150/2021 Hákot

Árið 2022, fimmtudaginn 31. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor ­­og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 150/2021, kæra á ákvörðun skrifstofu reksturs og umhirðu borgar­­­­­landsins frá 20. ágúst 2021 um að samþykkja smáhýsi við mörk lóðarinnar Garða­strætis 11a og borg­ar­lands, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um leyfisveitingu vegna sama smáhýsis og ákvörðun hans frá 24. ágúst 2021 um að hafna beitingu þvingunar­úrræða vegna sama smáhýsis.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. september 2021, kæra eigendur, Mjóstræti 2b; eigandi, Mjóstræti 6; eigendur, Mjóstræti 10; eigendur, Grjótagötu 5; eigendur, Grjótagötu 6; eigendur, Garðastræti 13 og eigandi, Garðastræti 25, samþykki skrifstofu reksturs og umhirðu borgarlandsins frá 20. ágúst 2021 vegna skúrs við mörk lóðarinnar Garðastrætis 11a og borg­ar­lands og leyfisveitingu bygg­ing­­ar­­­fulltrúans í Reykjavík vegna sama skúrs. Þá ber málskot kærenda með sér að einnig sé kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. ágúst 2021 að synja um beitingu þvingunar­úrræða vegna skúrsins. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi og skúrinn verði fjar­lægður af lóð­inni og úr Grjótaþorpinu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. nóvember 2021.

Málavextir: Á lóðinni Garðastræti 11a stendur húsið Hákot og nýtur það friðunar. Lóðin markast að mestu af borgarlandi, en hluti norðvestur­marka hennar liggur að annarri lóð. Á meðal kærenda eru eigendur Mjóstrætis 2b, en hús þeirra stendur á lóð sem er sam­eiginleg Mjóstræti 2b og Garðastræti 9. Sú lóð og lóð Garðastrætis 11a eiga ekki sameiginleg lóðamörk. Uppdrættir vegna húsa á lóð Mjóstrætis 2b og Garðastrætis 9 sem áritaðir voru af byggingar­fulltrúanum í Reykjavík árin 1987 og 2006 sýna þó heimreiðarrétt (erfða­festu­rétt) á landræmu eða sundi sem liggur á milli þeirrar lóðar og Garðastrætis 11a. Er þar innkeyrsla frá Mjóstræti á bíla­stæði lóðar Mjó­strætis 2b og Garðastrætis 9 og verður ekki annað ráðið en að landræman sé í eigu borgar­innar.

Eigendur Garðastrætis 11a leituðu hinn 5. maí 2021 til borgaryfirvalda og óskuðu eftir upp­lýsing­um um það hvort þau þyrftu leyfi frá borginni til þess að koma fyrir geymslu­skýli af ákveðinni stærð sem félli vel inn í umhverfi Grjótaþorpsins við jaðar lóðarinnar, í norðaustur­horni hennar. Í svörum borgar­yfir­­valda var bent á g-lið gr. 2.3.5. í bygg­ingar­­­­reglu­gerð nr. 112/2012 um minniháttar fram­kvæmdir sem undanþegnar væru byggingarleyfi, m.a. smá­hýsi á lóð. Þar er tekið fram að ef smáhýsi, að hámarki 15 m² að flatar­máli, væri nær lóðar­mörkum en 3,0 m skyldi liggja fyrir skriflegt samþykki lóðarhafa þeirrar ­grann­lóðar og skyldi það lagt fram hjá byggingarfulltrúa. Ákvæðinu hefur síðan verið breytt og er nú kveðið á um heimildir til að reisa smáhýsi án byggingarleyfis í f-lið sama ákvæðis.

 Í kjölfar þess að framangreindum skúr var komið fyrir á lóðinni í fyrri hluta júlímánaðar árið 2021 bárust borgar­yfir­­völdum athugasemdir við hann, en m.a. sendi einn kærenda, annar eigenda Mjó­­­strætis 2b, byggingar­full­trúa tölvu­póst 8. júlí 2021 þar sem hann fór fram á að em­bættið hlutaðist til um að skúr sem settur hefði verið inn á lóð Hákots, Garða­stræti 11a, yrði fluttur þaðan. Ekki hefði farið fram grennd­ar­kynning og lóðarhafar grann­lóðar hefðu ekki veitt skriflegt samþykki sitt. Hinn 4. ágúst 2021 upplýsti byggingarfulltrúi eigendur Garða­­­­strætis 11a um að ábending hefði borist vegna smáhýsis á lóð þeirra og að vett­vangs­­skoðun hefði leitt í ljós að það ­lægi að borgarlandi við austurenda lóðarinnar og því þyrfti, með vísan til gr. 3.3.5. í bygg­ingar­­reglugerð, að óska eftir samþykki fyrir smá­hýsinu hjá borgar­­­­yfir­völdum. Var þeim gert að óska eftir slíku samþykki innan 14 daga hjá skrif­stofu reksturs og umhirðu borg­ar­­lands. Í kjölfarið óskuðu eigendur Garðastrætis 11a ­­­­­­­eftir samþykkinu og fylgdi skissa sem sýndi legu smá­hýsisins á lóðinni. Í bréfi sem barst eigendum Garðastrætis 11a með tölvupósti 19. ágúst 2021 og bar yfir­skrift­­ina „Sam­­þykki SRU“ kom fram að skrifstofan gerði ekki athugasemdir við fram­kvæmd­ina. Sendu þeir bréfið þann sama dag til byggingarfulltrúa og óskuðu jafn­­framt eftir því að fá „formlegt samþykki fyrir smáhýsinu“. Degi síðar staðfesti starfs­­maður byggingar­­fulltrúa mót­­töku á skriflegu samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar.­ ­­­­­­Hinn 24. ágúst s.á. var annar eigenda Mjóstrætis 2b upplýstur um að skrif­legt sam­þykki eiganda aðliggjandi lóðar, í þessu tilviki borgaryfirvalda, hefði borist byggingar­full­­trúa og að málinu teldist lokið. Var honum jafnframt leiðbeint um kæruheimild til úrskurðar­­nefndar umhverfis- og auðlinda­mála og kærufrest.

Málsrök kærenda: Kærendur telja staðsetningu umrædds skúrs stríða gegn hverfisvernd Grjót­a­­­­­þorps, stangast á við markmið hennar og ekki uppfylla áskilnað um samræmi við deili­skipu­­­­­lag heldur þvert á móti ganga gegn anda skipulagslaga. Þá hafi jarðrask átt sér stað undir skúrnum, þar sem hugsanlega séu fornminjar frá upphafi landnáms. Strangar kvaðir hvíli á eigendum friðaðra húsa og sé vísað til umsagnar Minjastofnunar frá 24. septem­ber 2021. Eigendur Garðastrætis 11a hafi ekki sótt um leyfi fyrir skúrnum fyrr en eftir á og fengið leyfið án viður­laga. Þá sé leyfið for­dæmis­­gefandi og kær­endum hrjósi hugur við skúra­væð­ingu framtíðarinnar standi það óhaggað. Skúrinn, sem einna helst minni á skipa­gám, beri næsta ná­grenni sitt ofurliði og hleypi heil­legri götu­­mynd Grjót­a­­þorps við Mjóstræti og Fischer­sund í upp­nám, en hann hafi verið viðbygging húss á Akureyri. Grjótaþorpið í Reykja­vík sé eitt fyrsta dæmi um svæði sem njóti hverfisverndar á Íslandi. Í tölvupósti lögfræðings Skipulags­­­stofnunar frá 14. september 2021 komi m.a. fram að mörkuð hafi verið stefna um hverfis­­­vernd í Grjótaþorpi, bæði í aðal- og deiliskipulagi og að byggingarframkvæmdir sem falli undir gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð jafnt og byggingarleyfisskyldar framkvæmdir þurfi að samrýmast þeim ákvæðum. Þá hafi m.a. komið fram í ritinu Byggingarsögu Grjótaþorps, sem núverandi byggingar­­­fulltrúi Reykjavíkur­ hafi tekið saman árið 2000, að sýna beri „sérstaka að­­gát við allt inn­­grip inn í Grjóta­þorpið, svo sem með nýbyggingum, viðbyggingum og breytingum á húsum“. Ljóst sé að sýn og afstaða embættismanna Reykjavíkurborgar sé afar þröngur stakkur skor­inn. Litið sé fram ­hjá þeirri staðreynd að Grjótaþorpið njóti hverfisverndar í skipulagi, horft sé fram hjá hefðar­rétti næstu nágranna sem sumir hverjir hafi búið í þorpinu í bráðum fjóra ára­tugi. Velta megi því fyrir sér hvers vegna borgarland lúti öðrum lög­­málum en lóðir nágranna sem þurfi að lifa við skerta ímynd þorpsins til frambúðar án þess að fá rönd við reist og án grennd­ar­kynningar. Með því hafi jafnræðisregla verið brotin og réttur íbúanna fyrir borð borinn með því að hafa af þeim sjálfsagðan umsagnarrétt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kærunni verði vísað frá. Byggingarfulltrúi hafi ekki tekið ákvörðun um að veita leyfi fyrir staðsetningu smáhýsis á um­­­­­ræddri lóð, heldur eingöngu sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Frá öndverðu hafi verið bent á að smáhýsið væri ekki byggingarleyfisskylt skv. undan­­­þáguákvæði g-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og að samþykki lóðar­hafa aðliggjandi lóðar þyrfti að liggja fyrir. Þá er gerð krafa um að kæru á samþykki skrifstofu reksturs og umhirðu borgarlandsins verði vísað frá þar sem samþykkið varði einkaréttarlega hags­­muni, en þar sem lóðin liggi að borgarlandi sé Reykjavíkur­borg lóðarhafi aðliggjandi lóðar.

 Athugasemdir eigenda Garðastrætis 11a: Eigendur Garðastrætis 11a vísa til þess að þau hafi talið sig vera að fegra umhverfi Grjótaþorps með flutningi smáhýsisins Lágkots í þorpið. Húsið sé hugarsmíði og handverk akureyrsks listamanns og föður eins eigenda lóðarinnar. Garðhýsið hafi áður staðið á lóð á Akureyri en hafi ekki verið viðbygging. Þegar þeim hafi boðist garð­hýsið hafi þau sent fyrirspurn til borgaryfirvalda sem hafi bent þeim á ákvæði g-liðar gr. 2.3.5. í byggingar­­reglugerð nr. 112/2012 um byggingarframkvæmdir undanþegnar byggingar­leyfi varð­­andi smáhýsi. Í samskiptum sínum við byggingarfulltrúa hafi þau verið beðin um að kanna hvort slíkt smáhýsi væri nokkuð bannað samkvæmt gildandi deiliskipulagi fyrir Grjótaþorpið eða háð öðrum annmörkum. Þau hafi ekkert slíkt séð annað en að sýna þyrfti aðgát við breytingar og við­­­­­byggingar. Það hafi ekki verið fyrr en 9. ágúst 2021 er þeim hafi borist bréf frá byggingar­full­trúa að þau hafi verið beðin um „að óska eftir samþykki borgarinnar fyrir smáhýsinu“ hjá skrifstofu reksturs og umhirðu borgarlandsins. Það hafi þau gert samdægurs og varhúsið skömmu síðar mælt upp af hálfu skrifstofunnar og það samþykkt 19. ágúst s.á.

Garðhýsið sé 10 m² að flatarmála, 2,4 m að hæð og 6 m að lengd og sé innan leyfilegra marka fyrir smáhýsi á lóð. Þá eigi form, byggingarefni, handverk, áferð og litir garðhýsisins lítið sammerkt með skipagámum og smekksatriði sé hvort það beri næsta nágrenni sitt ofurliði. Íbúar Mjóstrætis 2b sjái ekki garðhýsið þegar þeir sitji á tröppupalli sínum á sumrin, en sérstakt tillit hafi verið tekið til þess við staðsetningu garðhýsisins sem snúi að borgarlandi og sé gluggalaust á þeirri hlið sem snúi að nágranna í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Sú hlið sé samhliða glugga­­­lausum vegg Mjóstrætis 2b og hafi fjölmargt ókunnugt fólk óskað eigendum til hamingju með garðhýsið og haft orð á því að það hafi bætt götumynd Mjóstrætis með því að draga úr vægi hvíts gluggalauss veggjar Mjóstrætis 2b.

Eigendur Garðastrætis 11a séu meðvitaðir um friðun Hákots, garðhýsið hvorki snerti Hákot á nokkurn hátt né skyggi á ímynd þess að ráði. Garðhýsið falli vel að umhverfinu og hafi þess verið gætt að nota hefðbundin efni í hellulagningu við inngang að því. Frágangi lóðar hafi verið hraðað, bæði vegna nágranna og allra þeirra ferðamanna sem heimsæki Grjótaþorpið og taki þar myndir. Óskað hafi verið eftir fundi með forstöðumanni Minjastofnunar þar sem eigendur Garðastrætis 11a hefðu átt erfitt með að skilja álitsgerð stofnun­ar­­innar, en þar hafi stofnunin ekki farið rétt frið með upplýsingar. Óskað hafi verið eftir að stofnunin myndi endurmeta álitsgerð sína. Áréttað sé að ekkert jarðrask hafi verið viðhaft við flutning og setningu garðhýsisins á lóðina og því eigi tilvísun í lög nr. 80/2012 um menningar­minjar ekki við. Þeim sé vel kunnugt um að ekki sé heimilt að breyta ytra byrði Hákots án leyfis Minjastofnunar, samanber leið­­beiningar á vef stofnunar­­innar, en þar sé í engu minnst á jarðrask á lóð friðslýsts húss. Notaðir hafi verið dvergar sem garðhýsið sitji á og engin vélknúin vinnutæki notuð á lóðinni utan kranabíls sem hafi sett hýsið beint á stöplana (dvergana). Eigendur hafi lagt sig fram um að ganga vel frá lóðinni frá öllum hliðum, þ.m.t. þeirri hlið sem snúi að nágranna í Mjóstræti 2b, en á þeirri hlið sé klifurjurt sem skríði meðfram veggnum.                  

——-

 Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er krafist ógildingar á ákvörðun skrif­stofu reksturs og umhirðu borgarlandsins frá 20. ágúst 2021 um að samþykkja staðsetningu smá­­­­­hýsis á lóð Garðastrætis 11a við mörk hennar og borgarlands ásamt­­­ leyfisveitingu byggingarfulltrúans í Reykja­vík vegna sama smáhýsis. Þá verður ráðið af málatilbúnaði kærenda að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. ágúst 2021 að synja um­ ­­­beitingu þvingunarúrræða­ vegna smáhýsisins.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæru­­aðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.­

Undir kæru í máli þessu rita tólf aðilar. Af þeim upplýsingum sem fyrir liggja verður ráðið að þeir séu flestir annað hvort eigendur fasteigna eða eigi lögheimili í grennd við Garðastræti 11a þar sem hið umþrætta smá­­hýsi stendur. Fast­­eignir kærenda að Mjóstræti 6, Mjóstræti 10, Grjótagötu 5, Grjótagötu 6 og Garðastræti 25 eru allar í nokkurri fjarlægð frá Garðastræti 11a og hús og lóðir á milli. Ekki liggur fyrir að umrætt smáhýsi og staðsetning þess raski lögvörðum hagsmunum framangreindra kærenda, svo sem með skuggavarpi, útsýnisskerðingu eða öðrum grenndaráhrifum gagnvart fasteignum þeirra. Tilvísun kærenda til ásýndar og ímyndar Grjóta­þorpsins lúta að atriðum sem teljast til almannahagsmuna en þau teljast að jafnaði ekki til einstaklingsbundinna hagsmuna. Teljast framangreindir kærendur því ekki eiga kæruaðild fyrir úrskurðarnefndinni vegna hinna umdeildu ákvarðana.

­­­Fasteignir kærenda að Mjóstræti 2b og Garðastræti 13 standa nær Garða­stræti 11a heldur en fasteignir áðurgreindra kærenda, en eiga þó ekki sameiginleg lóðamörk.  Innkeyrsla liggur að bílastæði Mjó­strætis 2b meðfram lóðar­mörkum Garða­­­strætis 11a á land­ræmu í eigu borgarinnar. Húsið að Garðastræti 13 stendur suð­vestan við Garðastræti 11a og af stað­háttum má ráða að frá húsinu sjáist umrætt smáhýsi og ekki útilokað að það kunni að hafa grenndaráhrif gagnvart þeirri fasteign. Verður eigendum framangreindra tveggja fasteigna því játuð kæruaðild í máli þessu.

 Samkvæmt 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úr­­lausn­ar­atriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010 um mannvirki vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á þeim laga­grund­velli.

Í gr. 2.3.5. bygg­ingar­­­­reglu­gerðar nr. 112/2012 er að finna undanþáguákvæði sem mælir fyrir um tilteknar fram­kvæmdir sem undanþegnar eru byggingarleyfi. Í g-lið ákvæðisins kom fram að smáhýsi á lóð, allt að 15 m², með frekari skilyrðum, væru undanþegin byggingarleyfi. Væri smá­hýsi nær lóðarmörkum en 3,0 m skyldi liggja fyrir skriflegt samþykki lóðarhafa þeirrar grann­­­lóðar og skyldi það lagt fram hjá byggingarfulltrúa. Nú er sambærilegt ákvæði í f-lið sama ákvæðis og hefur það verið einfaldað. Enn þarf samþykki eigenda aðliggjandi lóðar en ekki þarf lengur að leggja það fram hjá byggingarfulltrúa. Framangreint samþykki er einka­réttar­­legs eðlis og telst af þeim sökum ekki vera stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðar­­nefndar­innar samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 1. gr. laga um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður af þeim sökum ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skrifstofu rekstrar og umhirðu borgarlandsins sem fól í sér samþykki fyrir staðsetningu smáhýsisins við mörk umræddra lóðar og landsins. Að sama skapi felur svar starfsmanns byggingarfulltrúa um móttöku greinds samþykkis ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. er m.a. tekið fram að byggingarfulltrúi geti gripið til aðgerða ef ekki sé fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingar­fram­kvæmd­ina. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingar­fulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starf­semi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að beita dagsektum eða vinna slík verk á hans kostnað.

Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Um­rædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hlið­sjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum, og fylgja þarf megin­reglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi þar að baki.

Í hinni kærðu ákvörðun kom fram að samkvæmt beiðni byggingarfulltrúa hefði lóðarhafi óskað eftir skriflegu samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar sem í þessu tilviki væri Reykjavíkurborg. Sam­­­þykki skrifstofu reksturs og umhirðu borgarlandsins hafi verið sent til embættis byggingar­full­trúa og teldist málinu lokið. Þá var upplýst um kæruheimild og kærufrest til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála. Fyrir liggur að byggingarfulltrúi fór í vettvangsferð á staðinn og kynnti sér aðstæður. Í rökstuðningi borgaryfirvalda til nefndarinnar hefur komið fram að „öll skilyrði byggingarreglugerðar [hafi] verið uppfyllt. Því hafi ekki komið til beitingar þvingunarúrræða, enda framkvæmdin í samræmi við gerðar kröfur.“

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að efnisrök hafi búið að baki þeirri matskenndu ákvörðun byggingarfulltrúa að synja kröfu kærenda um beitingu þvingunarúrræða og verður því þeirri kröfu hafnað.­­­­

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda að Mjóstræti 2b og Garðastræti 13 um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. ágúst 2021 um að synja kröfu þeirra um beitingu þvingunarúrræða vegna smáhýsis á lóðinni Garðastræti 11a.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.