142,143,144,145,148 og 153/2018 Hallveigarstígur

Árið 2019, fimmtudaginn 29. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 142/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2018 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.2 vegna lóðarinnar nr. 1 við Hallveigarstíg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðhæðar Skólavörðustígs 6b, Reykjavík, ákvörðun borgar­ráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2018 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.2 vegna lóðarinnar nr. 1 við Hallveigarstíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir skipulags- og samgönguráð að taka umsóknina til afgreiðslu á ný.

Með fimm bréfum, dags. 8., 14., 15., 16. og 29. desember 2018, er bárust nefndinni 14., 15., 16., 21. og 29. s.m., kæra eigendur Skólavörðustígs 4c, Ingólfsstrætis 12, Ingólfsstrætis 7b, Skólavörðustígs 6b og Ingólfsstrætis 14, Reykjavík, sömu ákvörðun borgarráðs. Verða nefnd kærumál, sem eru nr. 143/2018, 144/2018, 145/2018, 148/2018 og 153/2018, sameinuð kærumáli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. janúar 2019.

Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag staðgreinireits 1.171.2 frá október 2002 sem afmarkast af Bankastræti, Skólavörðustíg, Bergstaðastræti, Hallveigarstíg og Ingólfsstræti. Hinn 9. maí 2018 samþykkti umhverfis- og skipulagsráð að auglýsa tillögu að breytingu á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 1 við Hallveigarstíg. Í tillögunni fólst að grafið yrði niður svæði við norðurhlið byggingarinnar á nefndri lóð, sem yrði í sömu hæð og gólf kjallara hússins. Skyldi þar heimilt að vera með útisvæði og veitingar, 120 til 150 m² að stærð. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 17. maí 2018 og var hún kynnt á tímabilinu frá 30. s.m. til 11. júlí s.á. Athuga­­­semdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Skipulagsfulltrúi tók afstöðu til framkominna athugasemda í umsögn, dags. 10. ágúst 2018, og samþykkti borgarráð deiliskipulagsbreytinguna á fundi sínum 23. s.m.

Með erindi, dags. 18. september 2018, sendi Reykjavíkurborg Skipulagsstofnun deiliskipulags­tillöguna til lögboðinnar umfjöllunar. Með bréfi, dags. 10. október s.á., tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 4. desember 2018.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að fjöldi og þéttleiki veitingastaða á umræddum skipulags­reit og í götum sem afmarki hann sé orðinn svo mikill að veitingastarfsemi sé þar orðin ráðandi, en veitingastaðirnir séu alls 18 talsins. Það sé í kringum 50% af öllum verslunarrýmum í viðkomandi götum og brjóti það í bága við aðalskipulag, sem segi að 70% af starfsemi í Bankastræti og neðri hluta Skólavörðustígs eigi að vera smásöluverslun en við hinar göturnar sem afmarki reitinn megi sama starfsemi ekki fara yfir 50%. Ef litið sé til starfsemi á reitnum megi ljóst vera að hann sé nú þegar mettaður hvað veitingastaði áhræri. Mikið ónæði og sóðaskapur fylgi veitingastöðum til ama fyrir íbúa svæðisins og eigi það einkum við um næturklúbba og skyndibitastaði sem séu opnir fram undir morgun. Þessi mikla fjölgun hafi öll orðið á rúmum tveimur áratugum. Vegna þessarar stjórnlausu fjölgunar hafi íbúar flúið og öll þjónusta orðið einsleitari. Þetta sé því miður vandi sem hafi komið upp í mörgum evrópskum borgum á undanförnum áratugum þegar grónum íbúðahverfum hafi verið breytt í gleði- og næturlífssvæði. Evrópudómstóllinn hafi fjallað um slík mál og dæmt íbúum skaðabætur vegna skertra lífsgæða, sbr. dóm dómstólsins í máli Moreno Gomez gegn Spáni.

Hallveigarstígur 1 sé í miðju íbúðarhverfi, veitingastaðurinn þar muni taka 500 manns og reynsla nágranna af því skemmtanahaldi, sem hafi hingað til verið þar í veislusölum, sé ekki góð. Með aðstöðu til útiveitinga og breyttum inngangi verði mun fleira fólk utandyra að kvöldi og nóttu til með háreisti og ónæði, sem fylgi drukknu fólki. Fyrirhuguð útiaðstaða snúi í norður en þaðan blási kaldir vindar og þar njóti aldrei sólar. Því geti aðstaðan aldrei nýst til huggulegrar setu á góðviðris­dögum heldur muni hún beina umferð gesta fyrir húsið auk þess sem hluti veitinga­­­starfseminnar muni færast út á götu með reykjandi og drekkandi gestum.

Tilgangur með deiliskipulagi sé ekki síst sá að þeir sem búi og starfi á skipulagssvæðinu viti hvert stefnt sé og hvað megi gera. Þeir sem hafi búið í meira en tvo áratugi á reitnum hafi aldrei getað haft grun um hvílíkar breytingar væru í vændum. Skipulagsyfirvöld í Reykjavík hafi lagt að jöfnu eðlilega miðborgarverslun og þjónustu og rekstur kráa og næturklúbba með hörmulegum afleiðingum fyrir þá sem búi á reitnum.

Einn kærenda bendir á að breytingin muni hafa veruleg áhrif á starf hans þar sem fasteign hans að Ingólfsstræti 12 sé helguð trúarlegri starfsemi og þangað leiti fólk í mjög viðkvæmu ástandi. Að hafa útiveitingastað með tilheyrandi röskun á aðkomu geti haft afdrifaríkar afleiðingar í för með sér fyrir þá einstaklinga sem komi til fundar þar. Verið sé að skerða og takmarka friðhelgi þess helgistarfs sem stundað sé í fasteigninni.

Kærendur, sem búa í kjallara Ingólfsstrætis 7b, taka fram að þeir óttist að við breytingarnar fái þau veitingastað og skemmtistað í húsið með daglegum rekstri og opnu svæði með tilheyrandi hávaða auk tónlistar sem berist mjög auðveldlega milli húsa. Íbúar á jarðhæð muni finna fyrir hljóðum, ekki hvað síst bassatitringi, sem sé ærinn fyrir frá skemmtistað við Banka­stræti. Kærendur óttist að verð fasteigna á svæðinu muni að öllum líkindum lækka í kjölfar breytingarinnar. Þá muni aðgengi að bílastæðum skerðast.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að efni deiliskipulags­breytingarinnar varði ekki starfsemi þá sem sé í húsinu að Hallveigarstíg 1 eða kunni að verða. Um sé að ræða heimild til að gera breytingar innan lóðarmarka, s.s. niðurgrafið útisvæði. Embætti skipulagsfulltrúa hafi metið breytinguna sem jákvæða fyrir svæðið, sem í dag „einkennist af lokaðri götuhlið til norðurs og óspennandi landslagshönnun.“ Lóðin sé á landnotkunarsvæði M1c í aðalskipulagi Reykjavíkur, sem heimili fjölbreytta atvinnustarfsemi og samrýmist miðborgarbyggð, þ. á m. veitingarstarfsemi. Lóðin sé innan svæðis í miðborginni þar sem í gildi séu takmarkaðar heimildir til vínveitinga. Hafi kærendur ekki sýnt fram á að þeir verði fyrir mögulegu raski eða óþægindum umfram það sem algengt sé í þéttri miðborgar­byggð, en það sé að öðru leyti í verkahring Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og eftir atvikum lögreglu­yfirvalda að sinna eftirliti með veitingastöðum, m.a. vegna hljóðvistar.

Hvað varði tilvitnun kærenda til dóms Evrópudómstólsins þá fjalli sá dómur ekki um gildistöku deiliskipulags heldur skaðabætur og hafi hann því enga þýðingu fyrir ágreiningsefni máls þessa. Bent sé á að í skipulagslögum sé gert ráð fyrir því að sveitarfélög geti orðið bótaskyld sé sýnt fram á að hagsmunaaðilar verði fyrir tjóni vegna gildistöku deiliskipulags eða breytinga á því. Um slíka bótaskyldu sé þó úrskurðarnefndin ekki bær til að fjalla.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu, eða leggja fyrir skipulagsyfirvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Ágreiningur máls þessa snýst um heimild í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu fyrir gerð útisvæðis norðan við húsið að Hallveigarstíg 1, en svæðið yrði grafið niður til jafns við gólf­­­plötu kjallara hússins og nýtt fyrir veitingastarfsemi sem rekin er í kjallaranum. Ekki er gerð breyting á heimilaðri notkun húsnæðisins.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er lóðin að Hallveigarstíg 1 á landnotkunar­svæði fyrir blandaða miðborgarbyggð á forsendum íbúðarbyggðar, merkt M1c. Um svæðið segir m.a. að þar sé lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Á svæðinu gildi takmarkaðar veitingar­heimildir, en þar megi heimila veitingastaði, kaffihús og krár í flokki I-II skv. lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, þar sem almennt megi vera opið til kl. 23:00 um helgar, en lengst til kl. 01:00. Í kafla aðalskipulagsins „Miðborgin“, í undirkaflanum „Skilgreining landnotkunar; Sértæk ákvæði“ er tekið fram að þar sem gildi takmarkaðar miðborgarheimildir megi heimila veitingastaði, kaffihús og krár í flokki I-II og í rekstrarleyfi veitingastaðar við miðborgargötu megi heimila útiveitingar, þó aldrei lengur en til kl. 22:00. Með hliðsjón af framangreindu fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er því skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.

Umdeild deiliskipulagsbreyting var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. sömu laga. Með bréfi, dags. 10. október 2018, tilkynnti Skipulagsstofnun að hún hefði farið yfir framlögð gögn og að hún gerði ekki athugasemdir við að birt yrði auglýsing um gildistöku deiliskipulags­breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda. Liggur því ekki annað fyrir en að málsmeðferð skipulags­­breytingarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Eins og rakið er hér að framan lúta málsrök kærenda öðrum þræði að því að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé verið að raska grenndarhagsmunum þeirra vegna hávaða og annarrar mengunar sem muni fylgja starfseminni. Tilkoma heimilaðs úti- og veitingasvæðis sé til þess fallin að valda nágrönnum ónæði umfram það sem almennt megi búast við í íbúðarbyggð. Lóðin að Hallveigarstíg 1 er á svæði þar sem í aðalskipulagi er gert ráð fyrir blandaðri miðborgar­byggð með takmörkuðum heimildum til veitinga og má þar vænta starfsemi sem heimiluð er á  svæðinu. Þess ber og að geta að umrætt útisvæði verður niðurgrafið en ekki í núverandi lóðarhæð, sem ætla má að dragi úr grenndaráhrifum gagnvart eignum í næsta nágrenni. Þá verður ekki séð að breytingarnar muni hafa í för með sér skert aðgengi að bílastæðum, svo sem kærendur halda fram.

Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Að öllu framangreindu virtu, og með vísan til þess víðtæka skipulagsvalds sem sveitarstjórnum er veitt í skipulagslögum nr. 123/2010, sbr. 3. mgr. 3. gr., 29. gr. og 38. gr. laganna, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2018 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.2 vegna lóðarinnar nr. 1 við Hallveigarstíg.