Árið 2021, miðvikudaginn 24. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 17/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 24. febrúar 2021.
Málsatvik og rök: Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að í breytingunni fælist að leggja af eldissvæðið við Æðasker en í staðinn yrði afmarkað nýtt eldissvæði austanvert við Eyri sem myndi heita Einstigi. Svæðin við Höfðahúsabót og Eyri myndu flytjast austar. Einnig yrði gerð breyting á útsetningaráætlun, þ.e. að seiði yrðu sett út á hverju ári þannig að almennt yrðu tvö svæði í notkun á meðan það þriðja væri í hvíld. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Fjarðabyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Kærendur benda á að skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti kærandi krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda komi fram um það krafa af hálfu kæranda. Hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda heldur sé hún undanfari framkvæmdaleyfa sem fyrir liggi að framkvæmdaraðili hafi þegar sótt um og leyfisveitendur gert tillögu að, sbr. tillögu Umhverfisstofnunar frá 2. febrúar 2021 að breytingum á starfsleyfi framkvæmdaraðila á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og tillögu Matvælastofnunar frá sama degi að breytingum á rekstrarleyfi framkvæmdaraðila á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Liggi því fyrir að framkvæmdaraðili hafi þegar hafist handa við að hrinda fyrirhuguðum framkvæmdum af stað og afla leyfis til þeirra, sem jafnframt liggi fyrir að unnt verði að gefa út áður en úrskurðarnefndinni hafi gefist tími til að taka afstöðu til fyrirliggjandi kæru. Vakin sé athygli á að tillögur að breyttum framkvæmdarleyfum lúti m.a. að heimild til að auka magn á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum á ári í 11.000 tonn á ári sem engin grein sé gerð fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila og ekkert mat lagt á í hinni kærðu ákvörðun. Ef þátttökuréttur almennings, sem kærurétti kærenda til nefndarinnar sé m.a. ætlað að standa vörð um, eigi að þjóna tilgangi sínu í málinu sé nauðsynlegt að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað, og þar með eftirfarandi leyfisveitingum á grundvelli hennar, þannig að nefndinni gefist færi á, eftir atvikum með flýtimeðferð málsins, að taka afstöðu til þeirra atriða sem kærendur beri fyrir sig áður en lengra sé haldið með þær framkvæmdir sem ágreiningur málsins varði.
Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.
Framkvæmdaraðili telur að byggja verði á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttarins, sem fram komi í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Félagið sé með leyfi fyrir framleiðslu á 11.000 tonnum af laxi í Fáskrúðsfirði og breyti ákvörðun Skipulagsstofnunar þar engu um. Skilyrði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um að framkvæmdir séu hafnar eða yfirvofandi sé því ekki fullnægt. Hafa beri í huga að hin kærða ákvörðun feli ekki í sér leyfi til framkvæmda. Þá sé bent á að fiskur verði ekki settur út í Fáskrúðsfjörð fyrr en í júní 2021 og því verði engin áhrif af hinni kærðu ákvörðun fyrr en þá.
Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.
Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Komi til þess að samþykkt verði breyting á starfsleyfi og rekstrarleyfi framkvæmdaraðila þess efnis að heimilt verði breyta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis hans getur sú stjórnvaldsákvörðun eftir atvikum verið kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Geta kærendur þá skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi eða frestunar réttaráhrifa með sömu skilmálum, sbr. 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Þá verður, á meðan ekki hefur verið gerð breyting á gildandi leyfum framkvæmdaraðila, ekki séð að yfirvofandi hætta skapist fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur framkvæmda fari fram. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.
Vegna tilvísunar kærenda til þess að tillögur að breyttum leyfum vegna umdeilds eldis lúti m.a. að heimild til að auka magn á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum á ári í 11.000 tonn á ári, sem hvorki sé gerð grein fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila né mat lagt á í hinni kærðu ákvörðun, þykir rétt að taka fram að heimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 eru bundnar við þá ákvörðun sem kærð er. Verður þeim heimildum því ekki beitt til að stöðva framkvæmdir eða fresta réttaráhrifum leyfa sem aðeins er komin tillaga að, enda geta kærendur komið slíkum kröfum á framfæri við nefndina verði slík leyfi samþykkt, eins og áður greinir.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
