89/2015 Heiðarbær Þingvallasveit

Árið 2016, föstudaginn 18. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Kristín Benediktsdóttir dósent.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2015, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Uppsveita bs. frá 10. september 2015 um að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til byggingar sumarhúss á lóð 170211, nú 223275, í landi Heiðarbæjar, Bláskógabyggð, Þingvallasveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir, leigjandi lóðar 170211, nú 223275,  í landi Heiðarbæjar, Bláskógabyggð, ákvörðun skipulagsnefndar Uppsveita bs. frá 10. september 2015 um að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til byggingar sumarhúss á umræddri lóð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að fyrri ákvörðun skipulagsnefndarinnar frá 6. nóvember 2014 um að grenndarkynna skuli umsókn um leyfi til byggingar húss á téðri lóð verði látin standa.

Gögn málsins bárust frá sveitarfélaginu 12. nóvember 2015 og frekari gögn á árinu 2016.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 6. nóvember 2014 var lögð fram   fyrirspurn um hvort leyft yrði að byggja sumarhús á lóð nr. 170211 við Grafningsveg í landi Heiðarbæjar í Þingvallasveit. Í erindinu var m.a. tilgreint að samkvæmt tillögu að deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Heiðarbæjar við Þingvallavatn væri gert ráð fyrir því að lóðinni yrði skipt í tvo hluta. Ekki hefði tekist að afgreiða skipulagstillöguna innan lögbundins frests. Hafi rétthafar lóðarinnar allt frá árinu 2005 óskað eftir því að heimilað yrði að skipta lóðinni en vinna við deiliskipulag hafi tafið afgreiðslu málsins. Ríkið væri eigandi umræddrar lóðar og hefði samþykkt lóðarskiptin fyrir sitt leyti. Var erindið afgreitt með eftirfarandi hætti: „Skipulagsnefnd gerir ekki athugasemd við skiptingu lóðarinnar í samræmi við fyrirliggjandi beiðni. Þá er samþykkt að umsókn um byggingarleyfi verði grenndarkynnt skv. 44. gr. skipu-lagslaga nr. 123/2010 þegar lóðastofnun hefur gengið í gegn“. Staðfesti sveitarstjórn greinda afgreiðslu 13. nóvember 2014.

Hinn 3. september 2015 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn um leyfi til að reisa 98,2 m² sumarhús á fyrrgreindri lóð og umsókninni vísað til skipulagsnefndar þar sem deiliskipulag lægi ekki fyrir. Skipulagsnefnd tók erindið fyrir 10. s.m. og frestaði afgreiðslu málsins. Var fært til bókar að í ljósi niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 71/2011, væri ekki unnt að gefa út byggingarleyfi á lóðum innan fyrrum Þingvallasveitar nema á grundvelli deiliskipulags eða þá að ákvæði aðalskipulags, um að deiliskipulag þyrfti að vera forsenda byggingarleyfa en ekki grenndarkynning skv. 44. gr. skipulagslaga, yrði fellt út. Var kæranda tilkynnt afgreiðsla skipulagsnefndar með bréfi, dags. 11. september 2015, og þar tekið fram að sá fyrirvari væri á nefndri tilkynningu að sveitarstjórn samþykkti hana á næsta fundi sínum.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að forsendur fyrir niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 71/2011 hafi annars vegar verið reistar á Aðalskipulagi Þingvallasveitar 2004-2016 og hins vegar á skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Sé aðalskipulagið unnið á grundvelli eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og nefndrar reglugerðar. Sú reglugerð hafi ekki lengur verið í gildi þegar kærandi hafi sótt um byggingarleyfi.

Hafi nefndin í úrskurði sínum byggt niðurstöðu málsins á ákvæðum aðalskipulagsins um hverfisvernd, en þó sérstaklega á því ákvæði þess að vinna skuli deiliskipulag fyrir sumarhúsasvæði í Þingvallasveit „innan 4 ára frá gildistöku aðalskipulagsins“ og að ekki verði „gefin út byggingarleyfi á þeim svæðum þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag að loknum þessum 4 árum“.

Skilgreining „hverfisverndar“ sé svipuð í fyrrgreindri skipulagsreglugerð og nýrri skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sá grundvallarmunur sé þó á að samkvæmt eldri reglugerðinni skuli gera grein fyrir slíkum svæðum í „svæðis- og aðalskipulagi“ og öll svæði sem „staðfest hverfisvernd gildir um samkvæmt aðalskipulagi skulu deiliskipulögð ef framkvæmdir eru fyrirhugaðar“. Í gr. 5.3.2.17. í gildandi skipulagsreglugerð sé hins vegar heimilt „að setja ákvæði um hverfisvernd“ við gerð deiliskipulags, „þótt slíkt svæði sé ekki afmarkað í aðalskipulagi“. Jafnframt sé skírskotað til gr. 6.3. í síðarnefndu reglugerðinni.

Í 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi m.a. fram að tilgangur aðalskipulags sé að setja fram stefnu „um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál“ og að leggja grundvöll fyrir gerð deiliskipulags varðandi þessa þætti. Hafi ákvæði 12. gr. laganna verið breytt með lögum nr. 87/2015 þannig að „jafnframt skal setja í viðkomandi skipulagsáætlun ákvæði um verndaráætlun í byggð samkvæmt lögum um verndarsvæði í byggð“. Kveðið sé á um markmið aðalskipulags í skipulagsreglugerðinni og í gr. 4.7.1. hennar segi að stefna aðalskipulags sé bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa.

Hverfisverndarsvæðin virðist ekki mjög vel skilgreind í aðalskipulaginu fyrir utan almenna stefnumörkun þess um vatnsvernd, gróður, stærð lóða o.s.frv. Verði ekki séð að umsókn kæranda brjóti á neinn hátt í bága við stefnu þess um landnotkun eða byggingarform og lögð sé áhersla á að gætt verði þeirra verndarsjónarmiða sem þar séu mörkuð. Hafi hvorki skipulags- né byggingarnefnd gert neinar athugsemdir við umsóknina í þá veru. Það skilyrði aðalskipulagsins um að byggingarleyfi verði ekki gefin út eftir 2. júní 2010 sé óvenjulegt og falli ekki undir eðlilega stefnumörkun þess sem skal vera leiðbeinandi „við mat á einstökum byggingarumsóknum innan eldri sumarhúsasvæða“ á meðan deiliskipulag liggi ekki fyrir.

Í 44. gr. skipulagslaga segi að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir eða um sé að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar, enda fari áður fram grenndarkynning. Hafi ákvæðinu verið breytt og tekið fram í athugasemdum við þá breytingu að lögð væri fram breyting á orðalagi 1. mgr. 44. gr. laganna á þann veg að skýrt yrði að við framkvæmd grenndarkynningar vegna byggingar-eða framkvæmdaleyfis verði aðalskipulag að liggja fyrir og framkvæmdin að vera í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Jafnframt sé vísað til gr. 5.9.1. skipulagsreglugerðar um grenndarkynningu.

Þótt „stefna“ aðalskipulags sé bindandi við útgáfu byggingarleyfis skv. 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga sé ekki hægt að fallast á að nefnt ákvæði aðalskipulagsins, um bann við útgáfu byggingarleyfa hafi deiliskipulag ekki verið afgreitt, víki til hliðar skýrum lagaákvæðum um að byggingarleyfi megi gefa út á grundvelli grenndarkynningar samræmist það aðalskipulagi að öðru leyti. Um verulega íþyngjandi ákvæði sé að ræða sem hindri að rétthafi lóðar geti fengið byggingarleyfi. Það sé að auki ósanngjarnt vegna þess langa tíma sem deiliskipulag hafi verið í smíðum og þar sem ákvæðið sé ótímabundið.

Hljóti sanngirnisrök að styðja það að byggingarleyfi verði grenndarkynnt án frekari tafa vegna sögu málsins. Sé það sjónarmið stutt af landeiganda. Þá komi fram í aðalskipulaginu í kafla um stefnu um frístundabyggð á láglendi að annað leiðarljós við mótun stefnunnar, en að vernda lífríki Þingvallavatns og ásýnd svæðisins, sé að gæta eins og framast er unnt sanngirni og jafnræðis gagnvart landeigendum sem lýst hafi áhuga á að skipuleggja sumarhúsasvæði á sínum jörðum.   

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að undanfarin ár hafi skipulagsnefnd samþykkt að grenndarkynna mætti byggingarleyfi á svæðum þar sem deiliskipulag lægi ekki fyrir, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafi svo verið gert þrátt fyrir ákvæði í aðalskipulagi sveitarfélagsins um að fjórum árum eftir gildistöku þess skyldi deiliskipulag ávallt vera forsenda fyrir byggingarleyfi á þessu svæðum. Í ljósi niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 71/2011, sem fjalli um viðbyggingu á sumarhúsalóð í landi Miðfells, hafi sveitarfélagið ekki talið mögulegt að taka aðra ákvörðun en þá sem kærð sé í máli þessu. Þá sé bent á að unnið sé að endurskoðun á aðalskipulagi sveitarfélagsins og sé gert ráð fyrir að nýtt aðalskipulag taki gildi um mitt árið 2016.

Niðurstaða: Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þarf leyfi byggingarfulltrúa, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnunar, fyrir byggingu mannvirkis. Er kveðið á um það í 11. gr. sömu laga að nefndir aðilar tilkynni umsækjanda um samþykkt byggingaráforma enda sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Ef umsókn lýtur að mannvirkjagerð á ódeiliskipulögðu svæði eða vafi leikur á um að fyrirhugað mannvirki sé í samræmi við gildandi deiliskipulag skal leita umsagnar skipulagsfulltrúa eða skipulagsnefndar, sbr. 10. gr. laganna og gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ef sótt er um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi getur skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulags, enda hafi áður farið fram grenndarkynning skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Felur það lagaákvæði samkvæmt orðanna hljóðan m.a. í sér að skipulagsnefnd taki ákvörðun um hvort veita megi byggingar- eða framkvæmdaleyfi án deiliskipulags. Hins vegar er endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum laga um mannvirki.

Umsókn kæranda um byggingarleyfi var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 3. september 2015. Vísaði hann erindinu til skipulagsnefndar sem frestaði afgreiðslu þess. Var sú afstaða nefndarinnar á því reist að í ljósi niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 71/2011 væri ekki unnt að gefa út byggingarleyfi á lóðum innan fyrrum Þingvallasveitar nema á grundvelli deiliskipulags eða þá með því að fella út ákvæði í aðalskipulagi um að deiliskipulag þyrfti að vera forsenda byggingarleyfa, en ekki grenndarkynning skv. 44. gr. skipulagslaga.

Skýrt er kveðið á um í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt, en af framansögðu er ljóst að svo er ekki. Verður að svo komnu að líta á málskot kæranda sem kæru á óhæfilegum drætti á afgreiðslu máls, skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, enda lítur hin kærða ákvörðun að frestun á afgreiðslu umsóknar kæranda.

Fyrirliggjandi gögn bera með sér að kærandi hefur allt frá árinu 2005 óskað eftir skiptingu lóðar nr. 170211 svo honum væri unnt að reisa sumarhús á lóðinni. Kemur fram í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins f.h. Jarðeigna ríkisins til kæranda, dags. 30. september 2014, að vinna við deiliskipulag frístundabyggðar fyrir Heiðarbæ hafi staðið í vegi fyrir afgreiðslu þess erindis. Eins og fyrr greinir mun tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis ekki hafa verið afgreidd innan lögbundins frests en lóðinni mun þó hafa verið formlega skipt upp sumarið 2015 í samræmi við þá tillögu. Byggingarfulltrúi vísaði umsókn kæranda um byggingarleyfi til skipulagsnefndar 3. september s.á. sem frestaði afgreiðslu málsins ótímabundið á fundi sínum 11. s.m.

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana skv. 3. mgr. 3. gr. laganna. Aðalskipulag Bláskógabyggðar, Þingvallasveit, 2004-2016 tók gildi árið 2006 og var þar kveðið á um ekki yrðu gefin út byggingarleyfi á ódeiliskipulögðum svæðum að liðnum fjórum árum frá gildistöku þess. Er sú afstaða sveitarfélagsins í samræmi við þá meginreglu skipulagslaga að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Með greindu ákvæði tók sveitarfélagið þá ákvörðun að nýta sér ekki undanþáguákvæði 44. gr. skipulagslaga um að skipulagsnefnd geti, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, ákveðið að unnt sé að veita leyfi án deiliskipulagsgerðar enda fari áður fram grenndarkynning. Er sveitarstjórn bundin af greindu skilyrði meðan aðalskipulagi er ekki breytt. Verður að líta svo á að rök sveitarfélagsins fyrir því að fresta afgreiðslu á umsókn kæranda um byggingaleyfi hafi þar með verið málefnaleg og verður ekki talið að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins þegar kæra í máli þessu barst 15. október 2015.

Hins vegar verður að líta til þess að nú er liðið meira en ár frá því að málinu var frestað ótímabundið. Í samræmi við 4. mgr. 28. gr. skipulagslaga og gr. 4.8.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 mun almenn endurskoðun aðalskipulags Bláskógabyggðar hafa hafist árið 2014. Munu vonir standa til þess að unnt verði að auglýsa tillögu að greindu aðalskipulagi í byrjun árs 2017, en frekari lögbundin málsmeðferð á sér stað eftir auglýsingu sem líkur eru á að taki mánuði frekar en vikur að ljúka. Þannig er gert ráð fyrir að endurskoðað aðalskipulag geti tekið gildi á vormánuðum 2017 samkvæmt þeim upplýsingum sem aflað hefur verið frá sveitarfélaginu. Er því fyrirsjáanlegt að afgreiðsla á umsókn kæranda um byggingarleyfi muni enn tefjast umfram það sem orðið er.

Stjórnvöldum ber að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er skv. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga á grundvelli laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem þá eru í gildi og að teknu tilliti til annarra réttarheimilda. Umsókn er þá samþykkt eða henni synjað og eftir atvikum beint í annan farveg. Sveitarfélagið getur t.a.m. breytt aðalskipulagi, haft frumkvæði að deiliskipulagsgerð eða leiðbeint framkvæmdaraðila um að óska heimildar til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags, sbr. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Í því sambandi er rétt að geta þess að ekki mun hafa verið tekin ákvörðun í máli þessu um að hefja gerð deiliskipulags fyrir umrætt svæði, en um mitt árið 2016 tók gildi deiliskipulag fyrir tvær lóðir í landi Heiðarbæjar. Þá mun samkvæmt upplýsingum frá skipulagsfulltrúa koma til greina að skipta umræddu svæði í nokkur deiliskipulagssvæði.

Ríflega 14 mánuðir eru liðnir frá töku hinnar kærðu ákvörðunar 10. september 2015 og liggja ekki fyrir neinar nýjar ákvarðanir vegna umsóknar kæranda um byggingarleyfi. Þá er fyrirsjáanlegt, eins og áður er greint, að afgreiðsla hennar mun tefjast enn frekar ef ekki er leitað annarra lausna en almennrar endurskoðunar á aðalskipulagi. Verður að svo komnu ekki komist hjá því að telja að afgreiðsla umsóknarinnar sé farin að tefjast umfram það sem við verði unað gegn andmælum kæranda. Er því lagt fyrir skipulagsnefnd Uppsveita bs., sveitarstjórn Bláskógabyggðar og byggingarfulltrúa að taka umsóknina til efnislegrar meðferðar án ástæðulauss dráttar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir skipulagsnefnd Uppsveita bs., sveitarstjórn Bláskógabyggðar og byggingarfulltrúa að ljúka afgreiðslu umsóknar kæranda um leyfi til byggingar sumarhúss á lóð 170211, nú 223275, í landi Heiðarbæjar, Bláskógabyggð, Þingvallasveit.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                    Kristín Benediktsdóttir