Árið 2019, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 14/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur einbýlishúsanna nr. 2, 4, 6, 8, 12, 14 og 16 við Leirutanga í Mosfellsbæ þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 28. júní 2019.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 5. janúar 2018 var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi, dags. 7. desember 2017. Sótt var um leyfi til að hækka rishæð hússins nr. 10 við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 7,40 m og stækkað úr 158,4 m² í 303,3 m². Erindið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 12. mars til 10. apríl 2018 og bárust athugasemdir, þar á meðal frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 22. maí s.á. var með hliðsjón af framkomnum athugasemdum ekki fallist á umbeðna hækkun hússins. Í ljósi fyrirliggjandi skipulagsskilmála fyrir svæðið sem samþykktir höfðu verið á árinu 1981, þar sem hæð húsa var heimiluð 6,60 m, var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju með hliðsjón af þeim skilmálum.
Umsókn um byggingarleyfi var grenndarkynnt að nýju á tímabilinu frá 25. júní til 27. júlí 2018. Athugasemdir bárust, þ. á m. frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 17. ágúst 2018 var skipulagsfulltrúa og lögmanni bæjarins falið að yfirfara gögn málsins og skila álitsgerð. Á fundi skipulagsnefndar 26. október 2018 var m.a. bókað að samþykkt yrði að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi þegar fullnægjandi gögn hefðu borist. Var vísað til minnisblaðs lögmanns sveitarfélagsins, dags. 24. s.m., þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stefnt skyldi að útgáfu byggingarleyfis til handa umsækjanda. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. febrúar 2019 var samþykkt byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 þannig að brúttóflatarmál húss færi úr 158,4 m² í 303,3 m² og hámarkshæð þess yrði 6,60 m.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að ákvörðun byggingarfulltrúa sé ólögmæt, málsmeðferðin klúður frá upphafi og að ekki hafi verið tekið tillit til ítarlegra og rökstuddra athugasemda þeirra. Kröfur kærenda séu reistar bæði á efnislegum og formlegum grunni. Málsmeðferðin hjá skipulagsyfirvöldum, báðar grenndarkynningarnar og viðbrögð við athugasemdum hafi ekki verið lögum samkvæmt. Rökstudd andmæli og réttmætar ábendingar hafi verið virtar að vettugi og að engu hafðar eða skautað fram hjá þeim, bæði af skipulagsnefnd og embættismönnum.
Tekið sé undir sjónarmið bæjarlögmanns í minnisblaði, dags. 14. október 2018, þar sem fram komi að „ástæða getur verið til að afla frekari upplýsinga um meðferð eldri byggingarleyfisumsókna í hverfinu og útbúa teikningar sem sýni hæð húsa í hverfinu og gerir grein fyrir skuggavarpi.“ Þetta lúti að grundvallaratriðum sem kærendur hafi margendurtekið hamrað á að skorti, en án viðbragða og árangurs. Fullnægjandi gögn og upplýsingar hefðu átt að liggja fyrir strax í upphafi við báðar grenndarkynningarnar og vitaskuld í allra síðasta lagi þegar ákvörðunin hafi verið tekin. Að því leyti sé ákvörðunin augljóslega byggð á ófullnægjandi forsendum og fullnægi ekki forskrift laga.
Málsrök Mosfellsbæjar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að byggingarleyfi það sem kæran lúti að feli eingöngu í sér hækkun mænis. Mænir á þeim hluta þaks sem liggi í austur-vestur hækki um 171 cm og verði hæð hans frá gólfplötu fyrstu hæðar eftir breytingar 658 cm. Mænir á þeim hluta þaks sem liggi í suður-norður hækki um 148 cm og verði hæð hans frá gólfplötu fyrstu hæðar eftir breytingar 593 cm. Ekki hafi verið veitt heimild til hækkunar mænis á skúr sem sé á lóðinni. Þá verði þvermál og ummál þaks hið sama fyrir og eftir breytingar og verði aukinni hæð mænis því mætt með auknum halla.
Umrædd fasteign sé á ódeiliskipulögðu svæði. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 geti sveitarstjórn, að undangenginni grenndarkynningu, veitt byggingarleyfi í slíkum tilvikum án deiliskipulagsgerðar sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Umdeild framkvæmd rúmist innan þess sem fram komi í skipulags- og byggingarskilmálum frá 19. maí 1981 um stærð og gerð einbýlishúsa í hverfinu. Telji bæjaryfirvöld að skilmálarnir hafi grundvallarþýðingu við mat á því hvers íbúar megi vænta, enda megi almennt gera ráð fyrir að landnotkun, byggðamynstur og þéttleiki byggðar verði í samræmi við slíka samþykkta skilmála.
Með tilvísun til minnisblaðs lögmanns bæjarins til „fullnægjandi gagna“ sé fyrst og fremst átt við þau atriði sem tiltekin séu í 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi fyrr en þau liggi fyrir. Framkvæmd hafi verið könnun á afgreiðslu eldri byggingarleyfisumsókna í hverfinu og hafi ekki fundist dæmi um að sambærilegum beiðnum hafi verið hafnað. Eðli máls samkvæmt hafi sú könnun takmarkast við gögn sem aðgengileg væru á tölvutæku formi. Telji kærendur sig hafa upplýsingar um eldri dæmi sé skorað á þá að tiltaka um hvaða hús ræði. Varðandi könnun á skuggavarpi þá hafi við nánari athugun ekki þótt vera nauðsyn á að aflað yrði slíkra gagna af hálfu bæjaryfirvalda enda hafi framkvæmdin öll verið í samræmi við fyrrgreinda skipulags- og byggingarskilmála. Erfitt sé að sjá að framkvæmdin geti falið í sér breytingu á landnotkun, byggðamynstri eða þéttleika byggðar enda þótt skuggavarp aukist alltaf eitthvað þegar mænir húss sé hækkaður.
Bæjaryfirvöldum hafi borist teikning sem kærendur hafi lagt fyrir úrskurðarnefndina sem sýna eigi skuggavarp vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Engar forsendur sé þar að finna sem sýni í raun þá hækkun á mæni hússins að Leirutanga 10 sem sé fyrirhuguð. Þá sé ekki gerð grein fyrir trjám, gróðri, skjólveggjum o.fl. sem hafi augljós áhrif á skuggavarp. Hvað sem líði áreiðanleika teikninganna og þeim áhrifum sem þeim sé ætlað að sýna sé ítrekað vægi þess að ekki sé hróflað við landnotkun, byggðamynstri eða þéttleika byggðar.
Niðurstaða: Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í 1. mgr. 44. gr. laganna. Þar er kveðið á um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar enda fari áður fram grenndarkynning. Umsókn um greint byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdarfresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og komu kærendur að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í skipulagsnefnd og hún samþykkt, auk þess sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda. Umsögn bæjarins um athugasemdir kærenda ásamt niðurstöðu var send kærendum með bréfi, dags. 5. nóvember 2018. Byggingarfulltrúi samþykkti síðan byggingarleyfisumsóknina á afgreiðslufundi 1. febrúar 2019.
Eins og rakið er í áður greindu ákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er unnt að veita byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði án deiliskipulagsgerðar sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Húsið á lóðinni Leirutanga 10 er 158,4 m² að stærð samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands en með bílskúr sem stendur á lóðinni er heildarflatarmál húsa á lóðinni 197,6 m². Með hinu kærða byggingarleyfi er gert ráð fyrir stækkun íbúðarhússins í 303,3 m² og að meðtöldum bílskúr fer heildarflatarmál bygginga á lóðinni því í 342,5 m². Umrædd lóð er 789 m² að flatarmáli og fer nýtingarhlutfall hennar því úr 0,25 í 0,43. Til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall lóðanna að Leirutanga 2-16 er samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands að jafnaði á bilinu 0,18-0,30, að tveimur lóðum undanskildum sem hafa nýtingarhlutfallið 0,33 og 0,42. Nýtingarhlutfall grannlóða er því almennt töluvert lægra en nýtingarhlutfall lóðar byggingarleyfishafa yrði eftir umdeilda breytingu. Svo sem vísað hefur verið til af hálfu bæjaryfirvalda voru samþykktir skipulags- og byggingarskilmálar fyrir svæðið í maí 1981, þar sem m.a. er tekið fram að nýtingarhlutfall lóða, að meðtöldum bílskúrum, mætti ekki vera meira en 0,3.
Telja verður að með umþrættu byggingarleyfi sé vikið svo frá nýtingarhlutfalli því sem almennt gerist á grannlóðum á svæðinu að óheimilt hafi verið að grenndarkynna umsóknina, enda verður að telja að umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hafi óhjákvæmilega talsverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Verður af þeim sökum að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.
