Fyrir var tekið mál nr. 163/2016, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 8. nóvember 2016 um að gefa út starfsleyfi til reksturs alifuglabús í Brautarholti 5 á Kjalarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. desember 2016, er barst nefndinni 6. s.m., kærir A, Brautarholti 1, Kjalarnesi, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 8. nóvember 2016 að gefa út starfsleyfi til reksturs alifuglabús í Brautarholti 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 14. desember 2016.
Málavextir: Jörðinni Brautarholti á Kjalarnesi var á sínum tíma skipt í tvo hluta, Brautarholt 1 og Brautarholt 2. Nokkrar lóðir voru stofnaðar úr Brautarholti 2, þar á meðal Brautarholt 5 og 10. Hluti Brautarholts 1 er skilgreindur sem íþróttasvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, en að öðru leyti er svæðið skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Kærandi er eigandi Brautarholts 1 og hefur hann byggt upp golfskála og níu holu golfvöll á skilgreindu íþróttasvæði á landspildu sinni. Eru áform um að stækka völlinn í 18 holur samkvæmt samþykktu skipulagi. Í Brautarholti 5 og 10 var starfrækt svínaeldi til margra ára, en þeim rekstri var þó hætt að Brautarholti 5 árið 2010.
Hinn 19. nóvember 2014 var sótt um starfsleyfi fyrir rekstri alifuglabús í Brautarholti 5. Umsókninni fylgdi undanþága umhverfis- og auðlindaráðuneytisins frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Var vísað til þess að umrætt svæði væri landbúnaðarsvæði, svínabú hefði verið í umræddum húsum áður og fyrirhugað væri að fara í eggjaframleiðslu og hugsanlega alifuglarækt, þar sem gerðar yrðu kröfur í starfsleyfi um mengunarvarnir, m.a. til þess að lágmarka lyktarmengun. Sótt var að nýju um starfsleyfi fyrir alifuglabúi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur með bréfi, dags. 2. september 2015, en þá hafði tekið gildi ný reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína og framangreint ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 því ekki lengur í gildi. Var umsóknin einskorðuð við eggjaframleiðslu með allt að 35.550 hænum og hænuungum. Leyfishafi tilkynnti Skipulagsstofnun hinn 29. janúar 2016 um fyrirhugaðan rekstur samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 1.10 í 1. viðauka laganna. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar kom fram að ekki verði greinanlegur munur á dreifingu lyktarónæðis vegna samlegðar fyrirhugaðrar starfsemi leyfishafa með núverandi starfsemi svínabúsins. Þá taldi stofnunin að fyrirhugað alifuglabú væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa, og því skyldi hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Á fundi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 8. nóvember 2016 var samþykkt útgáfa á starfsleyfi til leyfishafa fyrir eggjaframleiðslu, eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, eða alls 35.550 eldisstæði, í Brautarholti 5. Tilkynning um veitingu leyfisins barst kæranda 21. s.m. og samdægurs bárust honum svör við athugasemdum sem hann hafði sett fram á meðan drög starfsleyfisins voru í kynningu.
Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að samkvæmt gr. 9.1 í reglugerð nr. 785/1999 skuli heilbrigðisnefnd vinna tillögur að starfsleyfum og gefa þau út. Við gerð tillögu skuli heilbrigðisnefnd leita umsagna, eftir því sem við eigi hverju sinni, frá nánar tilgreindum aðilum, sbr. gr. 9.2. í reglugerðinni. Samkvæmt gr. 9.3 skuli liggja fyrir rökstutt álit viðkomandi heilbrigðiseftirlits á áhrifum hugsanlegrar mengunar á umhverfið áður en leitað sé umsagna samkvæmt gr. 9.2.
Heilbrigðiseftirlitið hafi sent umsókn leyfishafa ásamt drögum að starfsleyfi til umsagnaraðila hinn 18. september 2015 og veitt frest til 5. október s.á. Kærandi telji að þá hafi ekki legið fyrir neitt rökstutt álit samkvæmt gr. 9.3. reglugerðarinnar. Kærandi telji sig hafa góða ástæðu til að ætla að slíkt rökstutt álit hafi ekki verið samið fyrr en daginn fyrir fund með sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar og yfirlögfræðings heilbrigðiseftirlitsins hinn 13. október, eða hugsanlega einum til tveimur dögum áður. Þetta rökstudda álit hafi borist lögmanni kæranda kl. 13:30 hinn 13. október, ódagsett og óundirritað.
Kærandi telji að heilbrigðisyfirvöld hafi við meðferð umsóknar leyfishafa á ýmsan annan hátt brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Með umsókn um starfsleyfi hafi fylgt skýrsla frá verkfræðistofu, þar sem leitast hafi verið við að sýna fram á að óveruleg mengun hlytist af rekstri alifuglabús að Brautarholti 5. Skýrslan og útreikningar í henni hafi byggst að hluta til á tölulegum gildum frá umsækjandanum sjálfum, auk þess sem fengin hafi verið töluleg gildi úr danskri skýrslu. Kærandi telji, að við nánari skoðun hafi komið í ljós að hin uppgefnu tölulegu gildi, sem niðurstöður skýrslunnar hafi stuðst við, hafi verið verulega umdeilanleg, ef ekki beinlínis röng. Heilbrigðiseftirlitið hafi sent annarri verkfræðistofu skýrsluna og óskað eftir yfirferð á henni og minnisblaði um lyktardreifingu við Brautarholt. Samkvæmt sérstökum rökstuðningi heilbrigðiseftirlitsins fyrir veitingu starfsleyfisins hafi því verið haldið fram að niðurstaða skoðunar þessarar verkfræðistofu hafi verið sú að aðferðarfræði og útreikningar skýrslunnar fyrir mati á lyktardreifingu væru í lagi. Kærandi telji það ekki rétt. Í minnisblaði verkfræðistofunnar sem farið hafi yfir skýrsluna komi fram að notast hafi verið við aðferðir sem hafi ekki verið sérstaklega lagaðar að aðstæðum hér á landi.
Kærandi bendi á að samkvæmt reglugerð nr. 520/2015 yrði svínabú af sömu stærð og búið að Brautarholti 10 að vera í rétt tæplega eins km fjarlægð frá íbúðarhúsi hans. Sú mengun sem þegar berist frá Brautarholti 10 sé gríðarlega mikil og miklu meiri en hann eigi að þurfa að þola. Kærandi telji ekkert svigrúm vera fyrir viðbótarmengun frá alifuglabúi, hvort sem heildarmengunin á svæðinu yrði 13 eða 25%, eða jafnvel meiri en sú sem nú sé frá svínabúinu. Kærandi bendi á að samkvæmt greinargerð heilbrigðiseftirlitsins frá 2. október 2013 hafi umsókn um að fá að halda 4.000-4.500 dýr í Brautarholti 10 verið hafnað. Starfsleyfið hafi verið takmarkað við 4.000 dýr, enda færi lyktarónæði ella yfir mörk starfsleyfis við íbúðarhús kæranda og inn á hluta golfvallarins.
Rekið hafi verið svínabú í Brautarholti 5 á undanþágu samkvæmt þágildandi 4. mgr. 24. gr. hollustureglugerðar nr. 941/2002. Vegna mengunar hafi þeirri starfsemi verið hætt á árinu 2010 eða 2011. Hafi starfsleyfið þá fallið niður og jafnframt undanþágan til slíks reksturs. Kærandi sé algjörlega ósammála heilbrigðiseftirlitinu um það að með útgáfu leyfis til reksturs alifuglabús sé ekki verið að breyta í neinum grundvallaratriðum notkun húsanna. Þá telji kærandi að túlka verði reglugerð nr. 520/2015 með hliðsjón af meginmarkmiði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, enda sé reglugerðin sett á grundvelli þeirra. Þá sé ekki hægt að fallast á þá túlkun heilbrigðiseftirlitsins að engin fjarlægðarmörk séu fyrir alifuglabú með færri en 40.000 fuglum. Kærandi telji að skilja beri 2. og 6. gr. reglugerðarinnar svo að sveitarfélögum sé skylt að setja fjarlægðarmörk í skipulagsákvarðanir sínar, nánar tiltekið aðalskipulag, fyrir öll þauleldisbú, sama hver stærðin sé. Að mati kæranda sé óumdeilt að svínabú og alifuglabú séu matvælafyrirtæki. Heilbrigðiseftirlitið haldi því fram að augljóst sé að reglugerðargjafinn hafi haft það að leiðarljósi að fjarlægðarkröfur 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 tækju ekki til mannvirkja og starfsemi sem þegar hafi verið til staðar. Kærandi undrist þessa röksemdarfærslu. Það segi beinlínis í texta 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar að „við meiriháttar breytingu eða stækkanir á eldishúsum og breytta notkun í eldishús, sem valdið geta óþægindum umfram það sem fyrir er“ skuli gilda að lágmarki tilgreindar fjarlægðir við matvælafyrirtæki.
Heilbrigðiseftirlitið haldi því fram að á þessum stað sé fyrir mengandi starfsemi og að þeirri forsendu genginni, að mengun eftir breytingar verði ekki meiri en fyrir hafi verið, sé ekki um neina skerðingu að ræða. Kærandi skilji þessi ummæli svo að heilbrigðiseftirlitið sé að vísa til svínabúsins að Brautarholti 10. Kærandi telji að eftirlitið gefi sér ranga forsendu til þess að vinna út frá. Mengun á svæðinu verði umtalsvert meiri en eingöngu sé nú frá svínabúinu að Brautarholti. Þá geti ekki hafa verið til staðar réttur til þessarar hagnýtingar á þeirri forsendu að þarna hafi áður verið rekstur. Enginn rekstur eða undanþága til þauleldisreksturs hafi verið við Brautarholt 5 síðast liðin fimm til sex ár.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Heilbrigðiseftirlitið tekur fram að í málavaxtalýsingu kæranda sé spyrt saman tveimur óskyldum starfsleyfum. Annars vegar hinu kærða starfsleyfi til reksturs eggjaframleiðslu í Brautarholti 5, og hins vegar núgildandi starfsleyfi til reksturs svínabús fyrir 4.000 dýr í Brautarholti 10 frá árinu 2013. Þá vilji heilbrigðiseftirlitið leiðrétta mögulegan misskilning hvað varði veitta undanþágu frá fjarlægðarmörkum gagnvart næstu atvinnustarfsemi eða næstu íbúðarhúsum. Leyfishafi hafi hinn 12. febrúar 2014 sótt um undanþágu frá 500 m fjarlægðarmörkum fyrir starfsemi alifuglabús í Brautarholti 5 gagnvart öðrum matvælafyrirtækjum, vinnustöðum og íbúðarhúsum í nágrenninu, sbr. 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Ráðuneytið hafi veitt þá undanþágu 2. maí 2014, að teknu tilliti til umsagna Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlitsins. Vegna breyttra forsendna hafi leyfishafi sótt aftur um undanþágu hinn 19. febrúar 2015. Þeirri beiðni hafi verið hafnað 5. október s.á. við niðurfellingu framangreinds ákvæðis reglugerðar um hollustuhætti. Samtímis hafi tekið gildi reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína þar sem ekki hafi verið sett fjarlægðarmörk vegna reksturs alifuglabúa sem séu með færri en 40.000 eldisstæði.
Í kæru sé færð fram sú málsástæða að heilbrigðiseftirlitið hafi við málsmeðferð umsóknar um starfsleyfi ekki farið að ákvæðum 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun. Ein málsástæðan sé sú að stofnunin hafi við meðferð umsóknarinnar brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalds í aðdraganda stjórnvaldsákvörðunar. Þessari málsástæðu sé hafnað sem rangri. Við meðferð umsóknarinnar hafi verið leitað eftir sjónarmiðum þeirra aðila sem þekkingu hafi á starfseminni til þess að tryggja að ákvörðun í málinu yrði byggð á fullnægjandi rannsókn. Þá sé það ekki rétt að ekki hafi verið leitað umsagnar sömu aðila að nýju eftir að umsóknin og drögin að starfsleyfi hafi verið auglýst aftur. Það sé í samræmi við gr. 9.2. í reglugerð nr. 785/1999 að heilbrigðisnefnd skuli „leita umsagnar, eftir því sem við á hverju sinni“. Ný drög hafi verið uppfærð í samræmi við athugasemdir sömu umsagnaraðila við fyrri drög að starfsleyfi og því hafi heilbrigðisnefndin talið að ný umsagnarbeiðni ætti ekki við í það sinn.
Í gr. 25.1 í reglugerð nr. 785/1999 segi að útgefandi starfsleyfis skuli tilkynna þeim sem hafi gert athugasemdir við auglýsingu starfsleyfis um ákvörðun sína. Hvergi sé minnst á það að eftir auglýsingu skuli umsagnaraðilum, sem jafnframt hafi gert athugasemdir á auglýsingartíma, gefinn kostur á að koma að frekari andmælum. Að mati heilbrigðiseftirlitsins sé málsmeðferð í samræmi við þær kröfur sem fram komi í reglugerð nr. 785/1999.
Því sé einnig hafnað að rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki verið sinnt að því er varði skýrslu verkfræðistofu um lyktarmengun. Athugasemdir kæranda hafi verið teknar til efnislegrar skoðunar og til að tryggja að rannsókn málsins væri fullnægjandi hafi heilbrigðiseftirlitið aflað umsagnar óháðs ráðgjafafyrirtækis um skýrsluna. Þá sé bent á að hvorki lög nr. 7/1998 né reglugerð nr. 785/1999 tilgreini nokkur viðmið við mat á lyktardreifingu. Sé það undir viðkomandi stjórnvaldi komið að meta það á grundvelli hlutlægra og málefnalegra sjónarmiða.
Í kæru segi að gyltubú í Brautarholti 5 hafi verið rekið á undanþágu skv. 4. mgr. 24. gr. hollustuháttareglugerðar nr. 941/2002 og að starfsemi hafi verið hætt á árunum 2010-2011 vegna mengunar. Hér sé um misskilning að ræða, en árið 1998 hafi heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis veitt undanþágu frá 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 á grundvelli 1. mgr. 158. gr. sömu reglugerðar fyrir byggingu nýs svínahúss í Brautarholti 10. Þáverandi rekstraraðilar hafi því fengið að reisa nýja húsið í innan við 500 m fjarlægð frá íbúðarhúsi föður kæranda, sem mótmælt hafði byggingu þess á þeim stað. Eldra húsið, nr. 5, hafi verið reist fyrir gildistöku reglugerðarinnar og því ekki þurft undanþágu. Rekstri gyltubús hafi verið hætt í húsinu nr. 5 í Brautarholti árið 2011 og hafi það verið rekstrarleg ákvörðun. Engin krafa hafi verið um að rekstrinum skyldi hætt vegna mengunar.
Fyrir liggi að leyfishafi muni hafa aðgang að túnum í Brautarholti er fylgi þeim eignum sem hann sé að yfirtaka. Auk þess verði gerðir samningar við aðra aðila um dreifingu á skít, eftir því sem þurfi. Því sé til staðar farvegur fyrir þennan úrgang frá búinu. Gerðar verði sambærilegar kröfur til alifuglabúsins og til annarra starfandi alifuglabúa. Umsækjandi hafi skilað inn upplýsingum um hvernig búið muni uppfylla BAT-kröfur (besta fáanlega tækni) fyrir þennan atvinnurekstur. Sé þar um að ræða búnað sem tilgreindur sé í „BAT reference“ skjali Evrópusambandsins fyrir þessa gerð atvinnurekstrar.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að útgáfa starfsleyfis sé háð ströngu eftirliti opinberra stofnana og í því ferli hafi kæranda ítrekað verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum. Hafi sömu athugasemdir og fram komi í kæru oft verið settar fram áður, ítarlega hafi verið farið yfir þær og þeim hafnað með rökum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur það vera misskilning hjá heilbrigðiseftirlitinu að hann sé að kæra starfsleyfi fyrir rekstri svínabús í Brautarholti 10. Hins vegar telji kærandi að óhjákvæmilegt sé að taka tillit til þess að mikil mengun stafi frá svínabúinu sem sé aðeins í 100 m fjarlægð frá Brautarholti 5 og í um 300 m fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda. Telja verði að ákvæðin í gr. 9.2 og 9.3 í reglugerð nr. 785/1999 verði ekki skilin öðruvísi en svo að viðkomandi heilbrigðiseftirliti beri að útbúa rökstutt álit sem senda skuli umsagnaraðila. Rökstutt álit heilbrigðiseftirlits, sem liggi þar ofan í skúffu, sé gagnslaust og hafi enga þýðingu fyrir málsmeðferð. Auk framangreinds megi benda á að heilbrigðiseftirlitið hafi einungis sent drög að starfsleyfi til umsagnaraðila. Hvorki starfsleyfisumsóknin né fylgigögn með henni eða önnur gögn hafi fylgt umsagnarbeiðninni. Telja verði það til góðra stjórnsýsluhátta að kynna umsagnaraðilum, svo sem kostur sé, það stjórnsýsluerindi sem til meðferðar sé og fylgigögn þess. heilbrigðiseftirlitið hafi ekki farið að málsmeðferðarreglum við afgreiðslu leyfisins og beri því að ógilda það.
Kærandi ítreki það sem áður hafi komið fram af hans hálfu um skýrslur verkfræðistofanna um lyktardreifingu og hann telji að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við málsmeðferð umsóknarinnar. Sérstaklega skuli áréttað að kærandi telji að seinni skýrslan feli hvergi nærri í sér þá niðurstöðu sem heilbrigðiseftirlitið haldi fram.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun um útgáfu starfsleyfis til reksturs alifuglabús að Brautarholti 5, sem kærandi telur að valda muni aukinni lyktarmengun á landi hans. Jafnfram er deilt um lögmæti málsmeðferðar ákvörðunarinnar.
Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun er nr. 785/1999. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir, þ. á m. er alifuglarækt, sbr. gr. 6.2. Heilbrigðisnefnd er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
Í 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 koma fram reglur um málsmeðferð fyrir útgáfu starfsleyfa af hálfu heilbrigðisnefnda. Í gr. 9.2. kemur fram að við gerð tillögu að starfsleyfi skuli heilbrigðisnefnd leita umsagna tilgreindra aðila, eftir því sem við á hverju sinni. Við málsmeðferð umsóknar leyfishafa var óskað umsagna frá Umhverfisstofnun og Félagi eggjaframleiðenda. Þá liggur fyrir rökstutt álit frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur á áhrifum fyrirhugaðs reksturs á umhverfið, skv. gr. 9.3. í reglugerðinni. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að málsmeðferð við útgáfu starfsleyfisins hafi verið í samræmi við framangreinda reglugerð og ekki eru til staðar þeir hnökrar á málsmeðferðinni sem leiða ættu til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína skal við nýbyggingu, meiri háttar breytingar, stækkanir á eldishúsum eða breytta notkun í eldishús, sem geta valdið óþægindum umfram það sem fyrir er, gæta þess að fjarlægð milli eldishúss alifuglaeldis og annarra matvælafyrirtækja verði að lágmarki 300 m. Á svæðinu sem um ræðir er þegar staðsett hús til þauleldis svína og hafði áður verið starfrækt svínaeldi í Brautarholti 5. Í ljósi þessa verður að telja hina kærðu breytingu á notkun hússins óverulega. Fellur hún því ekki undir framangreint reglugerðarákvæði. Þá er starfsleyfið í samræmi við deiliskipulag svæðisins, sem staðfest var með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 136/2016 uppkveðnum fyrr í dag.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar frá 8. nóvember 2016 um að samþykkja starfsleyfi til reksturs alifuglabús í Brautarholti 5, Kjalarnesi.
Ómar Stefánsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
