162/2016 og 38/2017 Hvaleyrarlón – bátur

Árið 2017, þriðjudaginn 3. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 162/2016, kæra á synjun um leyfi fyrir stöðu báts við bátaskýli við Hvaleyrarlón, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. desember 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir A, Hellisgötu 30, Hafnarfirði, þá ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar að synja um leyfi fyrir stöðu báts við bátaskýli við Hvaleyrarlón. Með bréfi, dags. 29. mars 2017, kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 16. mars s.m. að fjarlægja skuli sama bát á kostnað kæranda. Verður að skilja kröfur kæranda svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðarnir verði felldar úr gildi.

Verður seinna kærumálið, sem er nr. 38/2017, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar.

Jafnframt er þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, um að fjarlægja skuli bát kæranda, verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa þar sem báturinn mun hafa verið fjarlægður skömmu eftir að kæra barst nefndinni.

Gögn málsins bárust frá Hafnarfjarðarbæ 15. desember 2016 og 3. apríl og 23. ágúst 2017.

Málavextir: Við suðurbakka Hvaleyrarlóns í Hafnarfirði standa bátaskýli sem byggð voru á árunum 1978-1989 og eru þau í einkaeigu. Með auglýsingu umhverfisráðherra nr. 397/2009, um stofnun fólkvangs Hvaleyrarlóns og Hvaleyrarhöfða í Hafnarfirði, var lónið og nánasta umhverfi þess friðlýst, en umrædd bátaskýli eru á mörkum fólkvangsins. Með deiliskipulagsbreytingu, sem samþykkt var í bæjarstjórn Hafnarfjarðar 22. maí 2013, var heimil notkun bátaskýlanna skilgreind nánar auk þess sem kveðið var á um heimilt útlit þeirra. Þá var bætt inn í skilmála skipulagsins að gert væri ráð fyrir bíla- og bátastæðum. Þau stæði eru nánar merkt inn á uppdrátt sem fylgir deiliskipulagsbreytingunni.

Hafnarfjarðarbær og Umhverfisstofnun gerðu með sér samning, dags. 18. ágúst 2015, um umsjón og rekstur fólkvangsins við Hvaleyrarlón og hefur hann það m.a. að markmiði að umsjón og rekstur svæðisins sé í samræmi við lög um náttúruvernd, sbr. þágildandi lög nr. 44/1999. Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar 3. maí 2016 var umgengni um bátaskýlin við Hvaleyrarlón tekin til umfjöllunar vegna kvartana sem borist höfðu. Ráðið átaldi umgengnina í bókun sinni og lýsti jafnframt stuðningi við fyrirhugaðar aðgerðir byggingarfulltrúa til þess að koma umhverfi lónsins í sómasamlegt horf.

Byggingarfulltrúi Hafnarfjarðarbæjar mun í kjölfarið hafa sent bréf til viðkomandi aðila þar sem farið var fram á að þeir fjarlægðu óleyfilega lausafjármuni, s.s. báta, ella yrðu þeir fjarlægðir á kostnað eiganda. Nokkur tölvupóstsamskipti urðu milli kæranda og byggingarfulltrúans af þessu tilefni og benti sá síðarnefndi m.a. á að ekki væri leyfilegt að vera með lausafjármuni á bæjarlandi.

Með tölvupósti 12. október 2016 hafnaði byggingarfulltrúi ósk kæranda um stöðuleyfi þar sem ekki væru veitt stöðuleyfi fyrir báta í Hafnarfirði og að aldrei væru veitt stöðuleyfi utan lóðar, t.d. ef um gáma væri að ræða. Kærandi óskaði eftir því með bréfi til formanns skipulags- og byggingaráðs Hafnarfjarðar, dags. 4. nóvember 2016, að bátur hans fengi að standa áfram á vagni við bátaskýli hans við Hvaleyrarlón til 1. maí 2017, en að öðrum kosti við vesturhlið skýlisins.  Var bréf þetta sent í kjölfar kröfu byggingarfulltrúa um að báturinn yrði fjarlægður af svæðinu. Kærandi vísaði til þess í bréfinu að löng hefð væri fyrir geymslu báta utanhúss við bátaskýlin. Erindið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 29. nóvember 2016 og afgreitt með eftirfarandi bókun: „Skipulags- og byggingarráð synjar framlögðu erindi um stöðuleyfi fyrir bát á bæjarlandi. Ráðið styður byggingarfulltrúa í þeim aðgerðum sem gripið hefur verið til á svæðinu og ítrekar bókun sína frá 3. maí sl. um stuðning á hverjum þeim aðgerðum til að sómi sé af umhverfinu við lónið.“ Hefur kærandi kært framangreinda synjun Hafnarfjarðarbæjar til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður greinir.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 16. mars 2017, var skorað á kæranda að fjarlægja bát sinn innan tveggja vikna, ella yrði hann fjarlægður á kostnað kæranda með vísan til gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hefur sú ákvörðun einnig verið kærð.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir aðallega á því að deiliskipulag svæðisins hafi ekki verið virt og að brotið hafi verið gegn ýmsum reglum stjórnsýsluréttar við málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar.

Krafa byggingarfulltrúa um að kærandi fjarlægði bátinn sé óskiljanleg í ljósi nýlegrar deiliskipulagsbreytingar sem skilgreini bíla- og bátastæði ofan við bátaskýlin. Hafnarfjarðarbær hafi látið hjá líða að leiðbeina um kæruleiðir vegna þeirrar ákvörðunar að báturinn skyldi fjarlægður. Þá hafi Hafnarfjarðarbær brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með því að fjarlægja bátinn á meðan kæra og stöðvunarkrafa vegna ákvörðunar bæjarins hafi verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Kærandi telji jafnræðisreglu hafa verið brotna með því að leyfa uppsátur á einum bát en ekki öðrum. Aðstæður við Hvaleyrarlón séu sambærilegar aðstæðum við smábátahöfnina í Hafnarfirði og vísi kærandi hvað það varði til mynda sem sýni fjölda báta í uppsátri við smábátahöfnina.

Rökstuðning skorti fyrir því að báturinn megi ekki standa á skipulögðu bátastæði við bátaskýlin og hafi ekki verið færð sérstök rök fyrir því að báturinn sé ógn við öryggis-, almanna- og heilbrigðishagsmuni. Sé það enda skýring sem ekki hafi verið haldið fram fyrr en eftir að báturinn hafi verið fjarlægður.

Loks skerði framganga byggingarfulltrúans í málinu mögulega nýtingu bátaskýlanna þannig að láti nærri eignaupptöku.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Hafnarfjarðarbær kveður kröfur kæranda ekki reistar á neinum haldbærum rökum. Í kjölfar samþykktar skipulags- og byggingarráðs frá 3. maí 2016 hafi verið farið í aðgerðir til að þrífa umrætt svæði og eigendum bátaskýlanna sent bréf þess efnis. Kærandi hafi geymt tvo báta á svæðinu og tvo gáma auk annarra lausafjármuna. Honum hafi verið gert að fjarlægja alla lausafjármuni, utan minni bátsins þar sem hann gæti auðveldlega verið á leið í viðgerð í bátaskýlinu. Stærri báturinn hafi hins vegar orðið að víkja þar sem hann kæmist aldrei inn í skýli kæranda auk þess sem hann hefði staðið óhreyfður um árabil. Kæranda hafi ítrekað verið send bréf, birtingarpóstur og tölvupóstur af þessu tilefni. Hann hafi sótt um stöðuleyfi fyrir bátinn 11. október 2016, sem hafnað hafi verið af byggingarfulltrúa. Í framhaldi af því hafi kærandi sent erindi til skipulags- og byggingarráðs, sem í kjölfarið hafi tekið hina kærðu ákvörðun.

Vísað sé til 55. gr. þágildandi laga nr. 44/1999 um náttúruvernd varðandi friðlýsingu fólkvangsins, sbr. og 5. gr. auglýsingar nr. 397/2009 um stofnun fólkvangs Hvaleyrarlóns og Hvaleyrarhöfða í Hafnarfirði. Í 5. gr. auglýsingarinnar komi fram að eigendum bátaskýla við Hvaleyrarlón sé heimilt að sigla að skýlunum en að þeim beri að tryggja að ekki hljótist mengun af vegna spilliefna.

Um heimild bæjarins til þess að fjarlægja umræddan bát sé vísað til 5. gr. samþykktar um umgengni og þrifnað utan húss í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi, en hún sé byggð á 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar komi m.a. fram: „Óheimilt er að geyma báta, kerrur, skráningaskylt ökutæki án skráningamerkja, tæki, vinnuvélar eða aðra hluti á bifreiðastæðum sveitarfélagsins, við götur eða á almannafæri. Heimilt er að fjarlægja slíka hluti á kostnað og ábyrgð eiganda að undangenginni viðvörun t.d. með álímingarmiða.“ Einnig sé vísað til gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sem fjalli um heimild til að fjarlægja lausafjármuni sem ekki hafi stöðuleyfi, sbr. gr. 2.6.1. í reglugerðinni. Hafnarfjarðarbær telji sig hafa beitt meðalhófi við umrædda þvingunarráðstöfun. Það hafi verið mat byggingarfulltrúa að lega bátsins hafi gengið gegn almannhagsmunum, sem og öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Það hafi enda verið skylda sveitarfélagsins að fjarlægja bátinn í kjölfar kröfu byggingarfulltrúans, sbr. 2. mgr. gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð.

Samkvæmt deiliskipulagi sé heimilt að vera með bíla og báta á ákveðnu stæði, en umræddur bátur hafi ekki verið á því stæði, svo sem sjá megi á loftmynd. Hugsunin með uppsátri sé að gera eigendum kleift að ditta að bátum, en ekki sé um geymslusvæði fyrir báta að ræða.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar Hafnarfjarðarbæjar á þeirri ósk kæranda að bátur hans fengi að standa við bátaskýli við Hvaleyrarlón, sem og lögmæti þess þvingunarúrræðis sem beitt var í kjölfarið til að framfylgja synjuninni.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu synjaði byggingarfulltrúi kæranda um stöðuleyfi 12. október 2016. Leitaði kærandi þá til skipulags- og byggingaráðs Hafnarfjarðar og óskaði þess að bátur sinn fengi að standa áfram á vagni við bátaskýli hans við Hvaleyrarlón til 1. maí 2017, en að öðrum kosti við vesturhlið skýlisins. Synjaði ráðið erindinu 29. nóvember 2016.

Samkvæmt 9. tl. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu í reglugerð vera ákvæði um skilyrði fyrir veitingu stöðuleyfa fyrir ákveðna lausafjármuni. Skal þar einnig kveðið á um heimildir byggingarfulltrúa til að krefjast þess að þeir séu fjarlægðir séu ákvæði reglugerðarinnar ekki uppfyllt. Í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er leyfisveitandi skilgreindur sem það stjórnvald sem gefur eða á að gefa út byggingarleyfi samkvæmt reglugerðinni og er þar um að ræða byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags eða Mannvirkjastofnun, sbr. 48. tl. gr. 1.2.1. í nefndri reglugerð. Skal sækja um stöðuleyfi til leyfisveitanda skv. gr. 2.6.1. í reglugerðinni og er honum veitt heimild í gr. 2.6.2. til að krefjast þess af eiganda að hann fjarlægi þá lausafjármuni sem getið er um í gr. 2.6.1. og staðsettir eru án stöðuleyfis.

Er ljóst samkvæmt skýru tilvitnuðu orðalagi byggingarreglugerðar og mannvirkjalaga að byggingarfulltrúi Hafnarfjarðarbæjar var einn bær til að samþykkja eða synja um stöðuleyfi vegna báts kæranda. Verður því að líta á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 12. október 2016 sem hina kærðu ákvörðun. Kæra vegna þeirrar ákvörðunar barst hins vegar að liðnum kærufresti skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eigi að síður þykir þó rétt að taka hana til efnislegrar meðferðar, með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda verður að telja afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr þegar litið er til erindis kæranda til skipulags- og byggingarráðs og afgreiðslu þess.

Samkvæmt fyrrgreindri gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð skal sækja um stöðuleyfi fyrir lausafjármuni, þ. á m. báta, sem ætlað er að standa lengur en tvo mánuði utan svæða sem eru sérstaklega skipulögð og ætluð til geymslu slíkra muna. Með stöðuleyfisumsókn skal fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem lausafjármunurinn á að standa á. Meðal gagna málsins er loftmynd frá 2012, sem sýnir stöðu bátsins við umrætt skýli og mun hann hafa staðið þar óhreyfður allt þar til hann var fjarlægður. Af myndinni að dæma stóð báturinn í 10-15 m fjarlægð frá mörkum þess svæðis sem á deiliskipulagsuppdrætti er merkt bíla- og bátastæði og mun landið vera í eigu Hafnarfjarðarbæjar. Var því þörf á stöðuleyfi og telst Hafnarfjarðarbær lóðarhafi í skilningi byggingarreglugerðar. Þar sem fyrir liggur að samþykki bæjaryfirvalda fyrir stöðu bátsins við skýlið lá ekki fyrir uppfyllti kærandi ekki skilyrði þess að til greina kæmi að veita honum stöðuleyfi. Var ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja kæranda um stöðuleyfi því byggð á lögmætum sjónarmiðum og er kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar því hafnað.

Í kjölfar ákvörðunar skipulags- og byggingarráðs ákvað byggingarfulltrúi að umræddur bátur skyldi fjarlægður, eftir atvikum á kostnað kæranda. Í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar hefur Hafnarfjarðarbær m.a. vísað til 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þar sem fram kemur að sveitarfélög geti sett sér samþykktir um atriði sem falli undir lögin. Í 26. gr. sömu laga kemur fram að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt slíkum samþykktum geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi gripið til tiltekinna ráðstafanna. Þá segir í 6. gr. samþykktar um umgengni og þrifnað utan húss í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi nr. 251/2000 að heilbrigðisfulltrúi geti að tilteknum skilyrðum uppfylltum látið fjarlægja hluti sem getið er um í 5. gr. sömu samþykktar. Samkvæmt 39. gr. þágildandi samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 772/2013 er starfandi sameiginleg heilbrigðisnefnd fyrir Hafnarfjörð, Garðabæ og Kópavog og í umboði hennar starfa heilbrigðisfulltrúar fyrir sömu sveitarfélög. Samkvæmt því liggur fyrir að byggingarfulltrúi Hafnarfjarðarbæjar var ekki til þess bær að beita þvingunarúrræðum tilvitnaðrar samþykktar. Honum voru hins vegar tiltækar heimildir skv. gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð til að krefjast þess að kærandi fjarlægði þá lausafjármuni sem getið er um í gr. 2.6.1. og staðsettir voru án stöðuleyfis, ef atvik málsins gáfu til þess tilefni.

Eins og rakið hefur verið beindi kærandi erindi til skipulags- og byggingarráðs í kjölfar synjunar byggingarfulltrúa um stöðuleyfi. Erindið var almennt orðað og óskaði kærandi annars vegar eftir upplýsingum um hvort honum væri heimilt að láta bát sinn standa áfram í tiltekinn tíma og hins vegar hvort báturinn mætti að öðrum kosti standa á öðrum tilteknum stað við bátaskýlin. Erindið snéri því öðrum þræði að því að fá leiðbeiningar um það hvort unnt væri að koma stöðu bátsins í lögmætt horf með því að færa hann til á svæðinu, enda mátti kærandi hafa réttmætar væntingar til þess, í ljósi þess að skipulagt bátastæði er á svæðinu, að fullnægjandi gæti verið að færa bátinn til innan svæðisins til þess að koma til móts við kröfur byggingarfulltrúa. Verður enda að telja að vafi leiki á um að uppsátur báta á skipulögðu bátastæði sé stöðuleyfisskylt, sbr. orðalag gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar Hafnarfjarðarbæ því að bregðast við þessari ósk kæranda um leiðbeiningar, en ekki verður séð af gögnum málsins að þessi hluti erindis hans hafi hlotið viðhlítandi afgreiðslu af hálfu bæjarins.

Af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga leiðir að gefa ber aðila hæfilegan frest til að koma málum í lögmætt horf áður en gripið er til þvingunarúrræða og að beita skuli vægasta úrræði sem að gagni getur komið til að ná markmiði þeirrar ákvörðunar sem er andlag þvingunarúrræðisins. Viðbrögð kæranda í átt að því að koma stöðu bátsins í lögmætt horf, eftir ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja um stöðuleyfi og síðar afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs, gátu ráðist af þeim leiðbeiningum sem hann fengi um mögulega tilfærslu báts síns. Að sama skapi gat lögmæti þvingunarráðstöfunarinnar, með tilliti til meðalhófs, ráðist af því hvort unnt væri að ná markmiði hinnar kærðu synjunar með því að færa bátinn um nokkra metra inn á skipulagt bátastæði í stað þess að flytja hann af svæðinu á ótilgreindan stað. Beiting þvingunarúrræða er í eðli sínu íþyngjandi og í þessu tilviki til þess fallin að valda kæranda kostnaði. Að teknu tilliti til þessa verður að telja að með því að beita þvingunarráðstöfunum án þess að sinna leiðbeiningarskyldu sinni hafi Hafnarfjarðarbær gengið lengra í aðgerðum sínum en tilefni var til. Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 12. október 2016 um að synja um stöðuleyfi fyrir bát kæranda við bátaskýlin við Hvaleyrarlón í Hafnarfirði.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 16. mars 2017 um að fjarlægja skuli bát kæranda við bátaskýlin við Hvaleyrarlón í Hafnarfirði á hans kostnað.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon