Árið 2021, föstudaginn 3. september, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 134/2021, kæra á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 20. apríl 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Skerjafjörð.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2021, er barst nefndinni 9. ágúst s.á., kæra nánar tilgreindir eigendur og íbúar alls 12 eigna við Einarsnes og Gnitanes, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 20. apríl 2021 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Skerjafjörð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins verði frestað.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. ágúst 2021.
Málsatvik og rök: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 10. nóvember 2017 var forsögn fyrir rammaskipulag fyrir Nýja Skerjafjörð vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 1. júlí 2020 var lögð fram tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir Nýja Skerjafjörð. Tillagan gerði ráð fyrir uppbyggingu um 700 íbúða, leikskóla, grunnskóla, bílageymsluhúsi, verslun, þjónustu og útivistarsvæðum. Tillagan gerði einnig ráð fyrir nýjum vegtengingum til austurs, suður fyrir Reykjavíkurflugvöll, þar sem eingöngu væri gert ráð fyrir almenningssamgöngum, auk gangandi og hjólandi vegfarenda. Tillögunni að hinu nýja skipulagi var ætlað að fella úr gildi eldra deiliskipulag sem er að stofni til frá 16. janúar 1986. Tillaga til nýs deiliskipulags fyrir Nýja Skerjafjörð var auglýst 16. september 2020 í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með fresti til að skila athugasemdum til 28. október s.á. Á fundi skipulagsfulltrúa 23. október s.á. var samþykkt að framlengja frest til athugasemda til 9. nóvember s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. mars 2021 voru kynnt helstu efnisatriði innsendra athugasemda vegna deiliskipulagstillögunnar. Á fundi borgarstjórnar 20. apríl 2021 var tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir Nýja Skerjafjörð samþykkt og öðlaðist hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí 2021.
Kærendur krefjast stöðvunar réttaráhrifa skipulagsins þar til leyst hefur verið efnislega úr hinni kærðu ákvörðun. Umrætt deiliskipulag hafi veruleg áhrif á íbúa Einarsness í Skerjafirði vegna aukins umferðarþunga sem uppbygging nýs hverfis leiði til. Þessi aukni umferðarþungi leiði af sér skert umferðaröryggi og hávaðamengun sem fari yfir lögmælt viðmið. Hvorki hafi verið gætt að því að greina áhrifin til hlítar né verið ákveðnar viðeigandi mótvægisaðgerðir. Þá hafi skort á valkostagreiningu á mögulegum samgöngutengingum við hið nýja hverfi. Þá hafi ekki verið tekið tillit til þess að í hverfinu sé miðstöð innanlandsflugs sem valdi töluverðu ónæði. Deiliskipulagið hafi þannig ekki verið unnið í samræmi við ákvæði laga og reglugerða og því haldið slíkum ágöllum að óhjákvæmilegt sé að ógilda það.
Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda í málinu verði hafnað. Unnið hafi verið samgöngumat fyrir hverfið sem fylgt hafi deiliskipulaginu. Mótvægsaðgerðir í tengslum við hljóðvist íbúa Einarsness felist einkum í að götur séu hannaðar fyrir hæga bílaumferð og í að halda vexti bílaumferðar í skefjum. Gert sé ráð fyrir nýrri samgöngutengingu austan megin við nýju byggðina, eflingu almenningssamgangna og takmörkuðum fjölda bílastæða í skipulaginu. Nákvæm útfærsla mótvægisaðgerða fari svo fram á seinni stigum í samræmi við kvaðir í deiliskipulaginu. Hvað varði hávaða vegna flugumferðar þá sé um tvo ólíka hávaðavísa að ræða sem reikna þurfi í sitthvoru lagi. Ekki sé um sammögnunaráhrif að ræða. Borgaryfirvöld telji að deiliskipulagið uppfylli öll skilyrði um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir vegna hávaða. Gildistaka deiliskipulags feli ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir, heldur þurfi að koma til sérstök stjórnvaldsákvörðun sem sé svo kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Ljóst sé að hagsmunir kærenda knýi ekki á um frestun réttaráhrifa og sé farið fram á að kröfum kærenda hvað þetta varði verði hafnað.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.
Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana.
Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Komi til þess að byggingaráform eða leyfi til framkvæmda verði samþykkt á grundvelli hinnar kærðu skipulagsákvörðunar geta kærendur hins vegar komið að kröfu um stöðvun framkvæmda, svo sem áður er rakið.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar er hafnað.
