17/2015 Brú í landi Elliðakots

Árið 2015, fimmtudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2015, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 4. febrúar 2015 og á ákvörðun bæjarstjórnar frá 11. s.m. um að samþykkja að veita megi byggingarleyfi fyrir frístundahúsi á lóðinni Brú í landi Elliðakots í Mosfellsbæ.

Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana verði frestað til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Hjalti Steinþórsson hrl., f.h. eigenda fasteignarinnar Elliðakots í Mosfellsbæ, ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 4. febrúar 2015 og ákvörðun bæjarstjórnar frá 11. s.m. um að samþykkja að veita megi byggingarleyfi fyrir frístundahúsi á lóðinni Brú í landi Elliðakots. Er þess krafist að ákvörðunum verði hnekkt. Jafnframt er þess krafist að úrskurðarnefndin fresti réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar fyrir nefndinni.

Málsatvik og rök: Árið 2014 brann sumarhúsið Brú sem var í landi lögbýlisins Elliðakots í Mosfellsbæ. Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar hinn 1. júlí 2014 var tekin fyrir fyrirspurn eiganda hússins um hvort leyft yrði að endurbyggja sumarbústað á lóðinni er yrði samkvæmt framlögðum gögnum að hámarksstærð 130 m² með útgröfnum skriðkjallara/tæknirými með 179 cm lofthæð. Var fært til bókar að samkvæmt aðalskipulagi væri heildarhámarksstærð húss á lóðinni 130 m². Jafnframt var bókað að nefndin væri neikvæð fyrir gerð skriðkjallara undir húsi og verönd en að heimiluð yrði grenndarkynning á málinu þegar breyttir uppdrættir lægju fyrir. Í kjölfar þess var grenndarkynnt umsókn um leyfi til að reisa 130 m² sumarbústað með kjallara í stað bústaðar þess sem brann. Komu kærendur að athugasemdum við fyrirhugaða byggingu og kváðust hafna þessari endurbyggingu. Athugasemdum kærenda var svarað með bréfum, dags. 9. september 2014, og þeim gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum, sem þeir og gerðu með bréfum, dags. 18. og 22. s.m.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar hinn 11. nóvember 2014. Taldi nefndin að hafna bæri umsókninni þar sem stærð hússins væri yfir stærðarmörkum í aðalskipulagi. Jafnframt var þeim athugasemdum hafnað að meðferð málsins hefði ekki verið í samræmi við lög. Þá var tekið fram að nefndin tæki ekki afstöðu til ágreinings aðila um túlkun á lóðarleigusamningi. Með bréfum, dags. 20. nóvember 2014, var kærendum að nýju grenndarkynnt umsókn um leyfi til að reisa frístundahús að Brú í Elliðakotslandi og var nú ekki lengur gert ráð fyrir kjallara undir húsinu. Var andmælum og sjónarmiðum kærenda komið á framfæri við bæjaryfirvöld með bréfi, dags. 2. desember s.á. Hinn 4. febrúar 2015 var málið tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar og afgreitt með svohljóðandi hætti: „Nefndin samþykkir framlögð drög að svörum og samþykkir jafnframt að hún gerir ekki athugasemdir við að byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi skv. fyrirliggjandi umsókn þegar hann telur hönnunargögn vera orðin fullnægjandi.“ Var forsvarsmanni kærenda tilkynnt um þá niðurstöðu skipulagsnefndar með bréfi, dagsettu sama dag, og vakin athygli á því að nefnd ákvörðun væri kæranleg. Staðfesti bæjarstjórn samþykkt skipulagsnefndar hinn 11. febrúar 2015.

Kærendur vísa til þess að veiting fyrirhugaðs byggingarleyfis fari í bága við gildandi aðalskipulag Mosfellsbæjar. Að auki hafi ekki verið skilyrði til að viðhafa grenndarkynningu í málinu. Loks telji kærendur að fyrirhuguð bygging húss á lóð þeirra sé háð samþykki þeirra. Engin stoð sé fyrir slíkum byggingarrétti í lóðarleigusamningi.

Krafa um frestun réttaráhrifa sé á því byggð að hin kærða samþykkt skipulagsnefndar veiti heimild til útgáfu byggingarleyfis án frekari undangenginnar málsmeðferðar. Skilja verði ákvæði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, svo sem því hafi verið breytt með lögum nr. 59/2014, að skipulagsnefnd ákveði að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar, enda fari áður fram grenndarkynning, og að sú ákvörðun sé endanleg en háð staðfestingu eða samþykki sveitarstjórnar. Megi þannig segja að samþykkt skipulagsnefndar jafngildi samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr. laga um mannvirki og standi öll efnisrök til þess að fresta beri réttaráhrifum. Telji kærendur að óeðlilegt væri þegar svona standi á, að gera þeim að bíða þess að byggingarfulltrúi veiti leyfið enda sé skipulagsnefnd í raun búin að taka lokaákvörðun um veitingu þess. Eigi kærendur ríka hagsmuni því tengda að ekki verði byggt á lóðinni stærra eða varanlegra mannvirki en réttur lóðarhafa standi til, m.a. þegar litið sé til mögulegrar innlausnar kærenda í lok leigutíma skv. lögum nr. 75/2008.

Af hálfu Mosfellsbæjar er þess krafist að kröfu um frestun réttaráhrifa verði hafnað. Fyrirhugað hús samræmist fyllilega aðalskipulagi hvað varði landnotkun, stærð og fjölda húsa/lóða á svæðinu. Hvað varði kröfu um frestun réttaráhrifa verði að hafa í huga að ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 kveði á um þá meginreglu að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Heimild til stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða sé undantekning frá meginreglunni sem beri að túlka þröngt. Þurfi ríkar ástæður eða veigamikil rök að liggja til grundvallar slíkri íhlutun. Ekki verði séð að slíkar ástæður eða rök séu fyrir hendi í máli þessu. Þá verði að líta til þess að í hinni kærðu ákvörðun felist aðeins að ekki sé gerð athugasemd við að byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi skv. fyrirliggjandi umsókn þegar hann telji hönnunargögn vera orðin fullnægjandi, en ekki að byggingarfulltrúi skuli veita byggingarleyfi. Þá leiði af 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að önnur skilyrði ákvæðisins verði jafnframt að vera uppfyllt.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda eða réttaráhrifa kærðar ákvörðunar eru undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Mál þetta snýst um gildi þeirrar afgreiðslu skipulagsnefndar, sem staðfest var af bæjarstjórn, um að samþykkja að gera ekki athugasemdir við að byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi í samræmi við umsókn leyfishafa. Fela hinar kærðu ákvarðanir ekki í sér heimild til að hefja framkvæmdir og geta þær ekki hafist áður en til útgáfu byggingarleyfis kemur, sbr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Eru framkvæmdir því ekki yfirvofandi í skilningi nefndrar 5. gr. laga nr. 130/2011 og er þar með ekki tilefni til að kveða á um stöðvun framkvæmda.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða.