10/2017 Hótel Laxá

Árið 2017, fimmtudaginn 1. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 10/2017, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 15. október 2013 um að samþykkja leyfi fyrir byggingu hótels á lóðinni Olnbogaási 1 í landi Arnarvatns í Skútustaðahreppi. Jafnframt er kærð samþykkt skipulags- og byggingarfulltrúans frá 12. september 2016 um leyfi fyrir byggingu þriggja starfsmannahúsa á lóðum nr. 2, 3 og 4 við Olnbogaás.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 15. október 2013 að samþykkja leyfi fyrir byggingu hótels á lóðinni Olnbogaási 1 í landi Arnarvatns í Skútustaðahreppi. Einnig er kærð samþykkt hans frá 12. september 2016 um leyfi fyrir byggingu þriggja starfsmannahúsa á lóðum nr. 2, 3, og 4 við Olnbogaás. Gerð er krafa um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Jafnframt er gerð krafa um að skolphreinsistöð, er tengd verði hóteli og starfsmannahúsum, sæti mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Til vara er þess krafist að framkvæmdaraðila verði gert að tilkynna framkvæmdina til Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. sömu laga og að ákveðið verði að Umhverfisstofnun skuli fjalla um leyfi fyrir henni. Enn fremur að lagt verði fyrir framkvæmdaraðila að setja upp skolphreinsistöð í samræmi við 24. gr. reglugerðar nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, eða þannig að sýnt sé fram á að engin næringarefni berist með tímanum í Mývatn. Þá er þess krafist að ákveðið verði að skolp frá starfsmannahúsum verði tengt skolphreinsistöð hótelsins.

Loks er gerð krafa um frestun réttaráhrifa hinna kærðu ákvarðana að því er varðar skolphreinsistöð og rotþró og að skolpi frá hóteli og starfsmannahúsum verði ekið út af verndarsvæðinu á viðurkenndan urðunarstað og ekki hleypt út í umhverfið meðan kærumálið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir mál þetta nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 20. janúar og 28. apríl 2017. 

Málavextir: Hinn 15. október 2013 samþykkti skipulags- og byggingarfulltrúi Skútustaðahrepps leyfi fyrir byggingu 80 herbergja hótels á lóðinni Olnbogaási 1 í landi Arnarvatns. Í tilkynningu til leyfishafa um samþykkt leyfisins var vakin athygli á því að gerð væri krafa um ítarlegri hreinsun skolps en tveggja þrepa skv. 24. gr. reglugerðar nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Jafnframt var gerð krafa um að lögð yrði fram áætlun um vöktun á virkni hreinsibúnaðar í samráði við Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra. Umsókn um leyfi fyrir byggingu þriggja starfsmannahúsa á lóðum nr. 2, 3 og 4 við Olnbogaás var síðan samþykkt af skipulags- og byggingarfulltrúa 12. september 2016.

Málsrök kæranda:
Kærandi tekur fram að um sé að ræða byggingu hótels með 80 herbergjum, ásamt skolphreinsistöð, og þriggja starfsmannahúsa með rotþró og siturlögn. Tengist hinar kærðu ákvarðanir innbyrðis og varði eina og sömu hótelframkvæmdina. Skolphreinsistöð hafi verið tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar skv. þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Beri því að skoða alla framkvæmdina í ljósi kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þrátt fyrir að hótel í dreifbýli hafi fyrst orðið tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar með lögum nr. 138/2014.

Nefndar ákvarðanir hafi hvorki verið birtar opinberlega né hafi þær verið gerðar aðgengilegar almenningi á opnu vefsvæði. Innan við mánuður sé síðan kæranda hafi orðið kunnugt um leyfisveitingarnar og sé kæran því sett fram innan kærufrests.

Skipulags- og byggingarfulltrúa hafi brostið lagaheimild til töku hinna kærðu ákvarðana. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu og 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 665/2012 sama efnis lúti allar framkvæmdir á verndarsvæði Mývatns leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Ekkert slíkt leyfi hafi legið fyrir. Þá séu hótelbyggingin og starfsmannahúsin undirorpin byggingarbanni skv. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 665/2012, eins og hún verði skýrð. Engin undanþága hafi verið veitt frá því banni. Fyrrnefnd skolphreinsistöð hafi ekki verið tilkynnt til Skipulagsstofnunar og því ekki hlotið lögmæta umfjöllun. Hafi skipulags- og byggingarfulltrúa því verið óheimilt að gefa út byggingarleyfi, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Að auki stangist uppsetning rotþróar við starfsmannahús á við ákvæði reglugerðar nr. 665/2012 um ítarlegri hreinsun en tveggja þrepa. Í gögnum komi ekkert fram um í hverju þriðja þrep skolphreinsisbúnaðarins skuli felast eða hvort búnaðurinn komi sannarlega í veg fyrir röskun á lífríki Mývatns. Ekki hafi verið sýnt fram á að skolphreinsistöðin uppfylli lagaskilyrði og stjórnvaldsfyrirmæli, sbr. og verndaráætlun fyrir Mývatn og Laxá 2011-2016. Gera verði þær kröfur til rökstuðnings fyrir ákvörðunum sem þessum að gerð sé grein fyrir þessum atriðum þegar um sé að ræða innlent og alþjóðlegt verndarsvæði svo sem hér sé. Þá hafi starfsleyfi skolphreinsistöðvar ekki verið gefið út, svo vitað sé.

Gengið hafi verið gegn umsögnum Umhverfisstofnunar, sem veittar hafi verið við gerð deiliskipulags fyrir umrætt svæði, og skort hafi á að leita álits heilbrigðiseftirlits. Ekki séu uppfylltar kröfur um rökstuðning. Séu annmarkar þessir í andstöðu við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt hafi byggingarfulltrúa borið að taka mið af meginreglum 8.-11. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. 

Málsrök Skútustaðahrepps: Sveitarfélagið krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Kæra sé of seint fram komin, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ákvörðun um byggingarleyfi vegna hótelsins hafi verið tekin fyrir um þremur og hálfu ári. Óútskýrt og ósannað sé að kærandi hafi ekki haft vitneskju um málið fyrr en í janúar 2017. Þá sé að öðru leyti vísað til eðlis rekstrarins, opinberrar umfjöllunar um hann, auglýsingar um starfsemina og eðlis máls um að undanþága frá mánaðar kærufresti eigi ekki við.
Kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni vegna hinna kærðu ákvarðana. Takmarkist kæruheimild hans við ákvarðanir sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, í þeim skilningi að ákvörðun varði matsskylda framkvæmd. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið neina matsskylduákvörðun. Þá varði umrædd byggingarleyfi ekki framkvæmd sem hafi verið umhverfismetin. Beri að skýra kæruheimild aðila sem ekki eigi lögvarða hagsmuni þröngt. Geti hvorki a- né b-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 átt við í máli þessu.

Þeim sjónarmiðum kæranda að tilkynna hafi átt um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 sé mótmælt. Miðað við löggjöf við veitingu byggingarleyfis frá 2013 liggi ekki fyrir að það hreinsivirki sem sett hafi verið upp við hótelið hafi talist skolphreinsistöð. Þá hafi ekki þýðingu sú breyting sem gerð hafi verið á lögum nr. 106/2000 með lögum nr. 138/2014, enda varði byggingarleyfið frá 2016 ekki byggingu á skolphreinsivirki vegna fleiri en 100 persónueininga. Hefði stöðin ekki heldur verið tilkynningarskyld ef gert hefði verið ráð fyrir flutningi á skolpi að hreinsivirki sem þegar hafi verið til staðar.

Valdsvið úrskurðarnefndarinnar miðist við að fjalla um lögmæti kærðra ákvarðanna. Geti nefndin ekki tekið til umfjöllunar kröfur sem feli í sér nýjar ákvarðanir. Þá byggi kærandi á málsástæðum sem falli undir eftirlit Umhverfisstofnunar, heilbrigðiseftirlits eða Skipulagsstofnunar. Álitamál um að fyrirkomulag skolphreinsivirkja sé ekki í samræmi við reglugerðir um fráveitumál verði kærandi að bera fram við hlutaðeigandi eftirlitsaðila á sviði umhverfis- og fráveitumála.

Ákvarðanir um útgáfu framangreindra byggingarleyfa hvíli á lögum. Leyfin hafi verið gefin út á grundvelli fullnægjandi gagna og samrýmist deiliskipulagi fyrir svæðið. Málefni skolphreinsivirkja hafi fengið ítarlega umfjöllun við útgáfu byggingarleyfanna og séu byggð í samræmi við reglugerðir um fráveitumál. Engar forsendur séu til að fella úr gildi byggingarleyfi er taki til þeirra. Þá sé sérstaklega bent á 6. gr. laga nr. 106/2000 en samkvæmt ákvæðinu sé unnt að beina fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um frávísun málsins og byggja athugasemdir hans á svipuðum sjónarmiðum og sveitarfélagsins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar sjónarmið sín og setur fram ítarlegri rök um að kærufrestur hafi ekki verið liðinn er kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Að auki bendi hann m.a. á að umhverfisverndarsamtök þurfi ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni til að mega kæra ákvarðanir, athafnir eða athafnaleysi þegar mál varði framkvæmdir er geti haft umtalsverð áhrif á umhverfið eða þau varði brot á landslögum, sbr. 2. og 3. mgr. 9. gr. Árósarsamnings. Ella verði þá ekki tryggður réttur kæranda að íslenskum lögum til að bera ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi, sem þátttökuréttur hans taki til, undir óháðan og sjálfstæðan dómstól eða annan úrskurðaraðila. Væri kæruréttur sá sem umhverfisverndarsamtökum sé tryggður með Árósarsamningi og innleiðingu hans, með lögum nr. 130/2011 og 131/2011, þýðingarlaus ef hann væri ekki til staðar í þeim tilfellum að ágreiningur væri uppi um það hvort framkvæmd, sem byggingarleyfi væri veitt fyrir án umhverfismats, skuli umhverfismetin eða ekki. Beri sveitarfélaginu, m.a. með hliðsjón af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kanna hvort framkvæmdaraðili sem sæki um leyfi hyggi á framkvæmd sem kunni að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi laga nr. 106/2000.

Þá hafi borið að tilkynna hin umdeildu starfsmannahús til Skipulagsstofnunar skv. tölulið 12.05 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, en húsin teljist hluti af hótelinu í skilningi ákvæðisins. Um hafi verið að ræða breytingu á fyrri framkvæmd sem borið hafi að tilkynna skv. 6. gr. laganna til ákvörðunar um matsskyldu. Að auki sé vísað til 13. tölul. 1. viðauka sömu laga, sem fjalli um breytingar og viðbætur við framkvæmdir. 

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum, sem uppfylla tiltekin skilyrði og hafa þann tilgang að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að, er þó heimilt að kæra nánar tilgreindar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni.

Kærandi er umhverfisverndarsamtök og byggir kæruaðild sína á greindu ákvæði. Er til þess skírskotað í kæru að þar sem borið hafi að tilkynna skolphreinsistöðvar til Skipulagsstofnunar skv. þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum beri að skoða alla framkvæmdina í ljósi kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka samkvæmt lögum nr. 130/2011.

Samkvæmt a-lið fyrrnefndrar 3. mgr. 4. gr. er unnt að kæra til úrskurðarnefndarinnar ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þá er samkvæmt b-lið heimilt að kæra ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falli undir þau lög. Hefur a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 nú verið breytt með lögum nr. 138/2014, sem tóku gildi 30. desember 2014, og frá þeim tíma eru ákvarðanir sveitarstjórna um matsskyldu framkvæmda jafnframt kæranlegar til nefndarinnar.

Í athugasemdum með 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að í 3. mgr. 4. gr. sé afmarkað hverjir eigi kæruaðild. Annars vegar sé um að ræða stjórnvaldsákvarðanir, sem lúti almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hins vegar stjórnvaldsákvarðanir þar sem kærendur þurfi ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni, t.d. umhverfisverndarsamtök. Er m.a. tekið fram að undir a-lið ákvæðisins falli ákvarðanir um matsskyldu, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, og að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda, sbr. b-lið. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem matsskyldar séu skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Hér undir falli framkvæmdir sem alltaf séu matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Nái þessi töluliður til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósarsamningsins. Þau leyfi sem um ræði séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem háð sé mati á umhverfisáhrifum.

Kærðar eru tvær ákvarðanir skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps í máli þessu. Annars vegar er um að ræða samþykkt hans frá 15. október 2013, um leyfi fyrir byggingu hótels á lóðinni Olnbogaási 1 í landi Arnarvatns, og hins vegar ákvörðun frá 12. september 2016, um leyfi fyrir byggingu þriggja starfsmannahúsa fyrir fyrrnefnt hótel. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er m.a. tiltekið að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar fyrr en fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Nefnd 6. gr. tekur til framkvæmda sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum og svo sem áður segir heldur kærandi því fram að tilkynna hefði þurft Skipulagsstofnun um skolphreinsistöð við hótelið í samræmi við þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000. Þar undir féllu m.a. skolphreinsistöðvar á verndarsvæðum, sbr. c-lið 11. tölul. viðaukans, en framkvæmdirnar eru á verndarsvæði Laxár og Mývatns, sbr. lög nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað hafa þær framkvæmdir sem leyfðar voru ekki komið til meðferðar Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Tekur stofnunin nánar fram í svarbréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. febrúar 2017, að stofnunin hafi ekki fengið til slíkrar meðferðar málefni umræddar hótelbyggingar og tengd mannvirki, þ.e. skolphreinsistöð, starfsmannahús og rotþró með siturlögn. Þá vekur stofnunin athygli á því að töluliður 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 hafi komið inn með breytingarlögum nr. 138/2014, sem birt hafi verið 30. desember 2014. Leyfi hafi hins vegar verið veitt fyrir byggingu umrædds hótels á árinu 2013.

Upplýst er að Skipulagsstofnun hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort að framkvæmdir þær er veitt var leyfi fyrir með hinum kærðu byggingarleyfum falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, enda hefur stofnunin ekki fengið málefni þeirra til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af því sem áður er rakið um ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og lögskýringargögnum er ljóst að það er forsenda kæruaðildar skv. b-lið ákvæðisins að slík niðurstaða liggi fyrir. Telst kærandi því ekki eiga aðild að kæru um lögmæti hinna umdeildu byggingarleyfa og verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni af þeim sökum. Að fenginni þessari niðurstöðu verður ekki fjallað frekar um aðrar kröfur kæranda.

Úrskurðarnefndin bendir þó á að ekki verður séð að kærandi hafi neytt þeirrar heimildar, sem ráð er gert fyrir í lögum nr. 106/2000, að bera fram fyrirspurn um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar, sem þá skal taka ákvörðun um hvort framkvæmdin eigi undir 6. gr. laganna og lúta þar með málsmeðferðarreglum þeirrar lagagreinar. Er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon