Árið 2022, fimmtudaginn 31. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 152/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 3. júní 2021 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kotru.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Neringa ehf., lóðarhafi lóðar við hið deiliskipulagða svæði, þá ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 3. júní 2021 að samþykkja deiliskipulag í landi Kotru. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir við gatnagerð yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og að réttaráhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar yrði frestað. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. október 2021.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðasveit 8. október og 15. nóvember 2021.
Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 14. janúar 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir þriðja áfanga íbúðarsvæðisins í landi Kotru í Eyjafjarðarsveit. Skipulagstillagan tók til sex nýrra íbúðarlóða auk þess sem fyrri áfangar íbúðarbyggðar í Kotru voru felldir undir hið nýja skipulag. Tillagan var auglýst 4. febrúar 2021 í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með fresti til að skila athugasemdum til 18. mars s.á. Á fundi skipulagsnefndar 31. maí 2021 var fjallað um innsendar athugasemdir vegna deiliskipulagstillögunnar og málið afgreitt til sveitarstjórnar. Á fundi sveitarstjórnar 3. júní s.á. var afgreiðsla skipulagsnefndar samþykkt vegna framkominna athugasemda og tillaga að deiliskipulagi í landi Kotru þar með samþykkt. Öðlaðist skipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2021.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hið kærða deiliskipulag hafi ekki verið kynnt honum sem hagsmunaaðila, eins og 4. mgr. 12. gr. og 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kveði á um. Eign hans liggi við mörk deiliskipulagssvæðisins og sérstaklega sé mælt fyrir um það í 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að hafa skuli samráð við eiganda lands sem liggi að svæði sem deiliskipulagstillaga taki til. Það að kæranda hafi síðar verið gefið færi á að koma að athugasemdum sé ekki nægilegt. Deiliskipulagið hafi einungis verið auglýst með almennum hætti í „sveitapóstinum“ sem ekki hafi borist kæranda. Því hafi hann ekki lagt fram athugasemdir á auglýsingatíma skipulagstillögunnar.
Vegtenging samkvæmt deiliskipulaginu sé ekki í samræmi við þau skilyrði sem fram komi í greinargerð deiliskipulagsins þar sem segi að allur frágangur lóða eigi að vera í samræmi við ákvæði gildandi byggingarreglugerðar og að landhæð á lóðamörkum skuli vera samkvæmt náttúrulegri landhæð. Jafnframt komi fram að sú landhæð skuli ná að lágmarki 1 m inn á hvora lóð samliggjandi lóða nema um annað sé samið. Staðsetning vegar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi muni skerða notagildi fasteignar kæranda og valda hávaða og óþægindum. Kærandi reki sveitahótel þar sem gert sé út á kyrrð, næði og útsýni. Hið kærða deiliskipulag muni leiða til fjárhagslegs tjóns fyrir hann og öll framtíðaruppbygging verði í óvissu.
Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að ekki sé nauðsynlegt að fjalla um hvort samþykki sveitarstjórnar fyrir gildistöku deiliskipulags verði fellt úr gildi eða ekki þar sem gildistakan hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Slík krafa sé tilgangslaus þar sem deiliskipulagið héldi gildi eftir sem áður. Nauðsynlegt hefði verið að krefjast úrskurðar um að deiliskipulagið yrði fellt úr gildi. Meðferð og samþykkt skipulagsins hafi verið í samræmi við lög. Skipulagið hafi verið auglýst á vinnslutíma auk þess sem allar meginforsendur þess hafi legið fyrir í gildandi aðalskipulagi. Í aðalskipulagi sé íbúðarsvæðið afmarkað á uppdrætti og í greinargerð komi fram að byggja megi tiltekinn fjölda einbýlishúsa á svæðinu. Deiliskipulagstillagan hafi verið auglýst á heimasíðu sveitarfélagsins og í staðarmiðlum, m.a. í auglýsingablaðinu N4, sem sé í almennri frídreifingu á Eyjafjarðarsvæðinu. Þá hafi skipulagið verið auglýst í Lögbirtingablaðinu 4. febrúar 2021. Kynning og auglýsing skipulagsins hafi þannig verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Á auglýsingartíma hafi borist sex erindi vegna málsins og fjallað hafi verið um þau á fundi skipulagsnefndar 31. maí 2021. Hafi kærandi engar athugasemdir gert.
Hafnað er fullyrðingum kæranda um áhrif vegarins og vegstæðis. Um sé að ræða persónulegt mat kæranda á áhrifum vegarins án þess að stuðst sé við gögn eða gild rök. Skammt frá hóteli kæranda sé mun fjölfarnari vegur, Veigastaðavegur, og samkvæmt kærunni megi draga þá ályktun að umhverfishávaði frá þeim vegi hafi ekki raskað ímynd eða markaðssetningu hótelsins. Hin nýja gata verði einungis örfáum metrum nær húsinu og þeim megin sem ekki sé vitað til að gistirými séu staðsett. Gatan sem um ræði verði botngata við íbúðarbyggð þar sem fyrirhuguð séu fimm hús og því vart að vænta mikils ónæðis af umferð. Ekki liggi annað fyrir en að hin fyrirhugaða gata verði í samræmi við skipulagsskilmála og byggingarreglugerð, en deiliskipulagið geri ráð fyrir að fláafótur götunnar verði utan 1 m aðlögunarsvæðis við lóðarmörk. Um sé að ræða húsagötu og ekki óeðlilegt að hún liggi nálægt lóðamörkum. Staðsetning götunnar sé að öllu leyti í samræmi við skipulagsreglugerð og í umsögn Vegagerðarinnar, dags. 17. mars 2021, hafi stofnunin ekki gert athugasemdir við deiliskipulagstillöguna.
Ekki sé fallist á að efni deiliskipulagsins, m.a. vegur við lóðamörk, raski friði og ró umfram það sem búast megi við út frá aðalskipulagi. Þá sé ekki sannað að vaxtar- og tekjumöguleikar kæranda muni skerðast vegna hins kærða deiliskipulags. Hótel hans sé staðsett í nokkuð þéttbýlu sveitarfélagi og hafi hann ekki haft réttmætar ástæður til að ætla að byggðarþróun og skipulag yrði þar með þeim hætti að hann gæti treyst á að landnotkun næstu lóðar yrði óbreytt. Í eldra Aðalskipulagi 2005-2025 hafi verið gert ráð fyrir íbúðarbyggð bæði í landi Ytri- og Syðri-Varðgjár en auk þess hafi í landi Syðri-Varðgjár verið gert ráð fyrir sjö skilgreindum íbúðarsvæðum með samtals 41 íbúð. Því sé ekki um óvænta þróun byggðar að ræða.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að auglýsingar sveitarfélagsins á hinni kærðu skipulagstillögu hafi ekki falið í sér neitt sem kalla megi samráð. Tillagan hafi aldrei verið kynnt kæranda sérstaklega eða samráð haft við hann, svo sem skipulagsreglugerð nr. 90/2013 kveði á um. Margir þeir miðlar sem skipulagstillagan hafi verið auglýst í séu ekki í almennri eða reglulegri dreifingu á svæði kæranda. Aðalskipulag gefi til kynna að á svæðinu eigi að verða íbúðarbyggð en að öðru leyti sýni það ekki hvernig lega bygginga eða vegstæða verði háttað. Því sé mótmælt að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulaginu. Vegstæðið sé mun stærra en deiliskipulagsuppdráttur gefi til kynna vegna mikils landhalla og því sé ljóst að vegstæðið muni verða innan aðlögunarsvæðisins sem getið sé í greinargerð deiliskipulagsins. Vegagerðin hefði gert athugasemd við að ekki sæist með greinilegum hætti hvaða svæði félli undir 3. áfanga og væri deiliskipulagið því ekki í samræmi við gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð. Einnig hefði Vegagerðin gert athugasemd við að veghelgunarsvæði sæist ekki á deiliskipulagsuppdrætti. Þá gefi uppdrættir ekki rétta mynd af vegstæðinu, sem sé talsvert fyrir ofan lóð kæranda. Vegstæðið muni leiða til mikils hæðarmunar allt að mörkum lóðar kæranda með tilheyrandi hávaða og sóðaskap sem skapist við slíka vegi.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði, en úrskurðarnefndin tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Fyrir gildistöku þeirra laga voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 en í 1. mgr. 8. gr. þeirra var kveðið á um að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvæði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál og í 5. mgr. nefndrar greinar var tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga sættu kæru til nefndarinnar. Þar kom og fram í niðurlagi ákvæðisins að sætti ákvörðun opinberri birtingu væri kærufrestur miðaður við þá birtingu. Sá áskilnaður gat vart átt við um aðrar ákvarðanir en þær sem vörðuðu deiliskipulag. Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga séu kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá framkvæmd. Þá er ekki að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæruheimild að þessu leyti. Verður kærumál þetta af þeim sökum tekið til efnismeðferðar.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórn gerð skipulagsáætlana og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr., en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við skipulagsgerð ber sveitarstjórnum enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins.
Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar nýtti sér heimild 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga til að víkja frá þeirri skyldu að taka saman lýsingu við upphaf deiliskipulagsgerðar þar sem allar meginforsendur deiliskipulagsins lægju fyrir í aðalskipulagi. Í gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er tekið fram að með meginforsendum sé átt við stefnu um áherslu og uppbyggingu landnotkunarreita, svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðarmynstur eða umfang auðlindanýtingar. Í Aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2018-2030, sem og í eldra aðalskipulagi sveitarfélagsins 2005-2025, er gert ráð fyrir uppbyggingu íbúðarsvæðis í landi Syðri-Varðgjár. Fram kemur að gert sé ráð fyrir verulegri uppbyggingu sem sé þó háð „annmörkum“ sökum landhalla en einkenni hvers svæðis verði þyrping takmarkaðs fjölda húsa (klasa) í stað hefðbundinna húsagatna og þar verði blanda byggðar og skógar. Þá kemur fram að huga verði vel að vegtengingum við tengiveg, óháð landamerkjum, til þess að fullnægja sem best lágmarkskröfum um öryggi og rekstur. Verður af framangreindu ráðið að meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi og þar með að heimilt hafi verið að víkja frá þeirri lagaskyldu að gera deiliskipulagslýsingu.
Skipulagslög áskilja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c-lið og d-lið 1. gr. laganna. Á öllum skipulagsstigum er lögð áhersla á samráð við almenning og hagsmunaaðila. Í gr. 5.2. í skipulagsreglugerð er nánar fjallað um kynningu og samráð við gerð deiliskipulags og um samráð og samráðsaðila er sérstaklega fjallað í gr. 5.2.1. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta og í 3. mgr. er m.a. tekið sérstaklega fram að ef tillaga að deiliskipulagi eða tillaga að breytingu á því tekur til svæðis sem liggur að landamörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands áður en tillagan er samþykkt til auglýsingar.
Umrætt deiliskipulagssvæði liggur að landi kæranda og var sveitarfélaginu því skylt samkvæmt framansögðu að hafa við hann samráð að eigin frumkvæði áður en hin endanlega deiliskipulagstillaga var samþykkt af sveitarstjórn til auglýsingar. Það var ekki gert og liggur fyrir að kærandi kom ekki að athugasemdum sínum við meðferð tillögunnar. Þrátt fyrir að meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi varð ekki af aðalskipulaginu ráðið hvernig legu hins umdeilda vegar yrði háttað, en með hliðsjón af staðháttum verður að líta svo á að kærandi hafi haft töluverða hagsmuni af niðurstöðu þar um. Var því sérstakt tilefni fyrir sveitarfélagið að hafa samráð við kæranda áður en deiliskipulagstillagan yrði samþykkt til auglýsingar. Þar sem slíkt samráð fór ekki fram var um slíkan annmarka á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðun að ræða að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi, enda ekki hægt að útiloka að lega vegarins hefði orðið önnur ef það hefði átt sér stað.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 3. júní 2021 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kotru.
