Árið 2021, miðvikudaginn 24. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 16/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 24. febrúar 2021.
Málsatvik og rök: Arnarlax hf. hefur leyfi til reksturs sjókvíaeldis á 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði. Kveðið er á um í gildandi starfsleyfi félagsins að ekki sé heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en á lista II má m.a. finna kopar. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að verið væri að nota eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks. Hinn 30. október 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hyggðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að notast við eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Markmiðið með notkun ásætuvarna sem innihéldu koparoxíð væri að draga úr þrifum á eldisnótum. Eldisnætur sem ekki innihaldi kopar þurfi að þrífa á um það bil sex vikna fresti en nætur með ásætuvörn sem innihaldi koparoxíð þurfi að þrífa á um það bil 8-12 mánaða fresti. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Tálknafjarðarhrepps, Vesturbyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Náttúrufræðistofnunar og Umhverfisstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Kærendur benda á að skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti kærandi krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda komi fram um það krafa af hálfu kæranda. Í þessu máli liggi fyrir að framkvæmdir séu þegar hafnar í andstöðu við gildandi leyfi og án þess að fyrir hafi legið mat á umhverfisáhrifum þeirra eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um að þær skuli ekki háðar slíku mati. Ákvörðun þess efnis hafi fyrst legið fyrir eftir að framkvæmdir hefðu staðið yfir um nokkurt skeið án þess að tekið hefði verið tillit til þess í ákvörðuninni. Þótt hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda sé kærendum þannig nauðsynlegt að krefjast þess að bæði framkvæmdir sem þegar séu hafnar eða yfirvofandi andstætt ákvæðum gildandi starfsleyfis verði stöðvaðar og jafnframt að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan leyst sé úr kærunni fyrir úrskurðarnefndinni.
Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.
Framkvæmdaraðili bendir á að eftir að Umhverfisstofnun hafi samþykkt úrbótaáætlun 3. maí 2019 hafi ekki verið notast við eldisnætur sem innihaldi koparoxíð sem ásætuvörn. Úrbótaætlunin hafi snúist um að vakta kopar í botnseti, gera svonefnda MOM-C rannsókn í lok hvíldartíma og fjarlægja allar eldisnætur sem innihéldu koparoxíð eftir að fiski hafi verið slátrað úr kvíunum. Ekki sé ráðgert að nota eldisnætur sem innihaldi koparoxíð fyrr en í fyrsta lagi við útsetningu í vor að því gefnu að Umhverfisstofnun fallist á breytingu starfsleyfis. Með það í huga sé gerð athugasemd við staðhæfingu kærenda um að framkvæmdir séu hafnar í andstöðu við gildandi starfsleyfis og án þess að fyrir hafi legið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Frestun á réttaráhrifum eða stöðvun framkvæmda væri því með öllu tilhæfulaus. Slík íþyngjandi ráðstöfun yrði eingöngu til þess fallin að valda tjóni á lögmætri starfsemi framkvæmdaraðila.
Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.
Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Skapast enda ekki yfirvofandi hætta fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur framkvæmda fari fram á meðan ekki hefur verið gerð breyting á gildandi starfsleyfi. Komi til þess að samþykkt verði breyting á starfsleyfi framkvæmdaraðila til að heimilt verði að nota eldisnætur með ásætuvörn getur sú stjórnvaldsákvörðun eftir atvikum verið kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Geta kærendur þá skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi eða frestunar réttaráhrifa með sömu skilmálum, sbr. 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.
Rétt þykir að taka fram að heimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 eru bundnar við þá ákvörðun sem kærð er. Verður þeim heimildum því ekki beitt til að stöðva framkvæmdir eða fresta réttaráhrifum gildra leyfa, s.s. starfsleyfa. Hefur nefndin enda ekki eftirlit með því að slíkum leyfum sé fylgt heldur er útgefandi starfsleyfis, í þessu tilviki Umhverfisstofnun, sá eftirlitsaðili. Hefur stofnunin í því skyni m.a. heimild til að stöðva eða takmarka starfsemi sinni rekstraraðilar ekki úrbótum innan tiltekins frests, sbr. 1. mgr. 63. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá er rétt að benda á að fyrir liggur að ekki hefur gerð athugasemd við notkun eldisnóta sem innihalda koparoxíð í því reglubundnu eftirliti Umhverfisstofnunar sem farið hefur fram eftir að úrbótaáætlun framkvæmdaraðila var samþykkt 3. maí 2019. Hefur kærandi jafnframt upplýst um að ekki sé ráðgert að nota eldisnætur sem innihalda koparoxíð fyrr en í fyrsta lagi í vor að því gefnu að Umhverfisstofnun fallist á breytingu starfsleyfis.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
