132/2016 Vegslóði í Leirhnjúkshrauni

Árið 2018, þriðjudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.


Fyrir var tekið mál nr. 132/2016, kæra á athafnaleysi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps og á ákvörðunum hennar um útgáfu framkvæmdaleyfis 22. september 2002 og 16. september 2004.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, athafnaleysi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að hlutast ekki til um að láta fyrirtækið Landsvirkjun fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Jafnframt er kærð ákvörðun sveitarstjórnarinnar frá 16. september 2004 um að veita Landsvirkjun heimild til rannsóknarborana á svokölluðu vestursvæði Kröflu, eða nánar tiltekið í Leirhnjúkshrauni, og einnig fyrra framkvæmdaleyfi sveitarstjórnarinnar, sbr. bréf dags. 26. september 2002, sem heimilaði Landsvirkjun að gera svokallaðan borteig og leggja vegslóða að honum í Leirhnjúkshrauni.

Kærendur gera þær kröfur að sveitarstjórn verði gert að hlutast til um að láta leyfishafa fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Jafnframt er þess krafist að ógiltar verði ákvarðanir Skútustaðahrepps er hafi heimilað leyfishafa að útbúa borteig, vegslóða og bora rannsóknarborholur í Leirhnjúkshrauni, eða á svæði því sem nefnt sé vestursvæði Kröflu í gögnum.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 9. nóvember 2016 og 14. júní 2018.

Málavextir:
Leyfishafi sendi erindi til Skipulagsstofnunar, dags. 16. janúar 2001, þar sem óskað var eftir ákvörðun um hvort borun rannsóknarborhola á fjórum nánar tilteknum svæðum væri háð mati á umhverfisáhrifum. Eitt þessara svæða var svokallað vestursvæði í sunnanverðu Leirhnjúkshrauni og var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að borun þar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Á árinu 2002 fór fram mat á umhverfisáhrifum af borun allt að sex rannsóknarborhola á tveimur borteigum á vestursvæði, sem er það svæði sem um ræðir í máli þessu.

Í matsskýrslu leyfishafa kemur fram að reynist vestursvæðið óhæft til vinnslu og nýtingar jarðhita verði leitast við að afmá ummerki framkvæmda eins og kostur sé, en eftir verði borteigarnir tveir og vegslóði að þeim. Skipulagsstofnun féllst á þá framkvæmd 9. september 2002 og var úrskurður stofnunarinnar kærður til umhverfisráðherra, sem staðfesti niðurstöðu Skipulagsstofnunar með úrskurði 13. maí 2003. Í úrskurðinum var það skilyrði sett að vegslóði að fyrirhuguðum borplönum skyldi fjarlægður ef ekki kæmi til nýtingar á jarðhita á svæðinu í kjölfar rannsóknarborana. Vinna við framkvæmd og frágang skyldi unnin í samráði við Umhverfisstofnun og skyldi stofnunin leita umsagnar viðkomandi sveitarfélaga og landeigenda. Á skilyrði ráðherra m.a. við um borholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni, sem kærumál þetta fjallar um, að því er varðar athafnaleysi sveitarfélagsins um að krefjast þess að vegslóði að borholuplani verði afmáður.

Leyfishafi sótti um framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga vegslóða og tveggja borteiga á vestursvæði við Kröflu 24. september 2002. Skútustaðahreppur veitti framkvæmdaleyfi 26. s.m. og Náttúruvernd ríkisins veitti leyfi fyrir sömu framkvæmdum 8. október s.á. Skútustaðahreppur veitti framkvæmdaleyfi fyrir rannsóknarborunum á vestursvæði Kröflu 17. september 2004.

Haustið 2004 var lagður vegur að fyrri borteig og útbúið borplan fyrir holu KV-1. Á árinu 2006 var borað niður á 2900 m dýpi en ekki aðhafst frekar.

Annar kærenda sendi leyfishafa bréf, dags. 13. september 2016, þar sem segir að kærandi hafi orðið þess áskynja að vegslóði og borteigur er leyfishafi muni hafa látið gera sumarið 2006 í Leirhnjúkshrauni hafi ekki verið fjarlægður. Vísar kærandi til úrskurðar umhverfisráðherra og bendir á að skilyrði í úrskurðinum eigi m.a. við um borholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Segir jafnframt í bréfinu að eins og ráða megi af þeim gögnum sem aðgengileg séu almenningi hafi verið ljóst í um áratug að jarðhiti úr borholu KV-1 yrði ekki nýttur í kjölfar þeirra rannsóknarborana sem leyfðar hefðu verið árið 2004. Skorar kærandi á leyfishafa að hefjast þegar handa við að afmá vegsummerki við nefnda borholu í samræmi við úrskurð umhverfisráðherra frá 2003. Hafi ekki verið brugðist við erindinu 27. september 2016 áskilji kærandi sér rétt til að leita til dómstóla og eftir atvikum stjórnvalda vegna málsins, án frekari fyrirvara.

Framangreindu bréfi var svarað af leyfishafa með bréfi, dags. 28. september 2016. Segir í niðurlagi bréfsins að þó svo að hola KV-1 hafi ekki staðið undir væntingum þá sýni hár botnhiti að háhitakerfi sé nærri. Jarðhitaráðgjafar leyfishafa séu ekki á einu máli um hvort vestursvæðið sé í heild kulnað eða eingöngu kulnað á þeim stöðum þar sem borað hafi verið. Mögulega sé háhita að finna vestan við núverandi borteig, þar sem plan KV-2 hafi verið fyrirhugað samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Áherslur leyfishafa í jarðvarma hafi færst annað tímabundið en jarðhitasvæðið undir Leirhnjúkshrauni hafi ekki verið endanlega afskrifað. Kröflusvæðið sé í nýtingarflokki í rammaáætlun og því líti leyfishafi svo á að honum beri að horfa til þess svæðis vegna aukinnar orkunýtingar í framtíðinni. Loks sé ljóst að vegslóðinn nýtist ennþá vel til annarra rannsókna, svo sem á smáskjálftum og á eðli volgs grunnvatnsstraums er streymi í átt að Mývatni. Því sé það mat leyfishafa að ekki sé tímabært að afmá vegslóða í Leirhnjúkshrauni á þessari stundu.

Kærendur sendu sveitarstjórn Skútustaðahrepps bréf, dags. 7. október 2016. Þar segir að kærendur telji að um athafnaleysi hafi verið að ræða varðandi eftirfylgni skilyrðis fyrir framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins, samþykktu á árinu 2004, um að fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Borholan hafi ekki staðið undir væntingum og hafi ekki verið nýtt og staðfesti rannsóknir sem gerðar hafi verið á holunni þetta. Samkvæmt 16. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarstjórn með höndum hið lögbundna eftirlit með framkvæmdum, þ.m.t. að skilyrðum framkvæmdar sé framfylgt. Sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafi fengið afrit af bréfi til leyfishafa, dags. 13. september 2016, með áskorun um að afmá nefndan vegslóða í samræmi við úrskurð ráðherra frá 2003. Afstaða leyfishafa sé nú fram komin og fallist hann ekki á að hefjast handa við að afmá slóðann. Að mati kærenda hafi Skútustaðahreppur ekki sinnt skyldum er leiði af 2. mgr. 53. gr. skipulagslaga, en ákvæðið mæli fyrir um skyldur skipulagsfulltrúa ef framkvæmd sé í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess, sbr. og 16. gr. sömu laga um eftirlitsskyldu sveitarstjórnar. Kærendur eigi ekki annars kost en að leita til æðra stjórnvalds vegna þess athafnaleysis er þeir telji sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafa sýnt við eftirlit með hinni leyfðu framkvæmd, nánar tiltekið framfylgd skilyrðis um að afmá umræddan vegslóða í Leirhnjúkshrauni.

Kæra til úrskurðarnefndarinnar barst 13. október 2016, eins og áður hefur komið fram.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast byggja kæruheimild sína á b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með hliðsjón af 2. mgr. 9. gr. Árósasamnings um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings og réttláta málsmeðferð í umhverfismálum, sem og 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, beri að túlka tilvitnað ákvæði laga um úrskurðarnefndina, þ.e. „ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum“, þannig að innan þess rúmist kæruheimild umhverfisverndarsamtaka eins og kærenda, beint eða með lögjöfnun. Átt sé við þegar á standi sem í máli þessu, þ.e. þegar hið kærða sveitarfélag hafi veitt leyfi til framkvæmda á grundvelli úrskurðar umhverfis- og auðlindaráðherra, sem hafi staðfest úrskurð Skipulagsstofnunar um heimild til borana með því skilyrði sem mál þetta fjalli um, þ.e. að afmá umræddan slóða við tilteknar aðstæður. Slík rúm túlkun kæruheimildar, og eftir atvikum lögjöfnun, sé í samræmi við markmið laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og með öðrum hætti væri ekki unnt að halda því fram, sé litið til lögskýringargagna með lögum nr. 130/2011, að 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins sé lögfest á Íslandi.

Krafa um ógildingu ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis frá 16. september 2004, að því er varði rannsóknarboranir, sé byggð beint á kæruheimild b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og haldi kærendur því fram að undir þá ákvörðun beri einnig að fella leyfi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. september 2002 um að heimila gerð borteigs og vegslóða í Leirhnjúkshrauni, enda séu þau mannvirki hluti af umhverfismati því er úrskurður umhverfisráðuneytis frá 13. maí 2003 hafi fjallað um.

Kærendum hafi orðið kunnugt um að skilyrði leyfisveitingar samkvæmt áðurgreindum úrskurði umhverfisráðuneytis hefðu ekki verið uppfyllt í september 2016 og hafi annar kærenda þegar sent bréf til leyfishafa með kröfu um að skilyrðið yrði uppfyllt, eða 13. september s.á. Afrit bréfsins hafi verið sent til sveitastjórnar Skútustaðahrepps. Svar hafi borist frá leyfishafa 28. s.m., þar sem því hafi verið hafnað að fjarlægja slóðann. Engin viðbrögð hafi borist frá hinu kærða sveitarfélagi. Kærufrestur sé því ekki liðinn. Samhliða framangreindu hafi af hálfu annars kæranda verið farið fram á afhendingu gagna um hugsanlega leyfisveitingu sveitarfélagsins, þar með talda leyfisbeiðni. Þau gögn hafi ekki verið tiltæk og hafi kærandi aflað upplýsinga af vefsíðu sveitarfélagsins um það hvenær leyfi fyrir framkvæmdunum hafi verið veitt. Afrit leyfisbréfs Skútustaðahrepps, dags. 17. september 2004, hafi loks borist 12. október 2016 og 13. s.m. hafi borist afrit af leyfisbeiðni leyfishafa, dags. 15. september 2004. Í þeirri beiðni komi fram að sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafi með bréfi, dags. 26. september 2002, veitt leyfi fyrir gerð svonefnds borteigs og vegslóða að honum, allt í Leirhnjúkshrauni, og hafi þær framkvæmdir átt sér stað haustið 2003. Þessar upplýsingar hefðu ekki áður legið fyrir. Kæran sé því borin fram innan kærufrests. Ekki hafi komið fram að framangreindar leyfisveitingar hafi verið birtar í Lögbirtingarblaði, svo sem lög bjóði. Hafi því kærufrestur ekki tekið að líða fyrr en kærendum hafi orðið kunnugt um framangreindar leyfisveitingar.

Gögn beri ekki með sér að rökstudd ákvörðun hafi verið tekin um að samþykkja framkvæmdaleyfin eða að slíkar ákvarðanir hafi verið birtar og ekki sjái þess stað að rökstudd afstaða hafi verið tekin til umhverfismatsins, sbr. ákvæði er þá hafi gilt um leyfi til framkvæmda er háðar væru mati á umhverfisáhrifum, sbr. 27. gr. þágildandi laga nr. 73/1997.

Málsrök Skútustaðahrepps: Skútustaðahreppur krefst þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu. Um kæruheimild sé vísað til b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en þar sé umhverfisverndarsamtökum heimilað að kæra til úrskurðarnefndarinnar ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kæra varði ekki ákvörðun um að veita leyfi til framkvæmda, heldur meint athafnaleysi. Kæran vísi í raun ekki til neinnar ákvörðunar.

Þá hvíli frávísunarkrafan á því að ekkert liggi fyrir um aðgerðarleysi af hálfu Skútustaðahrepps. Þegar kæra hafi borist hafi sveitarfélaginu verið gefinn nokkurra daga frestur til að taka málið til umfjöllunar. Eðli máls samkvæmt hefði sveitarfélaginu borið, á grundvelli rannsóknarreglu, að kalla eftir afstöðu hlutaðeigandi aðila áður en ákvörðun yrði tekin. Eigi að kæra athafnaleysi verði í öllu falli að liggja fyrir að um raunverulegt athafnaleysi geti verið að ræða, en ekki drátt á að taka til afgreiðslu erindi innan nokkurra daga eða vikna.

Kröfur kærenda feli í sér að niðurstaða stjórnvaldsins Skútustaðahrepps eigi að fela í sér að fjarlægja skuli vegslóða. Kæra um athafnaleysi geti einungis falið í sér að úrskurðarnefndin staðfesti að athafnaleysi hafi átt sér stað og leggi fyrir hið kærða stjórnvald að taka ákvörðun um það málefni sem athafnaleysi beinist að. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið fyrstu ákvörðun í málinu, heldur taki stjórnvaldið ákvörðun, sem síðan sé heimilt að kæra.

Jafnvel þótt ákvæði laga nr. 130/2011 yrðu talin fela í sér kæruheimild varðandi hugsanlegt aðgerðarleysi við eftirfylgni með veittu framkvæmdaleyfi eða skilyrðum þess þá feli lögin ekki í sér að slík kæruheimild gildi um framkvæmdaleyfi sem veitt hafi verið fyrir gildistíma laganna. Það leiði af almennum lagaskilareglum og lögskýringu að til þess að umhverfisverndarsamtök gætu kært hugsanlegt athafnaleysi vegna framkvæmdaleyfis þyrftu slík samtök að hafa haft kæruheimild um framkvæmdaleyfið sjálft. Umhverfisverndarsamtök hafi ekki haft kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar við útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. 17. september 2004, sem fram hafi farið á grundvelli 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þá feli kröfur kærenda í sér að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. 16. september 2004, sé kærð. Kærufrestir þeirrar ákvörðunar séu löngu liðnir og auk þess hafi kærendur ekki kæruaðild að ákvörðununum, sbr. ákvæði laga sem gilt hafi við útgáfu leyfanna.

Ekki liggi fyrir nokkur sönnun eða gögn um að Skútustaðahreppur hafi sýnt af sér athafnaleysi varðandi eftirfylgni við skilyrði framkvæmdaleyfis, dags. 17. september 2004, um vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Vegna skammra fresta sem kærandi hafi veitt sveitarfélaginu hafi í raun ekki náðst að hefja málsmeðferð eða taka erindið til umfjöllunar áður en kæra hafi verið lögð fram til úrskurðarnefndarinnar. Það sé eðli kæruheimilda að áður en kæra sé sett fram hafi hið kærða stjórnvald tekið ákvörðun eða í öllu falli sýnt af sér athafnaleysi, sem lýsi afstöðu til máls. Því sé hafnað að hægt sé að gera kröfur sem feli í sér að úrskurðarnefndin taki fyrstu ákvörðun í málinu. Yrði fallist á athafnaleysi Skútustaðahrepps geti nefndin einungis staðfest það og gert sveitarfélaginu að taka ákvörðun í málinu.

Með hliðsjón af bréfi leyfishafa, dags. 28. september 2016, liggi ekki fyrir að skilyrði séu til að fallast á kröfur kærenda. Slíkt sé í öllu falli ósannað og verði ekki á öðru byggt nema að undangenginni málsmeðferð sem uppfylli skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Loks séu ekki skilyrði til að fallast á kröfur kærenda, þar sem Skútustaðahreppur hafi með ákvörðun, dags. 26. október 2016, veitt leyfishafa framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Framkvæmdalýsing og mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar, sbr. matsskýrslu sem lögð hafi verið fyrir Skipulagsstofnun, feli í sér að umræddur vegslóði í Leirhnjúkshrauni verði hluti af varanlegum línuvegi. Í því felist að ný ákvörðun hafi verið tekin um stöðu vegslóðans gagnvart löggjöf um mat á umhverfisáhrifum og skipulag. Þar af leiðandi sé skilyrði sem hafi falist í úrskurði umhverfisráðherra, dags. 13. maí 2003, fallið niður. Það gildi a.m.k. um þann hluta vegslóðans sem hin nýja ákvörðun beinist að.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir aðallega þær kröfur að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Til vara krefst hann þess að kröfum kæranda verði hafnað. Kærufrestur vegna útgáfu framkvæmdarleyfa sé liðinn og kæra því of seint fram komin. Kveðið hafi verið á um í 5. mgr. 8. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997, sem verið hafi í gildi þegar umræddar ákvarðanir um útgáfu framkvæmdarleyfa hafi verið teknar, að frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (nú úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála) sé einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt eða mátt vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra eigi. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé að finna samhljóða ákvæði. Í lögunum segi jafnframt að um kæruheimildir gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. stjórnsýslulaga sé einnig fjallað um kærufresti, en þar komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. komi hinsvegar fram að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðun hafi verið tilkynnt aðila. Hafi umrætt ákvæði um ársfrest verið lögfest í þeim tilgangi að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið væri að kæra gömul mál sem erfitt geti verið að upplýsa.

Ljóst sé að í því máli sem hér um ræði sé liðinn meira en áratugur frá því að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfa hafi verið tilkynnt aðila málsins. Kærendum hafi verið kunnugt um umrædda framkvæmd allt frá undirbúningi hennar, frá útgáfu framkvæmdaleyfa, á framkvæmdastigi og eftir að framkvæmdum hafi verið lokið við lagningu vegslóða og borplans. Þrátt fyrir að hafa vitað af útgáfu framkvæmdaleyfa og að framkvæmdum væri lokið við lagningu vegslóða hafi kærendur látið undir höfuð leggjast að leggja fram kæru þar til nú.

Leyfishafi byggi einnig kröfu sína um frávísun á því að kærendur hafi glatað rétti til þess að halda uppi kröfum vegna tómlætis. Ljóst sé að um 12-14 ár séu liðin frá því að umræddar ákvarðanir um útgáfu framkvæmdaleyfa hafi verið teknar og útgáfa leyfa farið fram. Framkvæmdir hafi hafist fyrst fyrir um tólf árum og hafi síðasta rannsóknarborunin farið fram fyrir átta árum. Kærendur hafi vitað af útgáfu framkvæmdarleyfa frá upphafi en einnig að framkvæmdum við lagningu vegar og borun á einni rannsóknarholu væri lokið. Samkvæmt meginreglu um tómlæti geti aðili glatað rétti til þess að halda uppi kröfu ef hann láti undir höfuð leggjast að halda uppi slíkri kröfu.

Leyfishafi geri einnig þá kröfu að kæra um athafnaleysi sveitarfélagsins við að láta hjá líða að fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarholu í Leirhnjúkshrauni verði vísað frá þar sem ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 sæti stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndar. Samhljóða ákvæði sé að finna í lögum nr. 130/2011. Í 1. gr. þeirra laga sé fjallað um valdsvið úrskurðarnefndarinnar. Þar komi fram að nefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem lög kveði á um. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segi um framangreint ákvæði að það ráðist af ákvæðum einstakra laga en eingöngu verði kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem afmarkaðar séu í lögum hverju sinni, sem og önnur úrlausnaratriði ef lög mæli svo. Ljóst sé að hið kærða athafnaleysi feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins. Í lögum sé jafnframt hvergi að finna afmarkaða kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, líkt og áskilnaður sé um, vegna athafnaleysis stjórnvalda, eða vegna meints athafnaleysis, líkt og um ræði í þessu máli. Ljóst sé því að úrskurðarnefndina skorti heimild til þess að fjalla um hið meinta athafnaleysi.

Hugtakið stjórnvaldsákvörðun hafi verið skilgreint þannig að það sé ákvörðun sem tekin sé í skjóli stjórnsýsluvalds og sé beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni sé kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Einkennandi sé fyrir stjórnvaldsákvarðanir að þær séu teknar einhliða af stjórnvöldum og oftast á skriflegan hátt. Stjórnvaldsákvarðanir hafi bindandi réttaráhrif um úrlausn og binda enda á tiltekið stjórnsýslumál. Til þess að ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun verði hún einnig að beinast að tilteknum aðila eða aðilum. Hin kærða ákvörðun um meint athafnaleysi sveitarstjórnar um að fela leyfishafa að afmá vegslóða að borplani uppfylli ekki framangreind skilyrði til að geta talist stjórnvaldsákvörðun. Í fyrsta lagi liggi ekki fyrir nein ákvörðun hjá sveitarfélaginu, í öðru lagi liggi ekki fyrir ákvörðun sem sé beint að tilteknum aðila og í þriðja lagi liggi ekki fyrir ákvörðun sem feli í sér bindandi réttaráhrif. Staðreyndin sé jafnframt sú að á sveitarfélaginu hvíli engin lögbundin skylda til þess að taka slíka ákvörðun né heimild eða réttur til þess að skylda leyfishafa til að afmá umræddan veg samkvæmt orðalagi framkvæmdaleyfis eða úrskurði umhverfisráðherra.

Niðurstaða
: Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá árunum 2002 og 2004, þar sem heimilað var að leggja vegslóða, gera borteig og bora rannsóknarborholur, allt í Leirhnjúkshrauni. Enn fremur er deilt um meint athafnaleysi sveitarstjórnar vegna nefnds vegslóða, en kærendur telja að sveitarstjórn beri að hlutast til um að hann verði fjarlægður.

Kærendur í máli þessu eru umhverfisverndarsamtök og byggja kæruaðild sína á ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar kemur fram að slíkum samtökum sem uppfylla tiltekin skilyrði og hafa þann tilgang að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að sé heimilt að kæra nánar tilgreindar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið nefndrar lagagreinar, og er til þess skírskotað í kæru að mannvirki þau sem leyfð hafi verið á árunum 2002 og 2004 séu hluti af því mati á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið.

Kæruheimild til handa umhverfisverndarsamtökum vegna ákvarðana um framkvæmdir sem sætt hafa mati á umhverfisáhrifum var lögfest 1. október 2005 þegar bætt var við ákvæði þar um í 5. mgr. 8. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 21. gr. laga nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1993, með síðari breytingum. Svo sem fram kemur í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 74/2005 var tilefni lagabreytinganna almenn endurskoðun laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og innleiðing tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins frá 26. maí 2003, nr. 2003/ 35/EB um þátttöku almennings í gerð tiltekinna áætlana og framkvæmda í tengslum við umhverfismál og breytingar á, með tilliti til þátttöku almennings og aðgangi að réttlátri málsmeðferð, tilskipunum ráðsins 85/337/EBE og 96/61/EB. Var og tekið fram að tilskipunin fæli í sér breytingar á tilskipun 85/337/EBE um mat á umhverfisáhrifum og tilskipun 96/61/EB um samþættar mengunarvarnir. Með tilskipuninni væri verið að tryggja þátttöku almennings í ákvarðanatöku stjórnvalda og aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum og byggðu ákvæði hinnar nýju tilskipunar á ákvæðum Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum.

Kærendur höfðu samkvæmt því sem að framan greinir ekki heimild, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, til að kæra leyfi sem gefin voru út í kjölfar mats á umhverfisáhrifum fyrr en rúmu ári eftir að seinna leyfið var gefið út 16. september 2004, en kæruheimildin var lögfest 1. október 2005. Er því ekki hægt að fallast á að kærendur geti átt aðild hvað varðar þá leyfisveitingu, enda liggur ekkert fyrir um að löggjafinn hafi haft þá fyrirætlan þvert á þá meginreglu að lög séu ekki afturvirk. Verður kæru kærenda því þegar af þeirri ástæðu vísað frá úrskurðarnefndinni að því er varðar hin umþrættu framkvæmdaleyfi frá 2002 og 2004. Ekki er hins vegar loku fyrir það skotið að kærendur geti átt aðild hvað varðar eftirlit með skilyrðum framkvæmdaleyfa sem gefin voru út fyrir framangreinda lögfestingu kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka.

Svo sem fram kemur í málavöxtum staðfesti umhverfisráðherra með úrskurði sínum 13. maí 2003 þann úrskurð Skiplagsstofnunar að fallist væri á framkvæmdir á vestursvæði Kröflu með því skilyrði að vegslóði að fyrirhuguðum borplönum, m.a. við borholu KV-1 í Leirhnjúkshrauni, skyldi fjarlægður yrði ekki um að ræða nýtingu jarðhita á svæðinu í kjölfar rannsóknarborana. Fyrir liggur að annar kærenda skoraði á leyfishafa, með bréfi, dags. 13. september 2016, að hefjast þegar handa við að afmá verksummerki við borholu sína í Leirhnjúkshrauni í samræmi við skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra frá 2003. Leyfishafi svaraði með bréfi, dags. 28. september 2016, þar sem segir að ekki sé tímabært að afmá vegslóða í Leirhnjúkshrauni. Jarðhitasvæðið undir hrauninu hafi ekki verið endanlega afskrifað, Kröflusvæðið sé í nýtingarflokki í rammaáætlun og því líti leyfishafi svo á að honum beri að horfa til þess svæðis vegna aukinnar orkunýtingar í framtíðinni. Auk þess nýtist vegslóðinn ennþá vel til annarra rannsókna. Kærendur sendu sveitarstjórn Skútustaðahrepps bréf, dags. 7. október 2016, þar sem þeir tiltóku að þeir teldu að um athafnaleysi væri að ræða varðandi eftirfylgni skilyrðis fyrir framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins um að fjarlægja umræddan vegslóða og að kærendur eigi þess ekki annars kost en að leita til æðra stjórnvalds vegna þess athafnaleysis. Kæra barst úrskurðarnefndinni 13. s.m. eða innan við viku frá því að kærendur sendu greint erindi og rétt ríflega tveimur vikum eftir svar leyfishafa. Sveitarstjórn hafði því vart ráðrúm til svara og skýringa um það í hverju eftirlit hennar fælist með því að skilyrði það sem sett var með úrskurði umhverfisráðherra væri uppfyllt áður en málið var kært til úrskurðarnefndarinnar. Kom enda ekki til svara sveitarstjórnar áður en kæra barst nefndinni og gátu kærendur að sama skapi ekki lagt mat á hvort viðhlítandi skýringar væru til staðar á því sem þeir telja athafnaleysi sveitarstjórnar. Var kæra til úrskurðarnefndarinnar því ekki tímabær, enda liggur ekki fyrir lokaákvörðun í málinu sem kæranleg er til nefndarinnar, sbr. ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði frá Skútustaðahreppi fyrir uppkvaðningu þessa úrskurðar hefur enn ekki verið brugðist við erindi kærenda frá 7. október 2016. Áréttar sveitarfélagið að hinn umþrætti vegslóði sé nú orðinn hluti af línuvegi vegna Kröflulínu 4. Sú framkvæmd hvíli á mati á umhverfisáhrifum og framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins sem upphefji eldri skilyrði um veginn sem gert hafi ráð fyrir tímabundinni notkun.

Ljóst er að grundvöllur máls þessa hefur breyst nokkuð frá því að kæra barst úrskurðarnefndinni, en einnig liggur fyrir að erindi kærenda er ósvarað. Með hliðsjón af atvikum öllum þykir rétt að líta á málskot kærenda sem kæru á drætti á afgreiðslu máls skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga frekar en að vísa því frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 26. gr. sömu laga. Þar sem langt er um liðið frá erindi kærenda og nýjar upplýsingar liggja fyrir í málinu verður lagt fyrir sveitarstjórn Skútustaðahrepps að bregðast við erindi kærenda frá 7. október 2016.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils umfangs og fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun sveitastjórnar Skútustaðahrepps um útgáfu framkvæmdaleyfis 22. september 2002 og 16. september 2004.

Lagt er fyrir sveitarstjórn Skútustaðahrepps að svara erindi kærenda frá 7. október 2016.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir (sign)                                    Ásgeir Magnússon (sign)