Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

44/2011 Rjúpnahæð

Árið 2015, föstudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 44/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta í Kópavogi. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. júní 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir A, Austurkór 26 (áður Austurkór 24), Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 13. febrúar 2012.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs 17. ágúst 2010 var lögð fram tillaga sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs um að veitt yrði heimild til að hefja endurskoðun á gildandi deiliskipulagi á nýbyggingarsvæðum bæjarins. Tillagan var samþykkt og vísað til bæjarráðs, sem staðfesti afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi hinn 26. ágúst 2010. Í kjölfarið voru tillögur að breytingum á aðalskipulagi Kópavogs og deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta settar fram á uppdráttum, dags. 19. október 2010. Að lokinni auglýsingu var tillaga um breytingu á aðalskipulagi lögð fram á ný og afgreidd í skipulagsnefnd Kópavogs 15. mars 2011 og samþykkt í bæjarstjórn 22. s.m. Umhverfisráðherra staðfesti aðalskipulagsbreytinguna 2. maí 2011 og var auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. s.m.

Tillaga um breytingu á deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta var auglýst til kynningar frá 7. desember 2010 til 11. janúar 2011, með athugasemdafresti til 25. s.m., og bárust m.a. athugasemdir frá kæranda. Haldnir voru samráðsfundir dagana 8. og 9. mars 2011 með lóðarhöfum Austurkórs 22 og 24 og í kjölfarið voru gerðar breytingar á auglýstri deiliskipulagstillögu. Fólust þær m.a. í því að í stað parhúss að Austurkór 64-66 var gert ráð fyrir einbýlishúsi, hæð einbýlishúsanna nr. 28, 60, 62 og 64 við Austurkór var minnkuð um einn metra, ákveðið var að leiksvæði norðan Austurkórs nr. 89 og 90 yrði áfram skilgreint sem boltavöllur og lagt var til að gerðar yrðu ráðstafanir til að minnka umferðarhraða á safngötunni Austurkór. Þá var ákveðið að Kópavogsbær myndi standa straum af kostnaði við breytingar á húsnúmerum á þegar byggðum húsum. Deiliskipulagstillagan, með áorðnum breytingum, var samþykkt í skipulagsnefnd 15. mars 2011. Bæjarráð samþykkti tillöguna á fundi sínum 19. maí s.á. og bæjarstjórn hinn 24. s.m. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2011.

Samkvæmt hinu breytta aðalskipulagi er landnotkun íbúðarbyggðar á svæðinu aukin úr 120 íbúðum í liðlega 162 íbúðir í sérbýli og fjölbýli og þéttleiki byggðar aukinn úr 9 íbúðum á ha í 11. Í greinargerð með hinu nýja deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta kemur fram að leitast sé við að byggð á svæðinu fái að stórum hluta yfirbragð sérbýlishúsabyggðar, ný byggð verði lágreist og að hún falli sem best að umhverfi svæðisins svo og fyrirhugaðri og núverandi byggð í Kórahverfi. Skipulag og hönnun gatna taki mið af landslagi, öryggi íbúa og að hljóðmengun verði sem minnst. Gert er ráð fyrir að íbúðum fjölgi um 22 frá gildandi deiliskipulagi frá árinu 2007, með áorðnum breytingum, og að eftir breytingu verði 161 íbúð innan deiliskipulagssvæðisins. Áætlað er að um 500 manns komi til með að búa á svæðinu fullbyggðu og að stærstur hluti fyrirhugaðrar byggðar verði í einnar til tveggja hæða sérbýli. Reiknað er með um 56 íbúðum í einbýli, 20 íbúðum í parhúsum, 66 íbúðum í tveggja og þriggja hæða fjölbýlishúsum ásamt 19 íbúðum í raðhúsum. Aðkoma að Rjúpnahæð verði um Austurkór sem tengist Vatnsendavegi og safngötu sem liggur í landi Garðabæjar. Stefnt er að því að allar húsagötur og safngötur verði með 30 km/klst. hámarkshraða. Gerðar verði ráðstafanir til að minnka umferðarhraða á safngötunni Austurkór, svo sem með hraðahindrunum eða þrengingum. Ekki sé gert ráð fyrir hljóðvistarvandamálum í hverfinu.

Málsrök kæranda: Kærandi telur breytingar á aðalskipulagi Kópavogs og deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta hafa neikvæð áhrif á lögvarða hagsmuni sína. Íbúðum sé fjölgað um 23 á svæðinu og þéttleiki byggðarinnar aukist úr níu íbúðum á ha í ellefu. Áhrif þessara breytinga séu m.a. að byggingarreitir og húsnúmer breytist. Einbýlishúsalóðum sé breytt í raðhúsalóðir og íbúðum í fjölbýlishúsum fjölgað. Breytingarnar hafi verið rökstuddar af skipulags- og umhverfissviði Kópavogs með vísan til þess að fjölda lóða hafi verið skilað. Með þeim sé verið að færa tjón bæjarins að hluta til yfir á núverandi eigendur fasteigna á svæðinu. Sanngjarnari og betri lausn hefði verið að lækka verðið á byggingarréttinum á svæðinu til að örva eftirspurn eftir lóðum. Breytingarnar hafi afgerandi áhrif á skipulag hverfisins, heildaryfirbragð og ásýnd þess. Í upprunalegum deiliskipulagsskilmálum segi að leitast hafi verið við að byggð á svæðinu fengi að stórum hluta yfirbragð sérbýlishúsabyggðar. Einkum hafi verið úthlutað glæsilegum einbýlishúsalóðum sem skapað hafi ákveðið byggðarmynstur og hafi það vegið þungt í ákvörðun kæranda um að kaupa byggingarrétt í Austurkór 24. Vesturhluti Rjúpnahæðar hafi ekki verið skilgreindur sem þéttingarsvæði í upprunalegum skilmálum og núverandi íbúar hafi ekki getað gert ráð fyrir svo róttækum breytingum á skipulagi svæðisins. Verð byggingarréttarins hafi miðast við þær skipulagsforsendur sem gilt hafi við úthlutun lóðanna. Með fyrirhuguðum breytingum sé verðmæti fasteigna á skipulagssvæðinu rýrt og gengið harkalega á eignarétt núverandi íbúa hverfisins.

Þótt óumdeilt sé að Þjóðskrá Íslands skilgreini sérbýli sem bæði einbýlishús og raðhús, þ.e. húsnæði sem hafi sérinngang, sé túlkun skipulagsyfirvalda Kópavogs á því hvað sé sérbýli bæði villandi og röng í skipulagslegu samhengi þar sem rangt sé að leggja raðhús og einbýlishús að jöfnu. Horfa verði til áhrifa breytinganna á heildaryfirbragð hverfisins, þ.e. byggðarmynstrið. Í stað stílhreins einbýlishúsahverfis verði til mjög óstílhreinn bræðingur húsa sem líti klasturslega út. Áhrif breytinganna séu sérstaklega mikil fyrir eigendur Austurkórs 24 því húsið sé staðsett yst í húsagötu þar sem til standi að fjölga lóðum verulega og einnig standi húsið við safngötu sem tengi allt hverfið saman. Sértæk áhrif þessara breytinga á íbúa Austurkórs 24 séu þau að umferð um Austurkór muni aukast verulega þar sem íbúðum í hverfinu fjölgi um 42%, eða úr 120 í 170, og megnið af umferðinni fari fram hjá Austurkór 24. Umferðarhraði í safngötunni sé mikill og leiða megi líkur að því að öryggi íbúanna verði lakara en gera hafi mátt ráð fyrir áður. Breytingarnar hafi væntanlega umtalsverð áhrif á hljóðmengun við hús sem staðsett séu við safngötuna. Þá fjölgi íbúðum við húsagötuna sem Austurkór 24 standi við um 31% eða úr 16 í 21. Breytingin hafi afgerandi áhrif á öryggi og næði þeirra sem búi við götuna, einkum þeirra sem búi fremst í henni, og leiði af sér mun meiri umferð um hana.

Kærandi vísar í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málum nr. 31/2007 (Fróðaþing), 94/2007 (Vesturhverfi) og 98/2008 (Ármannsreitur) málstað sínum til stuðnings.

Málsrök Kópavogsbæjar:
Kópavogsbær krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá þar sem kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Með skipulagsbreytingunni hafi ekki verið hróflað við fasteign kæranda á nokkurn hátt. Stærð lóðar hans og byggingarskilmálar séu hinir sömu og áður, útsýni sé ekki skert með skipulagsbreytingunni og skuggavarp á lóð hans sé ekki meira en áður hafi verið gert ráð fyrir. Kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni sem tengist almennri ásýnd hverfisins en hún sé raunar mjög svipuð því sem áður hafi verið enda ennþá mikill meirihluti lóða ætlaður fyrir  sérbýlishús. Kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann hafi sérstaka hagsmuni sem tengist óverulegri fjölgun íbúða í hverfinu. Einstakir fasteignaeigendur hafi ekki sértæka hagsmuni tengda umferðarmálum í því hverfi sem þeir búi í. Þá hafi kærandi ekki sýnt fram á að íbúar verði fleiri í hverfinu vegna breytinganna, enda minnki heildarbyggingarmagn í hverfinu við þær. Áhrif umferðar séu sáralítil í húsagötum eins og Austurkór.

Til vara er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfest verði sú breyting sem gerð var á aðalskipulagi og deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta. Málefnalegar ástæður hafi búið að baki breytingu á skipulagi vesturhluta Rjúpnahæðar. Í kjölfar efnahagshrunsins 2008 hafi aðstæður á húsnæðis- og byggingarmarkaði gjörbreyst og forsendur brostið fyrir skipulagi sem gerði ráð fyrir fjölda stórra einbýlishúsa og íbúða. Byggingarkostnaður hafi hækkað mjög og almennt hafi fasteignakaupendur og húsbyggjendur haft minna fé til ráðstöfunar. Fljótlega hafi orðið ljóst að breyttar forsendur kölluðu á endurskoðun á skipulagi nýbyggingarsvæða í Kópavogi. Breyttar þarfir byggingarmarkaðarins og almennings hafi legið að baki breytingunni en ekki tjón bæjarins vegna lóðaskila. Endurskoðun á deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta hafi verið liður í almennri endurskoðun deiliskipulags á nýbyggingarsvæðum í Kópavogi, en tiltölulega fá hús hafi þá verið risin á svæðinu.

Íbúðir á svæðinu hafi verið 139 samkvæmt eldra deiliskipulagi. Aðalskipulag hafi upphaflega gert ráð fyrir færri íbúðum og því hafi verið gerð breyting á því til samræmis við hið nýja deiliskipulag og nú sé gert ráð fyrir 161 íbúð í aðal- og deiliskipulagi. Fjölgun íbúða á svæðinu nemi því aðeins 15,8%. Þar sem íbúðir hafi almennt minnkað með nýja skipulaginu sé heildarbyggingarmagn á svæðinu nú minna en það hafi verið eða 37.802 m2 í stað 39.285 m2. Byggð í hverfinu muni áfram hafa yfirbragð sérbýlisbyggðar að stórum hluta enda aukist hlutfall sérbýla um 2%. Bent sé á að raðhús og parhús teljist til sérbýla skv. gr. 4.32 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Ekki sé verið að kollvarpa heildaryfirbragði hverfisins með skipulagsbreytingunni en upphaflegt deiliskipulag hafi einnig gert ráð fyrir blandaðri byggð einbýlishúsa, parhúsa, raðhúsa og fjölbýlishúsa. Engin rök séu færð fyrir því að skipulagsbreytingin rýri verðmæti fasteigna á svæðinu enda séu engar líkur á að slíkt gerist þótt íbúðafjöldi í hverfinu aukist um 15,8%. Áfram verði aðeins einbýlishús í þeim botnlanga sem kærandi búi í, íbúðum í hverfinu fjölgi aðeins um 22 eða 15,8% en ekki 42% eins og kærandi haldi fram. Íbúðum í þeim botnlanga sem kærandi búi við sé fjölgað í 20 en ekki 21 og aukningin þar sé því 25% en ekki 31%. Hámarksstærð húsa í botnlanganum hafi verið minnkuð þannig að heildarbyggingarmagn verði minna og gera megi ráð fyrir að færra fólk muni að jafnaði búa í húsunum fyrir vikið. Kærandi ætti því ekki að verða fyrir ónæði vegna þessara breytinga og óvíst sé hvort þær hafi áhrif á umferð við Austurkór. Samkvæmt úttekt verkfræðistofu aukist umferð óverulega þótt um fjölgun íbúa verði að ræða og breyting á skipulaginu skapi engin hljóðvistarvandamál.

Þeir úrskurðir sem kærandi vísi til hafi ekki fordæmisgildi í málinu þar sem fullkomlega lögmætar ástæður hafi legið að baki skipulagsbreytingu á Rjúpnahæð. Þá sé bent á að úrskurður í máli nr. 31/2007 hafi verið felldur úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 11. desember 2007 og að í úrskurði í máli nr. 94/2007 hafi því verið hafnað að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Þá sagði í þágildandi 5. mgr. 52. gr. sömu laga að ákvarðanir sem ráðherra eða Skipulagsstofnun bæri að staðfesta sættu ekki kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lögmæti nefndrar aðalskipulagsbreytingar verður því ekki endurskoðað af hálfu úrskurðarnefndarinnar.

Samkvæmt fyrrnefndri 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga gátu þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem áttu lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru tilgreind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur kærandi ekki einstaklingsbundna hagsmuni tengda ásýnd og heildaryfirbragði skipulagssvæðisins. Hins vegar má fallast á að hin umdeilda skipulagsbreyting geti haft nokkur grenndaráhrif gagnvart kæranda vegna aukinnar umferðar, sem vænta má að leiði af fjölgun íbúða, og staðsetningar fasteignar hans við Austurkór. Verður hann því talinn eiga kæruaðild að máli þessu.

Sveitarstjórnir í hverju sveitarfélagi fara með skipulagsvaldið, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því valdi felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Samkvæmt hinu breytta deiliskipulagi verða íbúðirnar 161 talsins, en áður gerði aðalskipulagið ráð fyrir 120 íbúðum og deiliskipulagið 139 íbúðum. Við mat á áhrifum þessa ber þó að líta til þess að hámarkshraði um Austurkór verður 30 km/klst. samkvæmt umferðarskipulagi hverfisins og að aukning umferðar í hverfinu vegna fjölgunar íbúða um tæp 16% verður ekki talin veruleg.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir, og því að hið kærða deiliskipulag er í samræmi við gildandi aðalskipulag með þeirri breytingu sem á því var gerð, eru ekki skilyrði til þess að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011  um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Rjúpnahæðar – vesturhluta í Kópavogi.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson