Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 131/2019, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar vegna Hólmasels 2, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi eignarhluta 01-0104 í fasteigninni Hólmaseli 2, Reykjavík, óhæfilegan drátt á því að byggingarfulltrúinn í Reykjavík taki umsókn hans um byggingarleyfi vegna nefndrar fasteignar til afgreiðslu í samræmi við úrskurð úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 47/2018. Gerir kærandi þá kröfu að úrskurðarnefndin taki málið fyrir að nýju til meðferðar og leggja fyrir byggingarfulltrúa að virða úrskurðinn og afgreiða byggingarleyfisumsóknina án tafar og skilyrða. Óskar kærandi eftir að málið fái flýtimeðferð hjá úrskurðarnefndinni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. janúar 2020.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 12. maí 1998 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn þáverandi eiganda fyrrgreinds eignarhluta í fasteigninni að Hólmaseli 2 um byggingarleyfi til að breyta atvinnuhúsnæði í rýmum 01-0103 og 01-0104 í íbúðir og breyta innbyrðis stærðarhlutföllum eignarhlutanna. Í rými 01-0103 hafði verið 37,7 m2 verslunarhúsnæði en í rými 01-0104 107 m2 sérhæfð eign. Í samþykkt byggingarfulltrúa var tekið fram að lokaúttekt byggingarfulltrúa væri áskilin og að leyfið félli úr gildi hæfust framkvæmdir ekki innan árs frá samþykki þess. Lokaúttekt þessi virðist aldrei hafa farið fram.
Reykjavíkurborg sendi engu að síður tilkynningu, dags. 5. desember 2000, til Fasteignamats ríkisins, nú Þjóðskrár, um að notkun rýmis 01-0104 skyldi breytt úr sérhæfðri eign í íbúð og var sú breyting skráð í fasteignaskrá 14. s.m. Skráningin byggðist á teikningu samþykktri 12. maí 1998 og meðfylgjandi skráningartöflu. Samkvæmt teikningunni er rými 01-0103 91 m2 íbúð og rými 01-0104 53,9 m2 íbúð. Þær breytingar sem fram koma á samþykktu teikningunni voru þó aldrei gerðar.
Hinn 26. október 2015 sendi Reykjavíkurborg aðra tilkynningu til Þjóðskrár þess efnis að samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu skyldi rými 01-0104 skráð sem þjónustuhúsnæði og sett í skattflokk með atvinnuhúsnæði og var skráningu eignarhlutans breytt í samræmi við það sama dag. Kærandi fékk tilkynningu frá Reykjavíkurborg, dags. 18. nóvember 2015, um að álagning fasteignagjalda hefði verið endurskoðuð. Var tekið fram að breytingin tæki til þess að 107 m2 íbúðarhúsnæði yrði skattlagt sem atvinnuhúsnæði. Átti kærandi í nokkrum samskiptum við Reykjavíkurborg í kjölfar þessa og sótti hann um byggingarleyfi vegna umrædds húsnæðis 18. desember 2017. Í umsókninni var sótt um „[t]ilfærsl[u] á innveggjum vegna íbúðarbreytingar. Stækkun á íbúð og baðherbergi, þannig að bílskúr minnkar.“ Í bréfi kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 15. desember 2017, kemur jafnframt fram að sótt sé um byggingarleyfið til að endurskrá rými 01-0104 sem íbúð.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. febrúar 2018 var erindi kæranda tekið fyrir. Í tilkynningu um afgreiðslu máls, dags. 21. s.m., kemur fram að „[s]ótt [sé] um leyfi til að breyta áður samþykktu erindi BN016633 sem ekki tók gildi en er nú búið að framkvæma og hefur að auki breyst þannig að íbúð 0103 minnkar og 0104 er að hluta til orðið bílskúr með hurð inn í hann á norðurhlið húss á lóð nr. 2 við Hólmasel.“ Erindi kæranda var hafnað þar sem samþykki meðeigenda skorti. Sú niðurstaða var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 18. mars 2018, og fékk málsnúmerið 47/2018. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 11. júní 2019 felldi úrskurðarnefndin úr gildi framangreinda synjun um byggingarleyfi þar sem ekki yrði séð að hin kærða ákvörðun hefði byggst á viðhlítandi forsendum og að rökstuðningi fyrir ákvörðuninni hefði verið verulega áfátt.
Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi nokkur bréf til Reykjavíkurborgar, til byggingarfulltrúa, skrifstofu sviðsstjóra og umhverfis- og skipulagssviðs. Bréf þessi eru dagsett 17. júlí, 19. september, 21. nóvember, 20. Desember og 21. desember 2019 og 5. febrúar 2020. Í bréfum þessum lýsir kærandi þeirri skoðun sinni að með úrskurði í máli nr. 47/2018 hafi verið staðfest að byggingarleyfi hans væri í gildi og spyr kærandi af hvaða sökum málið hafi ekki verið afgreitt endanlega af borgarinnar hálfu. Kæranda var svarað með tölvupósti 20. nóvember 2019, þar sem óskað var eftir því að hann sendi inn nýja byggingarleyfisumsókn ásamt nýjum aðaluppdráttum. Kærandi sendi inn nýja umsókn 21. s.m. og í kjölfarið var honum send tilkynning með tölvupósti 29. s.m., þar sem fram kom að erindi hans yrði tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa næstkomandi þriðjudag, þ.e. 3. desember s.á. Vegna mistaka við niðurfellingu gjalds fyrir byggingarleyfisumsóknina var erindið þó ekki tekið fyrir á þeim tíma. Kæranda var síðan tilkynnt með tölvupósti 11. s.m. að erindið yrði tekið fyrir 17. desember 2019. Gekk það eftir og var málinu vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra og er umsögn hans dagsett 15. janúar 2020. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. s.m. og því frestað með vísan til athugasemda.
Málsrök kæranda: Kærandi fer fram á að byggingarfulltrúa verði gert að afhenda staðfest byggingarleyfi án tafar og skilyrða eða að úrskurðarnefndin ákveði tilskilinn frest sem byggingarfulltrúi hafi til að afgreiða málið.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umsókn kæranda sé til meðferðar og hafi síðast verið tekin fyrir 21. janúar 2020. Afgreiðslu umsóknarinnar hafi verið frestað vegna athugasemda í málinu en m.a. vanti skráningartöflu, á uppdrætti þurfi að sýna útlit og snið og umsækjandi þurfi að óska eftir húsaskoðun, auk þess sem undirritun hönnuðar vanti á uppdrætti. Enn fremur liggi fyrir athugasemdir frá forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins. Það standi því á kæranda að verða við framangreindum athugasemdum svo unnt sé að ljúka málinu.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að húsaskoðun verði endurtekin 11. febrúar 2020 í samræmi við athugasemdir. Þá sé ekkert því til fyrirstöðu að verða við athugasemdum slökkviliðsins um gerðir veggja, kærandi þurfi einungis upplýsingar um hvað felist nánar í athugasemdunum.
Í umsögn skrifstofu sviðsstjóra séu ýmis atriði endurtekin sem úrskurður nr. 47/2018 hafi fellt úr gildi. Þá sé umsögnin undirrituð af einstaklingi sem komið hafi að þeirri ákvörðun sem fellt hafi verið úr gildi með framangreindum úrskurði, bæði sem starfsmaður byggingarnefndar og nú sem starfsmaður skrifstofu sviðsstjóra. Hann hljóti að teljast vanhæfur til meðferðar málsins.
Niðurstaða: Kröfur kæranda í máli þessu eru þrjár. Í fyrsta lagi að úrskurðarnefndin taki málið upp aftur til flýtimeðferðar, í öðru lagi að nefndin leggi fyrir byggingarfulltrúa að virða úrskurð nefndarinnar og í þriðja lagi að byggingarfulltrúa verði gert að afgreiða byggingarleyfisumsókn kæranda án tafar.
Fjallað er um endurupptöku máls í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins verður beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Kæranda var tilkynnt um niðurstöðu máls, þ.e. úrskurðar nr. 47/2018, með tölvupósti 12. júní 2019. Voru því liðnir meira en þrír mánuðir frá þeirri dagsetningu þegar kæra barst úrskurðarnefndinni, auk þess sem ekki liggur fyrir að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku máls séu fyrir hendi í máli þessu.
Af gögnum málsins, einkum bréfum kæranda til Reykjavíkurborgar og úrskurðarnefndarinnar, verður ráðið að með kröfu kæranda um að „skikka byggingarfulltrúa til að virða úrskurð“ nefndarinnar í máli nr. 47/2018 sé þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að gefa út byggingarleyfi samkvæmt umsókn hans. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hlutverk nefndarinnar er þannig að taka afstöðu til lögmætis ákvarðana stjórnvalda sem undir nefndina verða bornar. Valdsvið nefndarinnar nær hvorki til þess að taka nýja ákvörðun í þeim málum sem eru kærð til hennar né að leggja fyrir stjórnvald að taka tiltekna ákvörðun. Í byggingarleyfismálum er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um veitingu leyfis skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Sú ákvörðun er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga. Samkvæmt framansögðu getur úrskurðarnefndin hvorki veitt byggingarleyfi út né úrskurðað um að byggingarfulltrúa beri að gefa slíkt leyfi út. Verður því að vísa framangreindri kröfu kæranda frá úrskurðarnefndinni.
Líta verður á kröfu kæranda, um að byggingarfulltrúa verði gert að afgreiða byggingarleyfisumsókn hans án tafar, sem kæru vegna óhæfilegs dráttar máls skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Sú umsókn sem kærandi krefst að verði tekin til meðferðar er umsókn um byggingarleyfi. Samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga laga sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæru um óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls er því réttilega beint til úrskurðarnefndarinnar.
Ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 47/2018 frá 11. júní 2019. Úrskurðurinn var sendur málsaðilum næsta dag. Kærandi sendi borgaryfirvöldum í kjölfarið nokkur bréf, dags. 17. júlí, 19. september, 21. nóvember, 20. desember og 21. desember 2019 og 5. febrúar 2020. Umsókn kæranda var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. desember 2019 og var henni vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Sú umsögn er dagsett 15. janúar 2020. Málið var síðan tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. s.m. Erindinu var þar frestað með vísan til athugasemda. Af hálfu borgarinnar er bent á að það sé nú undir kæranda komið að verða við athugasemdum til að hægt sé að afgreiða málið. Samkvæmt bréfum kæranda hefur hann lýst sig reiðubúinn til að verða við þeim kröfum sem borgaryfirvöld gera vegna umsóknar hans, m.a. um gerð veggja. Bera bréf hans með sér að hann óski eftir leiðbeiningum til að verða við þeim kröfum. Bar borgaryfirvöldum að veita leiðbeiningar varðandi þau mál skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Svo virðist sem það hafi ekki verið gert.
Engin hreyfing virðist hafa verið á málinu frá uppkvaðningu úrskurðar í máli nr. 47/2018 til 20. nóvember 2019, eða í rúma fimm mánuði, en þá var kærandi beðinn um að senda inn nýja umsókn, sem hann gerði þegar næsta dag. Ekki verður séð að ástæða hafi verið fyrir borgaryfirvöld til að kalla eftir nýrri umsókn, enda lá eldri umsókn kæranda þá fyrir ásamt fylgigögnum. Kærandi spurðist fyrst fyrir um stöðu málsins 17. júlí 2019 þegar um mánuður var liðinn frá uppkvaðningu fyrrgreinds úrskurðar. Þeirri fyrirspurn virðist ekki hafa verið svarað. Er það í andstöðu við þá meginreglu stjórnsýsluréttarins að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Meginregla þessi er m.a. nefnd í athugasemdum við 20. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Í ljósi greindrar málsframvindu hefur orðið nokkur dráttur á afgreiðslu umsóknar kæranda, sérstaklega með hliðsjón af því að upphafleg umsókn hans um byggingarleyfi er frá 18. desember 2017. Virðist þó sem málið sé nú í eðlilegum farvegi hjá stjórnvöldum en ekkert ætti að vera því til fyrirstöðu, þegar lögmælt gögn sem fylgja eiga byggingarleyfisumsókn liggja fyrir, að málið verði tekið til afgreiðslu.
Rétt er að ítreka að kærandi getur kært drátt á afgreiðslu máls að nýju til úrskurðarnefndarinnar skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, verði erindi hans ekki rekið áfram á eðlilegum hraða.
Úrskurðarorð:
Rétt er að byggingarfulltrúi taki fyrirliggjandi umsókn kæranda til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.
Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
