlandsvegar. Vissulega sé kveðið á um í umfjöllun aðalskipulags að fyrirhugaðar breytingar á veginum skuli gerðar í deiliskipulagi. Hins vegar líti Kópavogsbær ekki svo á að greind stefna sveitarfélagsins í aðalskipulagi fyrirgeri rétti þess til að grenndarkynna framkvæmdaleyfi þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir, í samræmi við gildandi lög. Þá liggi fyrir að umrædd breyting á Suðurlandsvegi verði deiliskipulögð í heild sinni og muni það deiliskipulag liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi fyrir síðari áfanga framkvæmdarinnar innan sveitarfélagamarka Kópavogsbæjar verði samþykkt.
Framkvæmdaleyfið hafi verið grenndarkynnt hagsmunaaðilum og einnig hafi verið leitað eftir umsögnum umsagnaraðila í samræmi við 5. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt hafi verið fundað með forsvarsmönnum kæranda þar sem farið hafi verið yfir fyrirhugaðar framkvæmdir sem og mögulegar tillögur að framtíðarlausnum á vegtengingu sem myndi þjóna kæranda.
Málsrök framkvæmdaaðila: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að ákvæði 4. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 veiti leyfisveitanda ótvírætt heimild til að veita framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu ef deiliskipulag liggi ekki fyrir að öðrum skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Orðalag það sem vísað hafi verið til í aðalskipulagsgreinargerð geti ekki tekið heimild sveitarfélags úr sambandi samkvæmt lagaákvæðinu. Í texta aðalskipulagsgreinargerðar felist því ekki annað en lögin geri ráð fyrir.
Grenndarkynning hafi farið fram í samræmi við kröfur 44. gr. skipulagslaga og hafi sveitarfélaginu því verið heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi að undangenginni þeirri málsmeðferð. Jafnframt hafi komið fram í viðbrögðum við athugasemdum kæranda að hugað yrði að betri vegtengingum að Waldorfskóla og það yrði tekið með við framkvæmdir við síðari áfangann sem fyrirhugaðar sé árið 2022.
Um stöðvunarkröfu kæranda sé vísað til þess að sú framkvæmd sem sé hafin varði ekki tengingu við Waldorfskólann. Mislæg vegamót á móts við skólann hafi aldrei verið áformuð, sbr. mat á umhverfisáhrifum frá 2009. Slík vegamót voru fyrirhuguð austar og háð færslu Bláfjallavegar til vesturs sem ekki verði af, að minnsta kosti í bili. Hringtorg hafi aldrei komið til greina á þessum stað, þvert á umferðarþunga stofnbraut með 90 km/klst hámarkshraða.
Að framkvæmdin girði fyrir þann möguleika að leggja undirgöng fyrir gangandi vegfarendur undir veginn eigi ekki við rök að styðjast og geti aldrei orðið grundvöllur fyrir stöðvun framkvæmda. Undirgöng fyrir gangandi vegfarendur séu ekki á skipulagi og hafi því ekki verið gert ráð fyrir slíku við undirbúning framkvæmdar. Þá sé vandséð hvers vegna ætti að leggja í slíkan kostnað þegar útivistarsvæðið sé allt sunnan megin vegarins í landi Lækjarbotna.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Lögmaður kæranda hafi farið á framkvæmdasvæðið 25. og 26. desember 2021 og hafi framkvæmdir ekki verið í gangi, en vinnuvélar á svæðinu. Jarðvegi hafi verið flett af yfirborði mesta hluta þess lands sem ætlunin sé að leggja þær akreinar á sem um ræði. Enn hafi þó ekki verið búið að raska vestasta hluta svæðisins sem hið kærða framkvæmdaleyfi heimili framkvæmdir á, þ.e. frá brekkufæti Lögbergsbrekku og að vesturmörkum umrædds framkvæmdasvæðis. Það sé það svæði þar sem flestir möguleikar virðist vera fyrir viðunandi tengilausn Waldorfskóla við Suðurlandsveg.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.
Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.
Svo sem áður greinir telur kærandi að hin kærða ákvörðun muni taka fyrir þann möguleika að tengja Waldorfskóla við Suðurlandsveg með mislægum gatnamótum eða hringtorgi. Framkvæmdin sem um ræðir felur í sér vegagerð norðan megin við Suðurlandsveg en kærandi er staðsettur sunnan megin vegarins. Með hinni kærðu ákvörðun er ekki verið að gera breytingar á vegtengingum kæranda við Suðurlandsveg og verður vegurinn ekki tekinn í notkun fyrr en að seinni áfanga loknum.
Í ljósi framangreinds verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi.
