141/2017 Austurkór

Árið 2019, fimmtudaginn 28. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 141/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 12. október 2017 um að fella breytingu á opnun útidyra í Austurkór 79 undir c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Einnig er kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúans frá 6. nóvember s.á. að gera ekki kröfu til þess að lögð verði fram gögn vegna breytinganna ásamt samþykki meðeigenda.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. desember 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Austurkór 79, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi að fella breytingu á opnun útidyra í Austurkór 79 undir c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 9. janúar 2018.

Málavextir: Hinn 9. október 2017 sendi kærandi tölvupóst til embættis byggingarfulltrúans í Kópavogi með fyrirspurn um hvort sótt hefði verið um byggingarleyfi vegna breytinga á útidyrahurðum og hurðarkörmum í Austurkór 79. Í svörum byggingarfulltrúans frá 12. s.m. var tekið fram að litið væri svo á að um minni háttar breytingar væri að ræða sem undanþegnar væru byggingarleyfi skv. c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Sama dag óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Hinn 24. s.m. ítrekaði kærandi beiðni sína og óskaði jafnframt eftir greinargerð hönnuðar um breytinguna ásamt hönnunargögnum. Umbeðinn rökstuðningur var veittur með bréfi byggingarfulltrúa 6. nóvember s.á. Í bréfinu kemur fram að breytingarnar hafi mjög litlar útlitsbreytingar í för með sér og telji embættið enga þörf á að skila inn gögnum vegna þeirra.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að af bréfi byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 6. nóvember 2017 virðist mega ráða að þá fyrst hafi verið farið á staðinn og málið rannsakað. Ákvörðun byggingarfulltrúans um að fella framkvæmdina undir c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 hafi því verið tekin án þess að málið hefði verið rannsakað. Ekki hafi verið lögð fram gögn um að farið hefði verið á staðinn, framkvæmdin tekin út eða hvaða íbúðir hefðu verið skoðaðar. Byggingarfulltrúi hafi því ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé ekki að sjá að byggingarfulltrúi hafi vald til þess að ákveða hvort skila skuli inn gögnum vegna tilkynntra framkvæmda skv. gr. 2.3.5. Þvert á móti sé gerð skýr krafa um það í a- og b-lið 1. mgr. gr. 2.3.6. í reglugerðinni um að gögnum sé skilað til byggingarfulltrúa. Þar að auki sé framkvæmdaraðila ekki heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en byggingarfulltrúi hafi yfirfarið gögn, sbr. fyrrnefnt ákvæði.

Það mat byggingarfulltrúans að fella framkvæmdina undir c-lið gr. 2.3.5. í reglugerðinni standist ekki skoðun þar sem um sé að ræða breytingu á fasteign, en ákvæðið taki til þess þegar um viðhald sé að ræða. Breyting á opnunarstefnu hurðar sé útlitsbreyting og sé í ósamræmi við opnunarstefnu annarra hurða umrædds fjöleignarhúss. Uppdráttum hafi ekki verið breytt, ekki hafi verið aflað umsagnar slökkviliðs um brunavarnir auk þess sem ekki liggi fyrir samþykki meðeigenda. Hafa verði í huga að hurðir opnist nú út á stigapall sem sé í sameign hússins. Ljóst sé að ákvörðun byggingarfulltrúans frá 6. nóvember 2017 sé í andstöðu við skýr ákvæði byggingarreglugerðar og lögmætisreglu stjórnsýslulaga.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að í 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sé fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, en þar segi m.a. að ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi. Í athugasemdum með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum um mannvirki nr. 160/2010 komi fram að þessi heimild ráðherra hafi verið nauðsynleg í því skyni að einfalda byggingareftirlit og auka athafnafrelsi borgaranna upp að vissu marki. Í samræmi við markmið laganna skuli byggingareftirlit miða að því að vernda líf, heilsu fólks, umhverfi og eignir með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi þeirra og heilnæmi sé fullnægt. Því sé eðlilegt að minni háttar mannvirkjagerð sem ekki hafi áhrif á þessa þætti sé undanþegin byggingareftirliti. Of mikil orka byggingaryfirvalda hafi oft á tíðum farið í slíkt eftirlit og hafi því verið lagt til við gerð nýrrar reglugerðar um byggingarmál að leitast yrði við að einfalda eftirlitið með þessum hætti. Þá ættu yfirvöld að geta einbeitt sér að þeim mannvirkjum þar sem raunveruleg þörf væri á eftirliti með því að þau standist öryggis-, heilbrigðis- og aðgengiskröfur.

Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé það byggingarfulltrúi viðkomandi sveitarfélags sem veiti byggingarleyfi. Í ákvæðinu séu taldar upp þær framkvæmdir og breytingar sem séu undanþegnar byggingarleyfi, enda séu þær í samræmi við deiliskipulag. Í c-lið ákvæðisins sé fjallað um framkvæmdir utanhúss. Komi þar fram að viðhald bygginga að utan, þar sem sambærileg efni og frágangur sé þannig að útliti byggingar sé ekki breytt, séu undanþegnar byggingarleyfi. Líkt og fram hafi komið í rökstuðningi byggingarfulltrúa sé um að ræða minni háttar breytingu sem sé undanþegin byggingarleyfi með vísan til tilvitnaðs c-liðar gr. 2.3.5. Viðhald af þessu tagi sé undanþegið byggingarleyfi ef notað sé eins eða sambærilegt efni og frágangur sé þannig að útlit byggingar sé ekki breytt eða breyting óveruleg.

Samkvæmt kæru þá sé því haldið fram að brotið hafi verið gegn gr. 2.3.6. í byggingarreglugerðinni með því að tilkynna leyfisveitanda ekki um framkvæmdina auk þess sem að byggingarfulltrúi hafi ekki farið fram á viðhlítandi gögn. Með breytingarreglugerð nr. 360/2016 hafi verið gerð breyting á gr. 2.3.5. og 2.3.6., sem hafi m.a. haft í för með sér að minni háttar framkvæmdum sem væru undanþegnar byggingarleyfi hafi verið fjölgað, en þess í stað  gerðar tilkynningarskyldar. Mannvirkjastofnun hafi gefið út nánari leiðbeiningar um þessar tvær greinar og þar komi fram hvaða framkvæmdir, sem undanþegnar séu byggingarleyfi, þurfi að tilkynna til leyfisveitanda. Af þeim framkvæmdum sem nefndar séu í c-lið gr. 2.3.5. séu það einungis framkvæmdir sem varði nýklæðningu þegar byggðra bygginga og minni háttar breytingar á burðarvirki sem séu tilkynningarskyldar. Því sé ekki skylt að tilkynna umdeilda framkvæmd til byggingarfulltrúa samkvæmt lögum og reglum og honum sé ekki skylt að fara fram á frekari gögn vegna þeirra.

Þegar ábending hafi borist um framkvæmdina hafi byggingarfulltrúi rökstutt afstöðu sína, auk þess sem hann hafi kannað nánar ábendinguna og komist að sömu niðurstöðu og áður. Því verði ekki séð að brotið hafi verið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér óformlega aðstæður á vettvangi hinn 19. febrúar 2019.

 Niðurstaða: Í máli þessu er ágreiningur um það hvort breyting á dyraumbúnaði, í því skyni að útidyrahurðir í Austurkór 79 opnist út í stað þess að opnast inn í íbúð, sé háð byggingarleyfi.

Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er kveðið á um að unnt sé að leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar leiki vafi á um hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi. Eins og atvikum máls þessa er háttað verður tekin afstaða til þess hvort umdeild breyting á opnun útidyra sé háð byggingarleyfi eða ekki.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Er þar og tekið fram að ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar. Fram kemur í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að tiltekin mannvirki og framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi. Samkvæmt c-lið þeirrar greinar fellur viðhald bygginga að utan, s.s. endurnýjun þakklæðningar, þakkanta, veggklæðninga og glugga, undir þá undanþágu, ef notað sé eins eða sambærilegt efni. Þó þurfi að sækja um byggingarleyfi fyrir breytingu á útliti byggingar. Með reglugerð nr. 360/2016, um (4.) breytingu á nefndri reglugerð, tók gildi breyting á tilvitnaðri gr. 2.3.5. og var c-lið greinarinnar þá breytt á þann veg að viðhald bygginga að utan, s.s. endurnýjun þakklæðningar, þakkanta, veggklæðninga og glugga, eru nú undanþegnar byggingarleyfi þegar notað sé eins eða sambærilegt efni og frágangur sé þannig að útliti byggingar sé ekki breytt eða breyting sé óveruleg. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2016.

Fyrir liggur að nokkrum útidyrum fjölbýlishússins að Austurkór 79 hefur verið breytt á þann veg að hurðirnar opnast nú út í stað þess að opnast inn með tilheyrandi breytingum á umbúnaði, en að öðru leyti eru hurðirnar hússins óbreyttar. Sú framkvæmd telst vera breyting á mannvirki í skilningi 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki. Verður að líta svo á að umdeild breyting feli í sér breytingu á dyraumbúnaði og því sé um viðhald að ræða í skilningi fyrrnefnds c-liðar, enda eru þess dæmi að útidyrahurðum sé breytt eins og hér um ræðir m.a. til að verjast leka. Hafa má og í huga þá meginreglu byggingarreglugerðar nr. 112/2012 að dyr í flóttaleið skulu opnast í flóttaátt, sbr. 1. tölul. 1. mgr. gr. 9.5.9. Þá er ljóst að umdeild breyting felur í sér óverulega breytingu á útliti hússins að Austurkór 79 og að breytt opnun útidyra út á stigapall í sameign hefur fyrst og fremst áhrif á þá sem eiga leið um útidyr viðkomandi séreignarhluta hússins.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er umdeild breyting á dyraútbúnaði undanþegin byggingarleyfisskyldu og var því ekki þörf á því fyrir byggingarfulltrúa að kalla eftir umsókn um slíkt leyfi, ásamt lögmæltum fylgigögnum.

Kærandi kærir einnig þá ákvörðun byggingarfulltrúans að gera ekki þá kröfu að lögð verði fram gögn vegna breytinganna samkvæmt gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð ásamtsamþykki meðeigenda. Í gr. 2.3.6. er kveðið á um það hvaða málsmeðferð skuli viðhafa vegna framkvæmda sem tilkynna skal til leyfisveitanda skv. gr. 2.3.5. í reglugerðinni. Í c-lið síðarnefnds ákvæðis er ekki mælt fyrir um að viðhald byggingar að utan sé tilkynningarskyld framkvæmd. Því var byggingarfulltrúa ekki skylt að krefjast þess að lögð yrðu fram gögn í samræmi við gr. 2.3.6.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hin kærða breyting á opnun útidyra að Austurkór 79 er ekki byggingarleyfisskyld framkvæmd.

Hafnað er kröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 6. nóvember 2017 um að gera ekki þá kröfu að lögð verði fram gögn vegna breytinganna ásamt samþykki meðeigenda.