Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

12/2011 Selvogsgata

Ár 2015, fimmtudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. október 2010 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar frá 1981 að því er varðar lóðina Selvogsgötu 1, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. janúar 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnar Þór Stefánsson hdl., f.h. J, Brekkugötu 26, Hafnarfirði, ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. október 2010 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar frá 1981 að því er varðar lóðina Selvogsgötu 1. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Kærendur hafa verið eigendur kjallaraíbúðar að Brekkugötu 26 frá árinu 2007. Forsaga málsins er sú að árið 1993 var samþykkt byggingarleyfi, m.a. fyrir stækkun anddyris hússins að Selvogsgötu 1 og fyrir bílastæði á lóðinni meðfram vegg hússins að Brekkugötu 26, en ekkert varð af framkvæmdum. Árið 1994 var samþykkt leyfi fyrir íbúð í kjallara Brekkugötu 26 með tveimur ljósopum, þ.e. eldföstum glersteinum á suðurhlið hússins við lóðarmörk Selvogsgötu 1. Byggingarleyfið fyrir Selvogsgötu 1 frá árinu 1993 var endurnýjað árið 2005 og aftur árið 2008. Í lok árs 2008 var lögð inn ný umsókn fyrir stækkun 1. hæðar og kjallara að Selvogsgötu 1. Umsóttar breytingar voru grenndarkynntar og í janúar 2009 var byggingarleyfi fyrir þeim breytingum samþykkt. Í kjölfarið gerðu kærendur athugasemdir við framkvæmdirnar, þar sem steypt væri fyrir glugga kjallaraíbúðar þeirra að Brekkugötu 26. Byggingaryfirvöld stöðvuðu framkvæmdirnar að hluta og leitað var álits Skipulagsstofnunar, sem komst að þeirri niðurstöðu með bréfi, dags. 8. desember 2009, að þurft hefði að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi hefði sveitarstjórn metið það svo að umrædd byggingarleyfisumsókn samræmdist ekki gildandi deiliskipulagi. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar felldi byggingarleyfið úr gildi á fundi sínum hinn 7. apríl 2010 og á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 27. s.m. var fallist á kröfu kærenda um að fjarlægð yrðu ummerki um framkvæmdir, en nægilegt væri að fjarlægja það sem sneri að Brekkugötu 26 ef sátt næðist um það.

Eigandi Selvogsgötu 1 fór fram á að unnin yrði tillaga að breytingu á deiliskipulagi er heimilaði uppbyggingu á lóðinni í samræmi við áður veitt byggingarleyfi og á fundi skipulags- og byggingarráðs 22. júní 2010 var skipulags- og byggingarsviði falið að gera tillögu að deiliskipulagsbreytingu í samræmi við umsóknina en skipulags- og byggingarfulltrúi ítrekaði tilmæli um að uppsláttur yrði fjarlægður frá kjallaraglugga Brekkugötu 26. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. ágúst s.á. var eiganda Selvogsgötu 1 heimilað að steypa þann vegg sem snýr að Brekkugötunni, sökum hættu á hruni, og skipulags- og byggingarfulltrúa falin endaleg afgreiðsla málsins. Á sama fundi var samþykkt að senda í grenndarkynningu tillögu að breytingu að deiliskipulagi fyrir lóðina að Selvogsgötu 1, sem heimilaði viðbyggingu að lóðamörkum Brekkugötu 26 og Selvogsgötu 1. Kærendur skiluðu inn athugasemdum, sem var svarað með bréfi skipulags- og byggingarsviðs, dags. 15. október 2010, og hinn 27. s.m. samþykkti bæjarstjórn tillöguna um hið breytta deiliskipulag. Tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 29. desember 2010.

Umrædd breyting tekur til svæðis sem afmarkast af Selvogsgötu, Brekkugötu og Suðurgötu og í henni fólst að byggingareitir húsa á lóðunum Selvogsgötu 1 og Suðurgötu 27 voru stækkaðir og heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar að Selvogsgötu 1 fór úr 0,73 í 1,31.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hin kærða deiliskipulagsbreyting geti ekki talist óveruleg og því hefði þurft að auglýsa hana í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Húsið að Selvogsgötu 1 standi á horni Selvogsgötu og Brekkugötu, en við þær götur standi mörg gömul hús og íbúar hafi margir hverjir lagt talsvert af mörkum til að halda við upprunalegu útliti húsa og götumynd. Skipulagsyfirvöld Hafnarfjarðarbæjar myndu leggjast gegn miklum breytingum á flestum þessara húsa.

Með umdeildri breytingu sé gert ráð fyrir að viðbygging að Selvogsgötu 1 verði í um 0,5 m fjarlægð frá báðum suðurgluggum kjallaraíbúðar kærenda, en sú fjarlægð sé alls ófullnægjandi. Fyrirhugað plan, sem eigandi Selvogsgötu 1 vilji byggja, sé það hátt fyrir ofan gluggaopin að birta inn um þau skerðist verulega. Umræddir gluggar séu þeir einu í kjallaraíbúðinni sem snúi í suður og því sérstaklega mikilvægir birtugjafar vegna dýptar hennar. Þó að ekki eigi að loka fyrir gluggana með umdeildu deiliskipulagi sé verið að loka fyrir birtuna, sem sé megintilgangurinn með hinum steyptu gluggaflísum á suðurhlið íbúðarinnar. Nái tillagan fram að ganga verði íbúðin ólögmæt, m.a. með vísan til gr. 78.3, 92.1 og 104.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Jafnframt sé bent á að fyrirhuguð viðbygging verði tengd við Brekkugötu 26 og þrengi því um of að eign kærenda.

Augljóst sé að með hinni kærðu ákvörðun muni verðmæti fasteignarinnar að Brekkugötu 26 rýrna og þar með væri brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld fara fram á að ógildingarkröfu kærenda verði hafnað. Í greinargerð með skipulags- og byggingarlögum komi ekkert fram um það hvað teljist veruleg eða óveruleg breyting. Ráðist það því af mati þar til bærra skipulagsyfirvalda hverju sinni og hafi skipulagsyfirvöld talið að um óverulega breytingu á deiliskipulagi hafi verið að ræða.

Viðbygging jarðhæðar Selvogsgötu 1 breyti ásýnd Brekkugötu óverulega þar sem viðbyggingin sé einnar hæðar, nái ekki fram að götu og verði með sama þakhalla og húsið. Stækkun kjallara nái aðeins 50 cm upp fyrir gangstétt og sé með flötu þaki. Af þeim aðilum sem grenndarkynning hafi náð til hafi aðeins eigendur tveggja íbúða af þremur að Brekkugötu 26 andmælt breytingartillögunni. Kynningin hafi verið send til allra þeirra sem hafi verið taldir eiga hagsmuna að gæta og því hefði málsmeðferð samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga engu breytt efnislega. Af forsögu málsins megi ráða að afstaða bæjaryfirvalda myndi ekki breytast þótt deiliskipulagsbreytingin yrði auglýst í stað grenndarkynningar.

Hleðslugler en ekki gluggar hafi verið samþykkt á suðurhlið hússins nr. 26 við Brekkugötu og því uppfylli íbúðin hvorki skilyrði gr. 79.1 né gr. 96 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Samkvæmt reglugerð nr. 269/1978 um brunavarnir og brunamál hafi ekki mátt setja stærra op á eldvarnarvegg er snúi að aðlægri lóð en 600 cm² án skriflegs samþykkis lóðarhafa, en slíkt samþykki hafi þáverandi eigandi Selvogsgötu 1 ekki veitt. Auk þess hleypi hleðslugler aðeins um 75% af birtu í gegn. Með byggingarleyfinu hafi verið gert ráð fyrir að byggt væri að fullu fyrir kjallaragluggann en samkvæmt skipulagsbreytingunni verði geil milli hússins og viðbyggingar Selvogsgötu 1. Þar sem geilin sé mjóst sé hún 50 cm en breikki og verði 95 cm við vestara ljósopið. Birtuopin séu ofarlega í geilinni og hafi deiliskipulagsbreytingin ekki afgerandi áhrif á gæði kjallaraíbúðar að Brekkugötu 26.

Viðbyggingin nái á styttri kafla að lóðamörkum við Brekkugötu 26 en fylling að húsinu sem samþykkt hafi verið árið 1993 og nái sú fylling fyrir þá glugga/ljósop sem síðar hafi verið gerð. Samþykktar teikningar að íbúð kærenda hafi sýnt aðra herbergjaskipan en nú sé, þannig að ekki hafi verið sýnt sérherbergi fyrir innan umrædda glugga, og hefðu áhrif glugga/glersteins því ekki haft afgerandi þýðingu. Sú breyting sem síðar hafi verið gerð hafi ekki hlotið samþykki byggingaryfirvalda og sé því á ábyrgð fyrri eigenda.

Samkvæmt formála greinargerðar með skipulaginu Hafnarfjörður, miðbær 1981, hafi eitt af markmiðum þess verið að uppbygging gæti átt sér stað án þess að fórnað væri miklu af þeim sérkennum sem setji svip á miðbæinn í dag. Skipulaginu hafi verið skipt í reiti og umrætt svæði sé á reit 19, en þar séu engir nánari skilmálar um hvernig heimila megi stækkun húsa. Sökum þessa hafi skapast sú hefð að grenndarkynna fyrirhugaðar framkvæmdir á reitnum án þess að breyta deiliskipulaginu.

Forsaga málsins lýsi eindregnum vilja bæjaryfirvalda til að heimila stækkun á húsinu nr. 1 við Selvogsgötu. Viðbyggingin samkvæmt gildandi deiliskipulagi raski ekki götumynd Brekkugötu, þar sem hún sé að mestu leyti neðan götu, og því sé um óverulega breytingu að ræða.

Málsrök lóðarhafa Selvogsgötu 1: Samkvæmt hinum nýju skipulagslögum nr. 123/2010 skuli við mat á því hvort breytingar séu óverulegar eða ekki líta til þess að hve miklu leyti tillaga víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Það sé því rétt mat að breytingar sem samþykktar hafi verið á deiliskipulaginu hafi verið óverulegar. Ekki sé fyrirhuguð nein breyting á notkun svæðisins og þær breytingar sem samþykktar hafi verið varðandi útlit og form séu mjög takmarkaðar. Götumynd muni lítið sem ekkert breytast og nýtingarhlutfall aðeins að óverulegu leyti.

Þegar leyfi hafi verið veitt til að breyta kjallara Brekkugötu 26 úr geymslum í íbúð hafi verið í gildi byggingarleyfi til eigendum Selvogsgötu 1 sem hafi gert ráð fyrir mun meiri tengingu við Brekkugötu 26 en verði með deiliskipulagsbreytingunni. Deilur hafi risið vegna breytinga á kjallara Brekkugötu 26 og framkvæmdir hafi verið stöðvaðar við að setja glugga á suðurhlið hússins. Leyfi hafi verið fyrir ljósopi en ekki gluggum eins og gerðir hafi verið. Á þeim tíma þegar umrædd breyting hafi verið heimiluð hafi verið í gildi byggingarreglugerð nr. 177/1992. Um brunavarnir hafi farið samkvæmt reglugerð nr. 269/1978, en ekki hafi legið fyrir samþykki samkvæmt gr. 3.1.7 og því séu gluggaop á suðurvegg Brekkugötu 26 í núverandi mynd ólögleg. Fyrirhugaðar framkvæmdir muni ekki draga úr birtustigi í íbúð kærenda umfram það sem vænta megi við að koma ljósopunum í lögmætt form. Verði um einhverja verðrýrnun að ræða á eigninni sé það vegna ólögmætrar framkvæmdar fyrri eigenda. Ekki verði séð hvernig fyrirhugaðar framkvæmdir komi til með að þrengja að húsnæði sem standi að lóðamörkum og ekki fylgi umferðaréttur um lóðina að Selvogsgötu 1.

————–

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi.

Niðurstaða: Fyrir liggur að veitt var byggingarleyfi fyrir viðbyggingu hússins að Selvogsgötu 1 og að framkvæmdir hófust áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt og ekki liggur fyrir að nýtt byggingarleyfi hafi verið samþykkt og gefið út eftir gildistöku deiliskipulagsbreytingar.

Þegar hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Í 4. mgr. 56. gr. þeirra laga var kveðið á um að óheimilt væri að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 137/2012 reyndi á túlkun þessa lagaákvæðis, en þar var komist að þeirri niðurstöðu að fella bæri úr gildi umdeilda ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi svæðis á grundvelli ákvæðisins. Í dóminum er lagt til grundvallar að stærð margra húsa á svæðinu hafi verið í ósamræmi við skilmála deiliskipulags eins og þeir hafi verið fyrir hina umdeildu breytingu. Var nefndu ákvæði beitt án tillits til þess hvort hliðstætt ákvæði væri að finna í skipulagslögum nr. 123/2010, sem tóku gildi hinn 1. janúar 2011. Gögn kærumáls þessa bera ekki með sér að byggingarframkvæmdir þær sem ráðist var í eftir veitingu byggingarleyfis á árinu 2009 hafi verið fjarlægðar og jarðrask afmáð fyrir gildistöku hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður því ekki hjá því komist að ógilda hina kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. október 2010 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar frá 1981.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________        _____________________________
Ásgeir Magnússon                                      Þorsteinn Þorsteinsson