Árið 2019, þriðjudaginn 12. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 34/2019, kæra á ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfis-nefndar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 17. apríl 2019 um að hafna umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Gljúfurárholts.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. maí 2019, er barst nefndinni 17. s.m., kærir eigandi Klettagljúfurs 21, Ölfusi, þá ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 17. apríl 2019 að hafna umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Gljúfurárholts.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 14. júní 2019.
Málavextir: Kærandi leitaði eftir heimild skipulags- og byggingarfulltrúa Ölfuss til að fjölga íbúðum í húsinu Klettagljúfri 21, Ölfusi. Eignin hafði verið tvíbýli en kærandi óskaði eftir leyfi fyrir fimm íbúðum. Skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd Ölfuss tók málið fyrir 14. mars 2017 og komst að þeirri niðurstöðu að nauðsynlegt væri að endurskoða deiliskipulag svæðisins. Kærandi hóf í kjölfarið undirbúningsvinnu vegna deiliskipulagsbreytingarinnar, kynnti áform sín fyrir nágrönnum og lagði að lokum fram ósk um breytingu á deiliskipulagi 13. nóvember 2017. Skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd tók jákvætt í erindið á fundi sínum 16. s.m. með þeim fyrirvara að vinna þyrfti tillöguna frekar. Þó var samþykkt að tillagan yrði auglýst til kynningar og bárust athugasemdir á kynningartíma hennar. Málið var ekki tekið fyrir með formlegum hætti fyrr en 17. apríl 2019, en þá hafnaði nefndin tillögunni með vísan til framkominna athugasemda og þess að hún samræmdist ekki aðalskipulagi. Umtalsverð samskipti voru á milli kæranda og sveitarfélagsins frá upphafi málsins til loka.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttarins um málshraða og skilvirknisskyldu stjórnvalda. Kærandi hafi leitað fyrst með mál sitt til byggingarfulltrúa Ölfuss fyrir tæplega tveimur og hálfu ári. Ekkert við forsendur hinnar kærðu ákvörðunar beri með sér að tilefni hafi verið til að draga málið svo lengi, sem sé brot gegn málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda hafi ekki heldur verið skýrt frá því að fyrirsjáanlegt væri að málið myndi tefjast, sem sé brot gegn 3. mgr. sömu greinar. Leiðbeiningum sem hann hafi fengið hafi verið ábótavant og þar af leiðandi í andstöðu við 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kærandi ekki fengið að bera fram andmæli áður en endanleg ákvörðun hafi verið tekin, sem sé brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Loks hafi sveitarfélagið ekki tilkynnt kæranda um ákvörðun sína og sé það brot á 20. gr. sömu laga.
Bent sé á að deiliskipulagstillaga kæranda sé ekki í andstöðu við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2010-2022. Gatan Klettagljúfur sé á svæði Í10. Svæðið sé tilgreint sem 13 ha að stærð og fjöldi íbúða sé 22, en ekki 20 eins og á sé byggt í hinni kærðu ákvörðun. Ekki komi fram að um hámarksfjölda íbúða að ræða heldur sú um að ræða yfirlit um íbúðarsvæði í Ölfusi. Forsendur hinnar kærðu ákvörðun hafi því verið rangar. Hin forsenda höfnunar skipulagstillögunnar sé að tillagan hafi mætt andstöðu nokkurra hagsmunaaðila á svæðinu. Margar af þeim athugasemdum hafi byggst á misskilningi og því séu þær ekki málefnaleg ástæða fyrir höfnun erindisins.
Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er á því byggt að kærandi hefði verið upplýstur um að deiliskipulagstillagan væri í andstöðu við aðalskipulag og hefði hann fengið leiðbeiningar um að hann gæti komið sjónarmiðum sínum að við breytingu á aðalskipulaginu. Þá sé því hafnað að uppgefinn íbúðafjöldi í aðalskipulagi vísi ekki til hámarksfjölda íbúða, enda fæli önnur skýring í sér að enginn ákvæði þar um væru í gildi.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Það er því sveitarstjórn sem ber ábyrgð á gerð og breytingu deiliskipulags, hvort sem það er að eigin frumkvæði eða að frumkvæði landeiganda eða framkvæmdaraðila.
Í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skipulagslaga skal skipulagsnefnd, sem kjörin er af sveitarstjórn, starfa í hverju sveitarfélagi og er hún því fastanefnd innan stjórnsýslu sveitarfélags. Framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála þarf að koma fram í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins skv. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Að sama skapi kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga að sveitarstjórn sé heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa.
Í 36. gr. samþykktar um stjórn Sveitarfélagsins Ölfuss nr. 876/2013, sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin, kemur fram að bæjarstjórn staðfesti erindisbréf fyrir nefndir, ráð og stjórnir þar sem kveðið sé á um hlutverk, valdsvið og starfshætti þeirra í samræmi við lög, reglugerðir og almennar samþykktir bæjarstjórnar. Samkvæmt 37. gr. samþykktarinnar er ráðum þeim sem talin eru upp í 47. gr. hennar heimilt að afgreiða á grundvelli erindisbréfs skv. 36. gr., án staðfestingar bæjarstjórnar, mál á verksviði þeirra ef lög eða eðli máls mæla ekki sérstaklega gegn því, þau varði ekki fjárhag sveitarfélagsins umfram það sem kveðið er á um í fjárhagsáætlun og þau víki ekki frá stefnu bæjarstjórnar í veigamiklum málum. Aðrar heimildir til fullnaðarafgreiðslu nefnda bæjarins er þar ekki að finna.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga skal samþykkt um stjórn sveitarfélags send ráðuneytinu til staðfestingar og skv. 1. tölul. 1. mgr. 18. gr. sömu laga skal sveitarstjórn ræða samþykktir og aðrar reglur sem samkvæmt lögum eiga að hljóta staðfestingu ráðherra við tvær umræður. Samþykktir sem staðfestar eru af ráðherra skulu vera birtar í B-deild Stjórnartíðinda skv. 1. mgr. 3. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005. Af því leiðir að erindisbréf sem ekki hefur hlotið framangreinda málsmeðferð getur ekki verið viðhlítandi heimild fyrir framsali á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála. Valdheimildir skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar Ölfuss voru því bundnar við þær heimildir sem fram koma í lögum og þágildandi samþykkt sveitarfélagsins, enda hafði sveitarstjórn Sveitarfélagsins Ölfuss ekki framselt það vald skv. 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Í samþykktinni er það eitt sagt um nefndina að hún fari m.a. með málefni sem varði skipulagsmál skv. skipulagslögum, skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og byggingar-reglugerð nr. 112/2012, sbr. B-lið 47. gr. samþykktarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga teljast ályktanir nefnda sveitarfélags tillögur til sveitarstjórnar hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Umdeild ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar telst samkvæmt framangreindu tillaga til sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss um afgreiðslu máls.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður slík ákvörðun ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt af þar til bæru stjórnvaldi. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá nefndinni.
Í ljósi þess að umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 52. gr. skipulagslaga sæta stjórnvalds-ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
