149/2016 Fiskþurrkun í Þorlákshöfn

Árið 2018, þriðjudaginn 15. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2016, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 30. september 2016 um að veita Fiskmarki ehf. starfsleyfi til tveggja ára í stað fjögurra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2016, er barst nefndinni 8. s.m., kærir Fiskmark ehf., Hafnarskeiði 21, Þorlákshöfn, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 30. september 2016 að veita kæranda starfsleyfi til tveggja ára í stað fjögurra. Er þess krafist að úrskurðarnefndin endurskoði hina kærðu ákvörðun eða eftir atvikum feli heilbrigðisnefndinni að breyta ákvörðun sinni þannig að endurnýjað starfsleyfi kæranda gildi í fjögur ár frá útgáfu þess.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurlands 7. desember 2016.

Málavextir: Kærandi rekur heitloftsþurrkun fiskafurða samkvæmt starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd Suðurlands. Með umsókn, dags. 22. ágúst 2016, óskaði hann eftir því að starfsleyfið yrði endurnýjað. Auglýsing um að drög að starfsleyfisskilyrðum væru til kynningar hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og á skrifstofu Sveitarfélagsins Ölfuss birtist í Dagskránni-fréttablaði Suðurlands 8. september 2016. Drögin lágu frammi til kynningar í fjórar vikur, frá 8. september til og með 6. október 2016, og var þar gert ráð fyrir fjögurra ára gildistíma starfsleyfisins.

Á fundi bæjarstjórnar Ölfuss 29. september s.á. var eftirfarandi bókað: „Í ljósi þeirra markmiða bæjaryfirvalda að flytja fiskþurrkunarstarfsemi út fyrir þéttbýli Þorlákshafnar geta bæjaryfirvöld með engu móti samþykkt að veitt verði starfsleyfi til næstu fjögurra ára og bæjarstjóra falið að koma á framfæri athugasemdum bæjarstjórnar í samræmi við umræður á fundinum.“ Sendi bæjarstjóri Heilbrigðiseftirliti Suðurlands tölvupóst þar sem framangreint kom fram ásamt frekari útskýringum varðandi það að skipulagt hefði verið svæði vestan við bæinn, sem m.a. væri ætlað fyrir starfsemi sem hefði mikil og truflandi lyktaráhrif á næsta umhverfi. Á fundi heilbrigðisnefndar Suðurlands, dags. 30. september 2016, var eftirfarandi bókað: „Starfsleyfisskilyrði fyrir [kæranda] vegna heitloftsþurrkunar fiskafurða er í lögbundnu auglýsinga- og kynningarferli með viðeigandi fresti til athugasemda sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Fresti til að gera athugasemdir við ofangreind skilyrði lýkur þann 6. október nk. Athugasemd hefur borist varðandi gildistíma starfsleyfis fyrir [kæranda], verður leyfið gefið út til tveggja ára í samræmi við markmið sveitarfélagsins um að lyktarsterk starfsemi eigi að víkja og sbr. bókun bæjarstjórnar Ölfuss dags. 29. september sl., er starfsmönnum falið að sjá um starfsleyfisútgáfu að kynningar- og auglýsingarferli loknu.“ Var kæranda kynnt ákvörðunin með bréfi frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, dags. 10. október s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa fengið bréf frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, dags. 10. október 2016, þar sem honum hafi verið kynnt ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands um að veita kæranda starfsleyfi til tveggja ára í stað fjögurra, líkt og almennt eigi við um veitingu starfsleyfa fyrir sömu starfsemi og kærandi stundi, sbr. ákvæði 1. mgr. 20 gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Rök fyrir styttingu starfsleyfis séu ekki til staðar í málinu. Fyrirhuguð veiting leyfisins hafi verið auglýst og engin athugasemd hafi borist sem studd sé rökum. Eina athugasemdin sem hafi borist hafi verið frá bæjarstjóra Ölfuss í umboði bæjarstjórnar Ölfuss, en í athugasemdinni sé almennt fjallað um lyktarmengun í Þorlákshöfn.

Lyktarmengun í Þorlákshöfn, sem vísað sé til, sé útilokað að rekja til starfsemi kæranda en hann þekki til kvartana íbúa vegna lyktarmengunar frá öðru fiskþurrkunarfyrirtæki í bænum. Að því er best sé vitað hafi engin kvörtun borist Heilbrigðiseftirliti Suðurlands vegna starfsemi kæranda. Eigandi lóðar sem vinnsluhúsnæði kæranda standi á sé hafnarsjóður Þorlákshafnar og í lóðarleigusamningi komi fram að starfsemin sem eigi að fara fram á lóðinni sé fiskverkun. Þá sé fiskvinnsla í samræmi við deiliskipulag hafnarsvæðis Þorlákshafnar, sem samþykkt hafi verið af bæjarstjórn Ölfuss.

Kærandi fái ekki séð hvernig það samrýmist sjálfstæði Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og stjórnarmanna þess að þeir aðilar er skipi nefndarmenn í þá stofnun lýsi afstöðu sinni til þess hvernig hún eigi að starfa, líkt og bæjarstjóri geri í umboði bæjarstjórnar í bréfi sínu til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Í bréfinu sé tekið fram að ekki komi til álita að heilbrigðiseftirlitið framlengi starfsleyfi kæranda að tveimur árum liðnum. Hljóti  úrskurðarnefndin að fjalla um það í úrskurði sínum hvort bæjarstjórn hafi farið út fyrir heimildir sínar með óbeinum fyrirmælum til nefndar sem skipuð sé af bæjarstjórn.

Í reglugerð nr. 785/1999 segi í 1. mgr. 21. gr. að skylt sé útgefanda starfsleyfis að endurskoða það ef mengun af völdum atvinnurekstrar sé meiri en búast hafi mátt við þegar leyfið hafi verið gefið út og ef breytingar verði á bestu fáanlegu tækni sem geri það kleift að draga umtalsvert úr losun án óhóflegs kostnaðar. Jafnframt skuli endurskoða starfsleyfið ef öryggi við rekstur eða vinnslu krefjist þess að önnur tækni sé notuð en upphaflega hafi verið miðað við, ef breytingar verði á atvinnurekstri eða ef nýjar reglur um mengunarvarnir taki gildi. Kærandi gæti sætt sig við skertan gildistíma starfsleyfis ef einhver þau atvik sem tilgreind séu í framangreindu ákvæði ættu við. Rangfærslur í bréfi bæjarstjóra Ölfuss breyti ekki þeirri staðreynd að ekki hafi verið kvartað yfir lyktarmengun frá starfsemi kæranda.

Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sé bundið af stjórnsýslulögum, þar á meðal meðalhófsreglu og rannsóknarreglu. Að mati kæranda séu ekki til staðar nein atvik er réttlætt geti þá ákvörðun að stytta starfsleyfistíma kæranda frá því sem almennt tíðkist. Mengun hafi ekki verið meiri frá starfsemi kæranda en búast hafi mátt við þegar starfsleyfið hafi upphaflega verið veitt. Þá notist kærandi við bestu fáanlegu tækni við starfsemi sína og séu stærstu fiskhausarnir, sem taki lengstan tíma að þurrka, þurrkaðir á fiskhjöllum utan byggðar. Loks sé þess að geta að það magn sem framleitt sé úr sé óverulegt miðað við aðrar sambærilegar fiskverksmiðjur, en starfsleyfið heimili framleiðslu úr 10 tonnum af hráefni á sólarhring eða 50 tonnum á viku.

Málsrök heilbrigðisnefndar Suðurlands: Heilbrigðisnefnd bendir á að starfsleyfi til handa kæranda hafi verið endurnýjað skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Nefndin telji að farið hafi verið að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við útgáfu leyfisins til tveggja ára og að meðalhófs- og rannsóknarreglu hafi verið fylgt.

Fyrir liggi að umsókn vegna annarrar starfsemi, sem sambærileg sé við starfsemi kæranda, hafi á sama ári verið afgreidd með sama hætti, þ.e. leyfi veitt til tveggja ára. Heilbrigðisnefnd geti fallist á með kæranda að líklegt sé að mun meiri lykt stafi frá annarri og mun afkastameiri fiskþurrkun í bænum en frá starfsemi kæranda, en hins vegar sé ekki hægt að útiloka að hluti þeirrar lyktarmengunar sem kvartað hafi verið yfir sé þaðan komin.

Kærandi geri sjálfstæði heilbrigðisnefndar Suðurlands að umtalsefni, þar sem komi fram í bréfi bæjarstjóra Ölfuss að ekki komi til álita að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands framlengi starfsleyfi. Bæjarstjórn sé frjálst að setja fram álit varðandi málið. Slíkt álit sé hins vegar ekki það sama og álit heilbrigðisnefndar, enda sé nefndin sjálfstæð í sínum ákvörðunum, eins og áralangur málarekstur vegna lyktarsterkrar starfsemi í Þorlákshöfn beri vitni um. Hafi mál þessu tengd m.a. komið áður á borð úrskurðarnefndarinnar og þá hafi heilbrigðisnefnd ekki dregið taum sveitarstjórnarinnar öðrum fremur. Vangaveltum um að heilbrigðisnefndin sé ekki sjálfstæð í sínum ákvörðunum gagnvart sveitarfélögum á Suðurlandi vísi nefndin alfarið á bug. Vissulega séu það sveitarfélögin á Suðurlandi sem skipi nefndarmenn heilbrigðisnefndar til fjögurra ára í senn, en það sé lýðræðislegt val 14 sveitarfélaga en ekki einungis bæjarstjórnar Ölfuss, eins og skilja megi af orðalagi kæranda.

Niðurstaða: Stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. þágildandi 31. gr. laganna, nú 65. gr. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar.

Samkvæmt þágildandi 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skyldi allur atvinnurekstur sem haft gæti í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Starfsleyfi eru háð skilyrðum reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir, þ. á m. heitloftsþurrkun fiskafurða, sbr. lið 5.7. Heilbrigðisnefnd er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi um endurnýjun á gildandi starfsleyfi sínu og voru drög að starfsleyfisskilyrðum auglýst í fjórar vikur, frá 8. september til og með 6. október 2016. Á auglýsingatímanum barst athugasemd frá Sveitarfélaginu Ölfusi, þar sem lagst var gegn því að leyfið yrði veitt til fjögurra ára og farið fram á að starfsleyfistíminn yrði ekki lengri en tvö ár. Var vísað til þeirra markmiða sveitarfélagsins að lyktarsterk starfsemi eins og heitloftsþurrkun fiskafurða ætti að víkja úr þéttbýli Þorlákshafnar. Ákvað heilbrigðisnefnd Suðurlands á fundi sínum 30. september 2016 að starfsleyfið yrði gefið út til tveggja ára að kynningartíma loknum og var vísað til athugasemdar sveitarfélagsins í því sambandi. Starfsleyfið var gefið út 10. október 2016 og gildir til 10. október 2018.

Í XI. kafla reglugerðar nr. 785/1999 er kveðið á um hvernig staðið skuli að undirbúningi og  auglýsingu útgáfu starfsleyfis. Samkvæmt 2. mgr. 24. gr. skal útgefandi auglýsa á tryggan hátt, s.s. í dagblaði eða staðarblaði ef við á, að starfsleyfistillaga sé komin fram, hvers efnis hún sé og hvar hún liggi frammi. Einnig skal tilgreina frest til þess að gera skriflegar athugasemdir við tillöguna. Frestur til að gera skriflegar athugasemdir vegna starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem tilgreindur er í fylgiskjali 2 í reglugerðinni skal vera fjórar vikur frá auglýsingu. Framangreint á að tryggja að almenningur eigi greiðan aðgang að umsóknum um starfsleyfi fyrir rekstur sem haft getur áhrif á umhverfið og að aðilar eigi þess kost að gera athugasemdir við starfsleyfisdrög. Er ljóst að athugasemdir geta leitt til breytinga á starfsleyfi, enda felst það í orðanna hljóðan að tillaga er ekki endanleg. Um útgáfu starfsleyfis segir í 26. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að útgefandi skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi rennur út taka ákvörðun um útgáfu þess.

Eins og lýst er í málavöxtum var starfsleyfistillagan auglýst í samræmi við framangreint og gerði einn aðili athugasemd á auglýsingartíma. Sá galli var þó á málsmeðferðinni að ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins til tveggja ára var tekin á fundi heilbrigðisnefndar 30. september 2016, eða sex dögum áður en auglýstum kynningartíma lauk og frestur til að gera athugasemdir rann út. Sú athugasemd sem gerð var á auglýsingatíma var þá fram komin og var tekið fram í ákvörðuninni að ekki skyldi gefa leyfið út fyrr en að kynningar- og auglýsingatíma liðnum, eða eftir 6. október s.á. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ákvörðun bindandi eftir að hún er komin til aðila og samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laganna getur stjórnvald breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls. Hið umdeilda starfsleyfi var gefið út 10. október 2016 og kæranda tilkynnt um ákvörðunina með bréfi dagsettu sama dag. Hafði heilbrigðisnefnd því þann möguleika að breyta ákvörðun sinni um útgáfu leyfisins allt til þess dags er lögbundinn athugasemdafrestur rann út og var samkvæmt því ekki hætta á réttarspjöllum þótt fram hefði komið athugasemd eftir fund heilbrigðisnefndar 30. september. Verður ákvörðunin því ekki ógilt af þeim sökum.

Eins og áður hefur komið fram er markmið reglugerðar nr. 785/1999 að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun. Í 10. mgr. 3. gr. í reglugerðinni segir að mengun sé þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valdi óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tekur einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta. Ber heilbrigðisnefnd að líta til þess við ákvörðun um starfsleyfi að áhrif framangreindra þátta á umhverfið verði sem minnst. Í 12. gr. reglugerðarinnar er fjallað um almenn skilyrði starfsleyfis og segir þar í 1. mgr. að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma. Ekkert segir þar annað um gildistíma starfsleyfa en að sé leyfið gefið út án þess að fyrir liggi deiliskipulag skuli það ekki gefið út til lengri tíma en fjögurra ára og í 1. mgr. 20. gr. segir að starfsleyfi skuli endurskoða að jafnaði á fjögurra ára fresti. Leyfishafi á því samkvæmt framangreindu ekki lögvarða kröfu til þess að leyfi sé gefið út honum til handa í tiltekinn lágmarkstíma. Í athugasemd sinni vísaði sveitarstjórn til þeirrar stefnu sinnar að færa lyktarsterka starfsemi fjær byggð í Þorlákshöfn. Kemur sú stefna skýrlega fram í gildandi Aðalskipulagi Ölfuss 2010-2022, sbr. aðalskipulagsbreytingu þess efnis sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 25. maí 2016. Í samræmi við það ákvað heilbrigðisnefndin að veita starfsleyfið til tveggja ára í stað fjögurra og verður að telja það lögmætt markmið miðað við framangreint, sbr. og markmið reglugerðar nr. 785/1999. Þá verður sú ákvörðun talin byggjast á meðalhófi í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Loks verður ekki annað séð en að nægar upplýsingar hafi legið fyrir heilbrigðisnefnd við töku hinnar kærðu ákvörðunar og að málsmeðferð nefndarinnar hafi að öðru leyti verið í samræmi við lög. Verður kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunarinnar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 30. september 2016 um að veita Fiskmarki ehf. starfsleyfi til tveggja ára í stað fjögurra.