14/2015 Gunnarsbraut

Árið 2016, miðvikudaginn 9. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 um að synja umsókn um leyfi til að reisa viðbyggingu úr steinsteypu, gera tvennar svalir, breyta innra skipulagi og breyta húsinu á lóð nr. 30 við Gunnarsbraut í Reykjavík í tvíbýlishús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. febrúar 2015, er barst nefndinni 19. s.m., kæra eigendur, Gunnarsbraut 30, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 að synja umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins að Gunnarsbraut 30, Reykjavík og breyta húsinu í tvíbýlishús, reisa steypta viðbyggingu og gera á það tvennar svalir. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 2. mars 2015 og í september og október 2016.

Málavextir: Húsið að Gunnarbraut 30 er steinsteypt tvílyft hús með kjallara. Það var reist árið 1939 og samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands skiptist húsið í þrjá eignarhluta. Mun það vera nýtt sem einbýlishús með aukaíbúð í kjallara. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. apríl 2014 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að stækka umrætt hús og byggja bílskúr á lóðinni. Var afgreiðslu málsins frestað og því vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa og skrifstofu sviðsstjóra, sem í umsögnum sínum lögðust gegn því að grenndarkynna stækkun á húsinu þar eð umsótt breyting viki frá samþykktum rammaskilmálum fyrir Norðurmýri. Unnt væri hins vegar að grenndarkynna bílskúr þar sem stækkun hans væri í samræmi við fyrrgreinda skilmála. Frestaði byggingarfulltrúi í framhaldinu afgreiðslu málsins.

Umsókn um byggingarleyfi var á ný lögð fram á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 16. september 2014 og lágu þá fyrir nýir uppdrættir. Samkvæmt þeim var sótt um leyfi til að stækka kjallara hússins, jafnframt því að stækka 1. og 2. hæð til vesturs og setja tvennar svalir á suðvesturhlið þess. Því til viðbótar var sótt um að fækka íbúðum í húsinu um eina og breyta innra fyrirkomulagi þess. Við breytinguna yrði húsið 372,2 m² í stað 259,6 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,46 í 0,66. Frestaði byggingarfulltrúi afgreiðslu málsins og vísaði því til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Samþykkti skipulagsfulltrúi á embættisafgreiðslufundi sínum 3. október s.á. að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Auðarstræti 3, 5, 7, 9 og 11 og Gunnarsbraut 26, 28, 32 og 34. Var það og gert og aðilum bent á að skila bæri athugsemdum eigi síðar en 20. nóvember
s.á. Þann sama dag var erindið tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa. Var tekið fram í fundargerð þess fundar að fyrir lægju tölvupóstar frá fjórum aðilum sem ekki gerðu athugasemd við erindið og einnig skriflegt erindi frá einum aðila um framlengdan frest til athugasemda. Var samþykkt að framlengja athugasemdafrest til og með 4. desember 2014.

Málið var tekið fyrir á tveimur embættisafgreiðslufundum skipulagsfulltrúa í desember 2014 og annars vegar samþykkt að vísa því til umsagnar verkefnisstjóra og hins vegar að kynna það formanni umhverfis- og skipulagsráðs. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 9. janúar 2015 var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem tók það fyrir á fundi 14. s.m., og var það fært til bókar undir 10. lið í B-hluta fundargerðarinnar. Á fundinum lágu m.a. fyrir fyrrgreindir tölvupóstar, sem og aðrar athugasemdir sem borist höfðu síðar. Jafnframt var lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. s.m., en hann tók neikvætt í umsóknina í ljósi áhrifa umbeðinnar stækkunar á nærliggjandi lóðir. Afgreiddi umhverfis- og skipulagsráð erindið með svohljóðandi hætti: „Neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 12. janúar 2015. Vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa.“ Á fundi borgarráðs 15. janúar 2015 var ofangreind fundargerð umhverfis- og skipulagsráðs lögð fyrir og B-hluti hennar samþykktur. Byggingarfulltrúi tók umsóknina fyrir á afgreiðslufundi 20. janúar 2015 og synjaði henni, með vísan til afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs 14. s.m. og umsagnar skipulagsfulltrúa 12. s.m. Var fundargerð byggingarfulltrúa lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 21. janúar s.á. í B-hluta þeirrar fundargerðar og á fundi borgarráðs 22. s.m. var sá hluti fundargerðar ráðsins samþykktur.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.9. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um grenndarkynningu. Þá hafi ekki verið gætt viðeigandi ákvæða laga um mannvirki nr. 160/2010.

Skipulagsnefnd beri að ákveða frest til að koma að athugasemdum fyrirfram og óheimilt sé að framlengja hann. Þurft hefði að færa fram haldbærar ástæður fyrir frestbeiðninni og veita kærendum andmælarétt áður en ákveðið hafi verið að grípa inn í meðferð málsins með svo afdrifaríkum hætti. Leiði ágalli þessi a.m.k. til þess að ekki hafi átt að koma til álita við afgreiðslu málsins neinar þær athugasemdir sem fram hafi komið eftir að upphaflegur kynningarfrestur hafi runnið út. Einnig virðist sem öðrum hafi ekki verið kynntur framlengdur frestur og hafi málsmeðferðin að því leyti einnig verið bæði ólögmæt og ómálefnaleg.

Hvorki afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs, sem hafi stöðu skipulagsnefndar að lögum, né afgreiðsla borgarráðs sem fari með skipulagsvald sveitarstjórnar, feli í sér ákvörðun í samræmi við 44. gr. skipulagslaga. Skort hafi því á að fyrir lægi lögmæt niðurstaða grenndarkynningar í málinu og þar með skilyrði til þess að byggingarfulltrúi gæti tekið ákvörðun um afgreiðslu á umsókn kæranda. Hafi byggingarfulltrúi ekki verið bær til að afgreiða grenndarkynningarþátt málsins og beri að þeim sökum að ógilda ákvörðun hans.

Með hinni kærðu ákvörðun sé gengið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrár, en í umsókn felist ekki annað en það að kærendum verði heimilað að nýta lóð sína til jafns við það sem algengt sé í hverfinu. Þannig verði nýtingarhlutfall lóðarinnar eftir umsótta breytingu nokkuð lægra en á lóð Gunnarsbrautar 28, en eigendur þeirrar lóðar standi helst gegn áformum kærenda. Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Virðist niðurstaða málsins alfarið byggjast á meintum grenndaráhrifum fyrirhugaðrar viðbyggingar, en ekkert liggi fyrir um það að þau hafi verið rannsökuð eða mat lagt á áhrifin með fullnægjandi hætti. Komi ekki fram í hverju þau birtist og hvernig þau horfi við með tilliti til jafnræðis- eða grenndarsjónarmiða. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 48/2011. Þá hafi borgaryfirvöld átt að gefa kærendum kost á að draga úr grenndaráhrifum byggingarinnar í stað þess að synja umsókninni.

Kærendur hafi ítrekað leitað leyfis til að byggja við hús sitt en fyrirspurnum þeirra verið synjað með vísan til svokallaðrar rammaskilmála fyrir Norðurmýri frá 1987. Með þeirri ákvörðun að fallist yrði á grenndarkynningu umsóknar þeirra hafi falist viðurkenning á því að umsótt viðbygging væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, enda eigi skipulagsnefnd að leggja mat á hvort framkvæmdin falli að þeim skilyrðum áður en umsókn um byggingarleyfi sé grenndarkynnt, sbr. gr. 5.9.1. í skipulagsreglugerð.

Haldlaust sé að byggja á því að umsóttar breytingar muni skapa fordæmi, en möguleg uppbygging muni ráðast af því deiliskipulagi sem gera eigi. Geti eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar í nágrenni þeirra sem haft geti í för með sér grenndaráhrif. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Hafi borgaryfirvöld margoft teflt þessum rökum fram í kærumálum til nefndarinnar til að réttlæta samþykktir sínar. Verði ekki annað séð en að þessi sömu rök hafi átt að leiða til þess að umsókn kærenda yrði samþykkt, þrátt fyrir óverulega og afmarkaða aukningu skuggavarps. Jafnframt sé bent á að fyrir liggi jákvæð umsögn Minjastofnunar í málinu. Þá telji kærendur að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið meðferð málsins og að nánar tilgreindur starfsmaður hafi unnið gegn málinu með ýmsum hætti.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er tekið fram að samkvæmt a-lið 2. gr. í viðauka 2.3 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar hafi skipulagsfulltrúi heimild til að framlengja frest til athugasemda í grenndarkynningu. Hafi sveitarfélagið ávallt túlkað 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 svo að heimilt væri að framlengja nefndan frest kæmi fram um það beiðni áður en hann væri liðinn. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála aldrei gert athugasemd við þá framkvæmd.

Ekki sé fallist á að meðferð málsins hafi verið andstæð lögum eða ómálefnaleg. Ákvörðun um að fallast ekki á byggingarleyfisumsóknina hafi verið tekin af umhverfis- og skipulagsráði samkvæmt heimild í 12. gr. samþykktar fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar, sem samþykkt hafi verið í borgarstjórn 18. desember 2012. Borgarráð hafi samþykkt afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs sem og afgreiðslu byggingarfulltrúa.

Því sé mótmælt að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Afgreiðsla borgarinnar hafi verið lögmæt og málefnaleg með tilliti til þeirra raka sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2015. Engin sambærileg tilvik hafi heldur verið samþykkt í Norðurmýrinni sem kærendur hafi getað bent á, en ekki hafi verið heimilaðar neinar stækkanir á húsum á umræddu svæði frá árinu 1987 umfram það sem rammaskilmálar hafi leyft. Eigi borgarbúar ekki stjórnarskrárvarinn rétt til að byggja hvar sem þeim henti. Beri borgaryfirvöldum í hverju tilviki að meta sjálfstætt umsóknir sem berist með hagsmuni borgarbúa að leiðarljósi og með tilliti til almennra grenndarreglna.

Ekki sé heldur fallist á að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Verði ekki séð að borginni hafi borið skylda til að leggja til breytt fyrirkomulag eða staðsetningu viðbyggingarinnar, m.a. í ljósi þeirrar miklu andstöðu sem komið hafi frá hagsmunaðilum. Þá verði ekki fallist á að málið hafi ekki verið nægilega upplýst, en mat á áhrifum breytinganna hafi farið fram, m.a. með skuggavarpsuppdráttum, sem sýnt hafi aukinn skugga á suður- og vesturgarð Gunnarsbrautar 28, auk aukningar skugga á svalir miðhæðar nefnds húss og útsýnisskerðingar.

Skipulagsvaldið liggi hjá sveitarfélögum og ákvörðun um grenndarkynningu sé tekin af skipulagsyfirvöldum lögum samkvæmt í því skyni að afla gagna sem veita megi leiðbeiningu um afstöðu annarra íbúa og nágranna til fyrirliggjandi umsókna. Þótt grenndarkynnt sé hafi borginni ekki borið að samþykkja umsóknina umyrðalaust. Verði ekki séð að kærendur hafi átt lögvarinn rétt til þess að fá umsókn sína samþykkta og hafi synjun verið byggð á málefnalegum grunni.

Athugasemdir kærenda við málsrökum Reykjavíkurborgar: Kærendur árétta áður fram komin sjónarmið sín. Jafnframt sé bent á að viðauki 2.3 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar hafi ekki verið í gildi þegar ákvörðun um framlengingu frestsins hafi verið tekin. Samþykkt fyrir umhverfis- og skipulagsráð frá 18. desember 2012 hafi hvorki verið staðfest af ráðherra né birt í B-deild Stjórnartíðinda og uppfylli því ekki skilyrði 6. gr. skipulagslaga. Viðauki um samþykkt um stjórn Reykjavíkur um vald umhverfis- og skipulagsráðs til fullnaðarafgreiðslu mála muni ekki hafa tekið gildi fyrr en í nóvember 2015. Þá verði ekki séð að tilvitnuð samþykkt hafi haft að geyma heimild fyrir ráðið til að ganga inn í það hlutverk sem sveitarstjórn sé falið í 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Loks hafi þess ekki verið gætt við meðferð málsins að tilkynna niðurstöðu sveitarstjórnar eða svara framkomnum athugasemdum, svo sem skylt sé lögum samkvæmt.

—–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en þau hafa verið höfð til hliðsjónar við úrlausn þess.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var synjað umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu að Gunnarsbraut 30 að undangenginni grenndarkynningu.

Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur skipulagsnefnd heimilað að veitt verði byggingarleyfi fyrir umsóttum framkvæmdum án þess að deiliskipulag liggi fyrir. Skilyrði þess er að framkvæmdin sé í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og að grenndarkynning hafi farið fram. Er og kveðið á um í gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að ef ekki liggi fyrir deiliskipulag, líkt og hér háttar, skuli byggingarfulltrúi vísa leyfisumsókn til skipulagsnefndar í samræmi við ákvæði skipulagslaga og skuli grenndarkynning hafa farið fram og hlotið afgreiðslu samkvæmt ákvæðum laganna áður en byggingaráform eru samþykkt.

Grenndarkynning felst í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta, leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Er nánar kveðið á um grenndarkynningu í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar er m.a. tekið fram í gr. 5.9.4. að berist athugasemdir á kynningartíma skuli skipulagsnefnd gefa umsögn um þær til sveitarstjórnar, sem síðan taki endanlega afstöðu til málsins. Í 2. mgr. ákvæðisins er svo gerð sú krafa að hafi athugasemdir borist frá hagsmunaðilum skuli sveitarstjórn senda þeim er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær ásamt niðurstöðu.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu vísaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu og var samþykkt að grenndarkynna erindið og hagsmunaaðilum gefið færi á því að skila inn athugasemdum innan nánar tilgreinds frests. Sá frestur var síðan framlengdur á fundi skipulagsfulltrúa í kjölfar erindis eins hagsmunaaðila þar um. Að lokinni kynningu var málið á dagskrá umhverfis- og skipulagsráðs og lá þá fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2015, þar sem m.a. var tekin afstaða til framkominna athugasemda. Var málið afgreitt „neikvætt“ með vísan til nefndrar umsagnar. Sú niðurstaða var færð til bókar í B-hluta fundargerðarinnar og á fundi borgarráðs næsta dag var sú fundargerð lögð fram og B-hluti hennar samþykktur. Verður því að telja að með þeirri afgreiðslu borgarráðs hafi legið fyrir viljaafstaða ráðsins til erindisins. Hvorki liggur hins vegar fyrir að aðilum sem athugasemdir gerðu hafi verið send umrædd umsögn né að þeim hafi verið tilkynnt niðurstaða málsins og ekki liggur fyrir að ákvörðun skipulagsfulltrúa um að framlengja athugasemdafrest við grenndarkynninguna hafi verið kynnt kærendum eða öðrum aðilum sem grenndarkynningin náði til.

Frestur hagsmunaaðila til að koma að athugasemdum skal vera a.m.k. fjórar vikur skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og er ekki girt fyrir að unnt sé að hafa þann frest lengri. Framlenging frestsins við umrædda grenndarkynningu verður því ekki talin hafa áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Ber í þessu sambandi einnig að líta til 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem heimilar aðila á hvaða stigi málsmeðferðar sem er að krefjast þess að afgreiðslu máls sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins, en það á ekki við í máli þessu. Grenndarkynning er þáttur í skoðun máls og lýtur bæði að rannsókn þess og samráði við hagsmunaaðila áður en ákvörðun er tekin. Ákvörðun um að grenndarkynna umsóttar breytingar getur þar af leiðandi ekki falið í sér samþykki kynntrar umsóknar, enda geta athugasemdir er fram koma við grenndarkynningu eftir atvikum haft áhrif á niðurstöðu máls.

Í umræddri ákvörðun fólst synjun á umsóttum breytingum á fasteign kærenda og því um að ræða óbreytt ástand. Sú staðreynd að þeim hagsmunaaðilum sem gert höfðu athugasemdir við grenndarkynningu voru hvorki send svör sveitarfélagsins við andmælum né þeim kynnt niðurstaða málsins getur ekki, eins og atvikum er háttað, ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar. Tilgangur slíkrar tilkynningar til þeirra er gert hafa athugasemdir við grenndarkynningu er fyrst og fremst sá að gefa þeim kost á því að kynna sér forsendur ákvörðunarinnar og taka afstöðu til málskots, ef breytingar yrðu heimilaðar gegn andmælum þeirra.

Í umsókn kærenda fólst m.a. að hús þeirra yrði stækkað og hefði nýtingarhlutfall lóðarinnar við það hækkað úr 0,44 í 0,66. Nýtingarhlutfall annarra lóða við Gunnarsbraut 26-38, sem standa við sömu götuhlið, er frá 0,48 til 0,71, ef miðað er við upplýsingar úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Í ljósi þessa nýtingarhlutfalls götusvæðisins verður hin kærða ákvörðun ekki talin fela í sér að kærendum sé mismunað umfram aðra fasteignaeigendur á svæðinu hvað nýtingarheimildar varðar.

Hin umdeilda ákvörðun byggingarfulltrúa var tekin með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa og afgreiðslu skipulags- og umhverfisráðs, þar sem skírskotað var til áhrifa umbeðinnar stækkunar á nærliggjandi lóðir. Jafnframt var að því vikið að fyrirhugað væri að hefja vinnu við gerð hverfisskipulags fyrir Hlíðar, Holt og Norðurmýri á árinu, þar sem yrðu til umfjöllunar almennar og samræmdar stækkunarheimildir fyrir fasteignir og mannvirki. Bjuggu því efnisrök að baki niðurstöðu byggingarfulltrúa.
Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim annmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. janúar 2015 um að synja umsókn um leyfi til að reisa viðbyggingu úr steinsteypu, gera tvennar svalir, breyta innra skipulagi og breyta húsinu á lóð nr. 30 við Gunnarsbraut í Reykjavík í tvíbýlishús.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson