101/2019 Bústaðavegur

Árið 2019, þriðjudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 um að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2019, er barst nefndinni 29. s.m., kæra eigendur Birkihlíðar 42, 44 og 48, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda, enda var ljóst við vettvangsskoðun að framkvæmdir voru langt komnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. október 2019.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 16. ágúst 2019 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt. Í leyfinu var heimiluð gerð afreinar, u.þ.b. 200 m á lengd og 3,5 m breið, á Bústaðavegi í akstursstefnu til austurs og breikkun fráreinar til suðurs á Kringlumýrar­braut ásamt breytingu á akstursleið inn á hana frá norðurakbraut Bústaðavegar og uppsetning nýrra umferðarljósa. Samkvæmt uppdráttum verða hljóðmanir, sem fyrir eru á svæðinu, á u.þ.b. 60 m kafla færðar til og hækkaðar lítillega. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. ágúst 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að með framkvæmdinni flytjist umferð á Bústaðavegi nær íbúðahverfinu með neikvæðum áhrifum á hljóðvist, loftgæði og önnur lífsgæði íbúa í hverfinu. Ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir þennan hluta Bústaðavegar og óljóst sé hvort framkvæmdin nái inn á svæði sem deiliskipulag Suðurhlíða frá 28. nóvember 1989 taki til. Þá sé óljóst hvort fjallað hafi verið um framkvæmdina í aðalskipulagi. Skipulagsstofnun hafi kallað eftir upplýsingum um það á hvaða grundvelli framkvæmdaleyfið hafi verið veitt í ljósi þess að um gamalt deiliskipulag væri að ræða og deiliskipulagsmörkin ekki teiknuð á uppdráttinn.

Ekki hafi farið fram grenndarkynning á fyrirhugaðri framkvæmd fyrir útgáfu framkvæmda­leyfisins líkt og áskilið sé skv. 43. og 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki fáist séð að fyrir hendi sé deiliskipulag sem geri ráð fyrir framkvæmdunum og því hafi borið að grenndarkynna framkvæmdirnar. Þá hafi borið að kanna möguleg áhrif breytinganna á loftgæði, hljóðvist og önnur lífsgæði þeirra íbúa sem framkvæmdirnar hafi mest áhrif á.

Kærendum hafi ekki verið kunnugt um að til stæði að breikka götuna og það var fyrst hinn 7. september 2019 sem íbúar hafi áttað sig á því um hvers konar framkvæmd hafi verið að ræða og hafi þeir þá hafist handa við að afla upplýsinga. Kærendum barst svar frá Vegagerðinni 9. september s.á. og hafi hitt eftirlitsmann verkkaupa dagana 12. og 13. s.m. til að ræða framkvæmdirnar.

Almennar vangaveltur Vegagerðarinnar um að áhrif hljóðmanarinnar til hljóðdempunar aukist þegar umferð færist nær henni sé að mati kærenda engan veginn fullnægjandi þar sem hljóð-útreikningar hafi ekki verið gerðir í aðdraganda framkvæmdanna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg bendir á að þótt framkvæmdin sé ekki tilgreind sérstaklega í aðalskipulagi eða nákvæmlega skilgreind skuli á það bent að ekki sé venjan að tilgreina framkvæmdir sem þessar nákvæmlega í aðalskipulagi. Það sé eitt af markmiðum aðalskipulagsins að stuðla að skilvirkum og öruggum samgöngum án þess að ráðist sé í umfangsmiklar gatnaframkvæmdir og að fjölbreyttum lausnum verði beitt til að bæta umferðarflæði í aðalgatnakerfinu, s.s. nýjar beygjureinar. Bent sé á að lega stofnvegarins sé sýnd á aðalskipulagsuppdrætti og í raun einnig á deiliskipulagsuppdrætti þótt mörk deili­skipulagsins séu óljós eða umdeilanleg, þar sem skilmálar þess fjalli nánast eingöngu um lóðirnar innan reitsins en ekki jaðarinn. Aðalatriðið sé að gatan sé skilgreind í aðalskipulaginu sem umferðaræð, þjóðvegur í þéttbýli á forræði Vegagerðarinnar og því unnt að gefa framkvæmdaleyfi á grundvelli þess.

Um sé að ræða stofnveg í þéttbýli. Stofnvegir séu hluti af grunnkerfi samgangna og umferðar­mestu vegirnir innan höfuðborgarsvæðisins sem tengja saman sveitarfélögin. Lega þjóðvega og stofnvega sé ákveðin í skipulagi og í þessu tilfelli í gildandi svæðisskipulagi höfuðborgar-svæðisins og Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Framkvæmdin muni bæta umferðaröryggi og umferðar­flæði um svæðið en þar sé umferð mikil, sérstaklega á háannatímum. Jafnframt samræmist það markmiðum í aðalskipulagi um bættar aðstæður í tengslum við stofnvegi. Auk þess megi nefna að Bústaðavegurinn sé strætóleið og því hætta á að strætisvagnar sem keyri þar um verði fyrir töfum en ný afrein í átt að Kringlumýrarbraut bæti þar úr. Um minniháttar breytingar sé að ræða og því hafi ekki verið þörf sérstakrar deiliskipulagsgerðar eða grenndarkynningar vegna framkvæmdarinnar, en íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að endurbætur verði gerðar á götum og vegum til að bæta umferð og öryggi almennings. Auk þess hefði ekki þurft að grenndarkynna framkvæmdina þar sem augljóst sé að hún hafi engin áhrif á hagsmuni kærenda, en skv. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt sé fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Framkvæmdaleyfisumsókninni hafi fylgt teikningar frá verkfræðistofu, dags. 10. júlí 2019, sem sýni þversnið götunnar eins og það breytist með framkvæmdinni. Í þeim gögnum hafi landhæð hljóðmana alls staðar hækkað lítillega en hvergi lækkað. Þegar það sé haft í huga og að umferð um götuna aukist ekki, hafi ekki verið talin ástæða til að óttast aukið hljóðstig umfram það sem nú sé. Mönin verði brattari og því nær sem umferðin sé henni þeim mun meira taki hún af hljóðinu sem ella myndi berast yfir hana. Ekki sé heldur verið að auka umferð um götuna þótt fráreinin sé gerð breiðari. Því sé ekkert sem bendi til þess að framkvæmdin hafi neikvæðari áhrif á hljóðvist en nú sé. Vegagerðin hafi gefið út að hljóðvist verði könnuð nánar að fram-kvæmd lokinni og þá hvort sé þörf á frekari aðgerðum.

Í kærunni sé vísað til þess að búið sé að grafa hljóðmönina við Birkihlíð í burtu og framkvæmdir komnar inn í garð íbúa. Það sé ekki í samræmi við framkvæmdaleyfið né útboðsgögn. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé þar um að ræða framkvæmdir við lögn undir möninni á vegum ON og falli ekki undir framkvæmdaleyfið sem deilt sé um í máli þessu. Mönin verði löguð eftir að framkvæmdum ljúki.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til þess að ekki komi fram með hvaða hætti kærendur eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Ekki sé nægilegt að um íbúa í Suðurhlíðum Reykjavíkur sé að ræða. Komi ekki fram frekari skýringar á því á hverju aðild kærenda byggist verði ekki hjá því komist að gera þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Framkvæmdasvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sé utan lóðarmarka húseigna við Birkihlíð og hafi framkvæmdir við gerð fráreinar því ekki í för með sér rask inn fyrir lóðarmörk viðkomandi eigna. Áformað sé að hækka hljóðmanir á kaflanum meðfram fráreininni þannig að hún verði sem næst tveimur metrum á hæð á öllum kaflanum. Færsla hljóðmana felist í lítilsháttar hliðrun götu megin þar sem þess sé þörf vegna gerðar nýrrar fráreinar. Hönnun verksins geri ekki ráð fyrir færslu hljóðmana til suðurs og nær íbúðarhúsum í Birkihlíð þar sem fyrirliggjandi hljóðmanir séu nú þegar staðsettar. Veitur ohf. hafi hins vegar ákveðið að ráðast í viðgerð á stofnæð á framkvæmdasvæðinu og kunna þær framkvæmdir að hafa leitt til rasks út fyrir framkvæmda­svæði samkvæmt framkvæmdaleyfi.

Lenging fráreinar, breyting á akbraut og uppsetning umferðarljósa séu aðgerðir sem fram fari innan veghelgunarsvæðis þjóðvegar og varði því hagsmuni veghaldara þjóðvega af því að geta sinnt því hlutverki sínu að tryggja greiða og örugga umferð skv. 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Sé litið til hagsmuna íbúa og eigenda eigna í nærliggjandi hverfi og þá fyrst og fremst í Birkihlíð liggi ekki fyrir að framkvæmdin hafi neikvæð sjónræn áhrif, skuggamyndun, skerðingu á útsýni eða annars konar neikvæð áhrif í för með sér. Framkvæmdirnar geti jafnvel haft jákvæð áhrif á hagsmuni íbúanna. Þær bæti hljóðvist að nokkru auk þess sem dregið sé úr óþægindum vegna loftmengunar frá kyrrstæðum ökutækjum í gangi á álagstímum. Markmið framkvæmdarinnar sé að bæta umferðarflæði til þess að draga úr umferðarteppu á kaflanum. Það sé gert annars vegar með því að lengja fráreinina til suðurs af Bústaðavegi á Kringlumýrarbraut og hins vegar breyta gatnamótunum og setja upp ljósastýringu. Þannig náist að draga úr uppsöfnun bíla á Bústaðaveginum á álagstímum með bættri stýringu og aukinni umferðarrýmd. Það ástand sem skapist á álagstímum geti valdið íbúum nærliggjandi húsa óþægindum s.s. vegna loftmengunar. Ætla megi að greiðara flæði umferðar sé að því leyti til hagsbóta fyrir íbúa. Hins vegar liggi fyrir að framkvæmdin sé ekki til þess fallin að hafa áhrif á fjölda bíla sem fari um veginn frekar en aðrar sambærilegar framkvæmdir. Með því að lengja frárein færist umferð nær hljóðmönum á kafla vegarins sem nemi lengingu fráreinarinnar. Fyrir liggi að það auki áhrif til hljóð­dempunar sem komi í veg fyrir að umferðarhávaði aukist í nærliggjandi húsum. Áhrifin séu í raun svipuð áhrifum af hækkun hljóðvarna. Umferðarniður sem hingað til hafi borist yfir mönina muni í einhverjum mæli endurkastast af hljóðmöninni frá húsunum. Heildaráhrif framkvæmdarinnar séu því talin frekar jákvæð með tilliti til hljóðvistar við hús sem standi við Birkihlíð en ekki liggi fyrir útreikningar þar að lútandi. Kærendur gagnrýni að ekki liggi fyrir önnur gögn en álit framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og er fullt tillit tekið til þeirrar gagnrýni. Það skuli tekið fram að Reykjavíkurborg vinni nú hljóðvistarreikninga sem muni sýna reiknaðan mun á hljóðvist fyrir og eftir framkvæmdir og verði með því komið til móts við ábendingar kærenda.

Um sé að ræða framkvæmd innan veghelgunarsvæðis þjóðvegar. Bústaðavegur sé stofnvegur og tilheyri þjóðvegakerfinu á þessum kafla. Gert sé ráð fyrir umferðarmannvirkinu á gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur en þar sé að finna heimild til að ráðast í aðgerðir til að greiða fyrir umferð á stofnvegum eins og þeim sem hér um ræði. Framkvæmdaleyfið sé því í samræmi við skipulag og byggt á aðalskipulagi Reykjavíkur. Almenna reglan varðandi stofnvegi á höfuðborgarsvæðinu sé að ekki liggi fyrir sérstakt deiliskipulag vegna þeirra. Minniháttar breytingar á gatnamótum, umferðarljósum og þess háttar eins og hér um ræði hafi verið leyfðar og farið fram án þess að gert hafi verið deiliskipulag vegna þeirra. Heimilt sé að veita leyfi fyrir framkvæmdum án þess að deiliskipulag liggi fyrir í þegar byggðum hverfum í þéttbýli, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 8. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Ekki liggi fyrir að sérstök þörf hafi verið á að deiliskipuleggja umræddar breytingar á Bústaðavegi og gatnamótum við Kringlumýrarbraut og krafa um slíkt hefði farið þvert gegn venjubundinni framkvæmd til þessa varðandi sambærilegar framkvæmdir.

Kærendur bendi réttilega á að ekki hafi farið fram grenndarkynning í aðdraganda útgáfu framkvæmdaleyfisins. Grenndarkynning hefði verið til þess fallin að miðla upplýsingum um áformaðar framkvæmdir og því ekki óeðlilegt að slík ábending komi fram. Lagaskylda til að láta fara fram grenndarkynningu sé hins vegar ekki fyrir hendi í þessu tilviki. Undanþáguákvæði 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga eigi hér við en þar sé heimilað að falla frá grenndarkynningu ef sýnt sé fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Hagsmunir annarra kalli ekki á grenndar­kynningu í þessu tilviki. Við mat á því hvort framkvæmdaleyfi varði hagsmuni annarra megi til hliðsjónar horfa til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga sem innihaldi heimild til að falla frá grenndarkynningu vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi ef hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Framkvæmdaleyfið hafi ekki nein áhrif með tilliti til þess háttar hagsmuna eins og áður komi fram. Vegagerðin byggi á því að umræddar framkvæmdir varði hagsmuni veghaldara af framkvæmd veghalds. Eins og að framan greini sé það mat Vegagerðarinnar að framkvæmdirnar hafi ekki teljandi áhrif eða mögulega jákvæð áhrif á hagsmuni íbúa og eigenda nærliggjandi íbúðarhúsa við Birkihlíð.

Athugasemdir kærenda við umsagnir leyfisveitanda og leyfishafa: Kærendur benda á að þeir séu allir íbúar við Birkihlíð og búi allir við þann hluta Bústaðavegar þar sem rask og áhrif vegna framkvæmdanna sé hvað mest. Þeir eigi því lögvarinna hagsmuna að gæta vegna úrlausnar málsins. Ekki hafi fengist upplýsingar um að til stæði að hækka hljóðmanir við framkvæmdasvæðið. Raunar hafi þeim verið sagt á fundi með eftirlits­manni á vegum verkkaupa að það stæði ekki til. Þessar misvísandi upplýsingar séu með öllu ólíðandi. Það sé staðreynd að verið sé að færa umferð nær kærendum, sem sé til þess fallið að hafa umtalsverð áhrif á íbúa, m.a. með tilliti til loftgæða og hljóðmengunar. Mögulegt sé að endanleg áhrif framkvæmdanna verði jákvæð en slík áhrif hafi ekki verið könnuð til hlítar og séu því ósannaðar og órökstuddar.

Alvarlegar athugasemdir séu gerðar við þann þátt málsins sem snúi að Veitum ohf. Hljóðmanir hafi verið grafnar niður og fjölmörg tré felld. Tré þessi hafi gengt mikilvægu hlutverki fyrir kærendur en þau höfðu bæði praktískt og fagurfræðilegt gildi. Vegagerðin vísi til þess að gera hafi þurft við stofnæð sem liggi undir hljóðmöninni á hinum umþrætta kafla en verkið sé óviðkomandi framkvæmdaleyfi Vegagerðarinnar. Kærendur telja Vegagerðina ekki geta vísað ábyrgð þessara framkvæmda frá sér, sérstaklega þegar fyrir liggi að verktaki þeirra hafi tekið að sér þessa framkvæmd. Þessi þáttur framkvæmdanna hafi verið keyrður í gegn algjörlega án kynningar eða upplýsinga til kærenda.

Kærendur telja þá framkvæmd sem verklýsing feli í sér, þ.e. stórlétting á umferð, breikkun Bústaðavegar með lengingu fráreinar og breikkun afreinar á um 200 m kafla, breytingum á umferðareyju, uppsetningu nýrra umferðarljósa og hækkun hljóðmanar ekki geta undir neinum kringumstæðum falið í sér minniháttar breytingu eða endurbætur sem kærendur megi almennt búast við og þurfi að þola athugasemdalaust.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 11. október 2019.

Niðurstaða: Þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í upphaflegri kæru kom ekki fram hvar kærendur búa eða hverjir hagsmunir þeirra af úrlausn málsins gætu verið. Nú liggur fyrir að kærendur eru eigendur fasteignanna Birkihlíðar 42, 44 og 48. Lóðir kærenda liggja að hljóðmön og handan hennar er hin nýja afrein á Bústaðavegi sem heimiluð er í hinu kærða framkvæmdaleyfi. Framkvæmdirnar geta því haft áhrif á lögvarða hagsmuni kærenda, svo sem hvað hljóðvist varðar, og eiga þeir því kæruaðild í máli þessu í skilningi fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal afla framkvæmdaleyfis sveitar-stjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Hinar umdeildu framkvæmdir falla ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum og eru þær því framkvæmdaleyfisskyldar ef þær teljast meiri háttar, hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess. Samkvæmt 8. mgr. 13. gr., 1. og 10. mgr. 45. gr. skipulagslaga skal kveða nánar á um útgáfu og efni framkvæmdaleyfa í reglugerð. Við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif skv. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar framkvæmdaleyfi en geta þó verið skipulagsskyldar skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með óverulegri framkvæmd er átt við framkvæmd sem óveruleg áhrif hefur á umhverfið og ásýnd þess. Í lokamálslið 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að það sé leyfisveitandi sem meti hvort framkvæmd sé leyfisskyld. Borgaryfirvöld hafa metið það svo að hin umdeilda framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld og verður því í máli þessu tekin afstaða til þess hvort málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis hafi verið lögum samkvæmt.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í 1. mgr. 37. gr. sömu laga er kveðið á um að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga segir að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitatstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á viðkomandi svæði. Að auki skal sveitarstjórn leita umsagna viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin er afstaða til útgáfu framkvæmdaleyfis. Heimilt er að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Að sama skapi er í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi kveðið á um að í aðalskipulagi þurfi að vera fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif framkvæmdar á umhverfið og annað sem við eigi. Þá er í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga heimild til útgáfu framkvæmdaleyfis án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmd er í samræmi við aðalskipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. laganna er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Meginreglan er því sú að deiliskipulag þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi er gefið út, en undantekningar frá þeirri meginreglu má finna í 5. mgr. 13. gr. og 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga, þar sem heimilt er að grenndarkynna framkvæmdir sem ekki er fjallað um í deiliskipulagi. Bæði í 5. mgr. 13. gr. og 3. mgr. 44. gr. er svo að finna tilvik þar sem heimilað er að falla frá grenndarkynningu eins og áður er rakið. Í samræmi við almenn lögskýringar-sjónarmið ber að túlka undantekningar þessar þröngt.

Í máli þessu liggur fyrir að ekki er fjallað um framkvæmdasvæðið í deiliskipulagi og að grenndarkynning fór ekki fram. Verður því að taka afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að samþykkja umdeilt framkvæmdaleyfi án undanfarandi grenndarkynningar samkvæmt skv. 4. málsl. 5. mgr. 13. gr. eða 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Ekki er í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sérstaklega fjallað um hinar umdeildu framkvæmdir, en veglína Bústaðavegar er sýnd á uppdráttum skipulagsins. Hvorki er gerð grein fyrir hljóðmönum á framkvæmdasvæðinu, í aðalskipulagi né deiliskipulagi. Hvergi er fjallað um umfang, frágang, áhrif framkvæmdar á umhverfið eða annað í aðalskipulagi, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Undanþáguákvæði 4. málsl. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga á því ekki við í máli þessu, enda er ekki unnt að fallast á að almenn markmið aðalskipulags um umferðaröryggi feli í sér ítarlega umfjöllun um framkvæmdirnar í aðalskipulagi.

Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Fasteignir kærenda liggja að hljóðmönum við Bústaðaveg sem til stendur að hækka og færa að hluta samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Handan við hljóðmanirnar er hin umdeilda frárein. Hækkun hljóðmana getur haft áhrif á útsýni kærenda. Þá liggja ekki fyrir útreikningar á hljóðvist vegna framkvæmdanna. Samkvæmt framansögðu og með vísan til þess að túlka ber undantekningarákvæði þröngt þykir ekki hafa verið sýnt fram á að framkvæmdin varði aðeins hagsmuni Reykjavíkurborgar og leyfishafa. Undantekningarákvæði 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga á því heldur ekki við í máli þessu. Samkvæmt því bar að grenndarkynna hinar umdeildu framkvæmdir. Í ljósi þess að það var ekki gert verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Framkvæmdir á vegum Veitna ohf. eru ekki til umfjöllunar í máli þessu og verður því ekki tekin afstaða til málsástæðna sem tengjast þeim framkvæmdum.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“.