Árið 2023, miðvikudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 130/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 25. október 2022 að stofna þrjár íbúðarhúsalóðir úr jörðinni Flekkudal í Kjósarhreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Flekkudals 4, Flekkudals sumarhúss, Dalsbakka, Vatnsbakka og Fálkahreiðurs, þá ákvörðun sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 25. október 2022 að stofnaðar verði úr jörðinni Flekkudal þrjár íbúðarhúsalóðir, 0,5 ha eða stærri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gerðu kærendur jafnframt kröfu um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrðu frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 20. desember 2022.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kjósarhreppi 9. desember 2022.
Málavextir: Umsókn eiganda jarðarinnar Flekkudals í Kjósarhreppi, um heimild til að stofna þrjár íbúðarhúsalóðir í landi jarðarinnar sem yrðu 0,5 ha að stærð hver, var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Kjósarhrepps 30. ágúst 2022. Í fundargerð var vísað til þess að samkvæmt aðalskipulagi Kjósarhrepps væri heimilt að stofna íbúðarhúsalóðir á landbúnaðarlandi án deiliskipulags. Samkvæmt aðalskipulagi mætti gera ráð fyrir átta íbúðarhúsalóðum á svæðinu að hámarki en í samræmi við umsóknina yrðu þær fjórar. Var umsóknin samþykkt með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn staðfesti ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar á fundi 6. september s.á.
Umsóknin var grenndarkynnt fyrir kærendum með bréfum, dags. 16. s.m., og var veittur fjögurra vikna frestur til að koma að athugasemdum, sem kærendur gerðu með bréfi, dags. 14. október s.á. Málið var tekið fyrir að nýju í skipulags- og byggingarnefnd 20. október s.á. og var umsóknin samþykkt. Í fundargerð nefndarinnar kom fram að kærendur hefðu skilað inn athugasemdum við grenndarkynningu. Taldi nefndin athugasemdirnar ekki gefa ástæðu til synjunar á stofnun lóðanna en að áður en kæmi til umsóknar um byggingaráform skyldi liggja fyrir samþykkt deiliskipulag. Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar var staðfest á fundi sveitarstjórnar 25. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 sé allt land skipulagsskylt, sbr. m.a. a. lið 1. mgr. 1. gr. og 12. gr. laganna. Af því leiði m.a. að öll landnotkun, uppskipting lands og byggingarframkvæmdir skuli ákveðnar með skipulagi. Uppskipting lands, breytt landnotkun, byggingarframkvæmdir eða annarskonar framkvæmdir séu almennt ekki leyfð fyrr en að undangenginni deiliskipulagsvinnu í samræmi við ákvæði laganna. Eina undantekningin frá þessu komi fram í 44. gr. skipulagslaga en samkvæmt ákvæðinu geti sveitarstjórn, þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðarmynstur og þéttleika byggðar að undangenginni grenndarkynningu. Hin kærða ákvörðun byggi á þessari heimild. Umrædd heimild sé undantekningarregla frá meginreglunni um skipulagsskyldu sem skýra beri þröngt. Eingöngu hafi verið fallist á að lögmætt væri að beita henni þegar um væri að ræða framkvæmdir í þegar byggðu svæði og þegar um framkvæmdir í algjöru samræmi við aðalskipulag og byggð í nágrenninu. Þannig hátti ekki til í þessu tilviki. Ekki sé um að ræða þegar byggt hverfi eða svæði. Þetta séu nýjar lóðir á landbúnaðarsvæði og óljóst til hvers eigi að nýta lóðirnar.
Grenndarkynningin hafi ekki verið lögmæt þar sem um hafi verið að ræða uppskiptingu lands í lóðir en ekki umsókn um byggingar- eða framkvæmdaleyfi. Ekki sé hægt að grenndarkynna uppskiptingu lands samkvæmt ákvæðum skipulagslaga, nema þá jafnframt séu kynnt byggingarleyfi eða framkvæmdaleyfi. Tillaga sú sem hafi verið grenndarkynnt hefði þurft að vera algjörlega í samræmi við aðalskipulag. Svo sé ekki í þessu tilfelli þar sem stefna aðalskipulags sé m.a. að vernda landbúnaðarland í fyrsta flokki en brjóta það ekki undir önnur not. Í umsögn um athugasemdir hefði þurft að greina ítarlega frá því hvernig tillagan samræmdist aðalskipulagi. Engin umsögn um það liggi hins vegar fyrir í málinu. Þá eigi undantekningarákvæði aðalskipulagsins um frávik frá deiliskipulagsgerð á bújörðum ekki við enda hafi þegar mörgum lóðum, þ.m.t. lóðum kærenda, verið skipt úr jörðinni.
Umsögn eða afstaða sveitarfélagsins til athugasemda kærenda við grenndarkynninguna hafi ekki legið fyrir og því hafi málsmeðferð ekki verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga né ákvæði stjórnsýslulaga nr. 27/1993 um rannsóknarreglu og vandaða málsmeðferð.
Málsrök Kjósarhrepps: Bent er á að samkvæmt 1. mgr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Þá segi í 3. mgr. 48. gr. laganna að sveitarstjórn geti krafist þess af eigendum landa og jarða að gerður sé fullnægjandi hnitsettur uppdráttur af nýjum landamerkjum eða lóðarmörkum til afnota fyrir landeignaskrá og þinglýsingarstjóra.
Í 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004 segi ennfremur að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga, skuli samrýmast skipulagsáætlun. Í 2. mgr. 6. gr. jarðalaga segi að við beiðni um skiptingu eða sameiningu lands á landbúnaðarsvæðum sé sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að umsækjandi geri grein fyrir áhrifum hennar á búrekstrarskilyrði. Ákvörðun sveitarstjórnar hvort fallist verði á skipti skuli reist á heildstæðu mati á áhrifum þeirra samkvæmt skipulagsáætlun. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. skuli við skiptingu jarða og annarra fasteigna gæta ákvæða laga sem girði fyrir aðskilnað hlunninda og lands. Um stofnun fasteignar fari einnig samkvæmt 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna.
Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar hafi falist í því að samþykkja skiptingu jarðarinnar á framangreindum lagagrundvelli. Bæði skipulags- og byggingarnefnd og sveitarstjórn Kjósarhrepps hefðu fallist á sjónarmið landeiganda þess efnis að áformuð stofnun þriggja lóða samræmdist skipulagsáætlun svæðisins, jafnvel þótt um væri að ræða landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Ástæðan hefði verið sú að hinar nýju lóðir væru alveg í jaðri landbúnaðarsvæðisins auk þess að vera mjög nálægt núverandi byggð og innviðum á borð við vega- og veitukerfi. Þessi afstaða sveitarfélagsins hafi byggst á umfjöllun í kafla 2.3.9 í gildandi aðalskipulagi fyrir Kjósarhrepp. Aðalskipulag Kjósarhrepps hafi hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar 21. desember 2018 og það komi því ekki í hlut úrskurðarnefndarinnar að endurskoða eða leggja á annan hátt mat á lögmæti aðalskipulagsins eða einstakra hluta þess.
Hvergi í lögum sé gerð krafa um að sveitarstjórn grenndarkynni fyrirhugaða ákvörðun um að samþykkja stofnun lóðar út úr jörð. Engu að síður hafi áformin verið grenndarkynnt með hliðsjón af málsmeðferð samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Engar lagareglur standi í vegi fyrir slíkri ráðstöfun og þvert á móti megi segja að um vandaða málsmeðferð hafi verið að ræða og í fullu samræmi við áherslu skipulagslaga um samráð við almenning og þá sem hagsmuni kynnu að hafa. Hvað varði fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda sé áréttað að þar hafi einungis verið um að ræða athugasemdir sem væru til þess fallnar að koma beinlínis í veg fyrir umrædd áform. Þar að auki gætu athugasemdir nágranna ekki bundið hendur sveitarstjórnar við ákvörðun. Það hafi jafnframt verið samdóma álit skipulags- og byggingarnefndar annars vegar og hins vegar sveitarstjórnar að hvorki lög, skipulagsskilmálar né hagsmunir annarra kæmu í veg fyrir að landeigenda yrði heimilt að stofna umræddar lóðir á landi sínu.
Þá sé að lokum bent á að hin kærða ákvörðun ein og sér feli ekki í sér heimild til mannvirkjagerðar eða annarra framkvæmda á fyrirhuguðum lóðum. Áður en til þess komi verði landeigandi eða framkvæmdaaðili að óska eftir heimild sveitarstjórnar til að láta vinna gerð deiliskipulags. Þetta komi fram í hinni kærðu ákvörðun. Við slíkt ferli muni kærendur og aðrir hagsmunaaðilar fá tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Málsrök landeigenda: Eigendur Flekkudals, L126038, hafi á síðustu árum lagt í verulegar framkvæmdir við veglagningu fyrir aðgengi að deiliskipulögðu svæði og öðru nálægu landi, en kærendur séu eigendur fasteigna á hinu deiliskipulagða svæði. Vegurinn frá Flekkudalsvegi, að því svæði sem íbúðarhúsalóðirnar þrjár hafi verið heimilaðar á og að deiliskipulagða svæðinu, hafi verið samþykktur sem héraðsvegur. Landeigendur hafi fórnað landi sínu undir samfélagsverkefni við lagningu hitaveitu og ljósleiðara að hinum umdeildu lóðum og því deiliskipulagða svæði þar sem kærendur eigi fasteignir.
Aðalskipulag Kjósarhrepps 2017-2029 hafi verið samþykkt af sveitarstjórn Kjósarhrepps 4. desember 2018 og staðfest af Skipulagsstofnun 21. s.m. Við gerð skipulagsins hafi verið haft að leiðarljósi að styrkja skipulagssvæðið sem ákjósanlegt svæði til búsetu og atvinnuuppbyggingar og orlofsdvalar auk þess að stuðla að skynsamlegri landnotkun í sveitarfélaginu til framtíðar. Því hafi verið ætlað að stuðla að hagkvæmri þróun byggðar, meðal annars með því að skapa sem best skilyrði fyrir atvinnulíf og mannlíf og gera búsetu á svæðinu eftirsóknarverða. Samkvæmt aðalskipulaginu sé, þar sem aðstæður leyfi, heimilt á landbúnaðarlandi að byggja íbúðarhús og tengd hús s.s. geymslu/útihús, á 0,5-10 ha landspildum, enda hamli uppbygging ekki eðlilegri landbúnaðarstarfsemi né spilli samfellu í góðu landbúnaðarlandi. Skipulagið leggi áherslu á að ný hús skuli reist í nágrenni núverandi byggðar eða núverandi vega- eða veitukerfa til að nýta sem best þau þjónustukerfi sem fyrir séu.
Samþykki byggingaryfirvalda í Kjósarhreppi sé eðlilegt og réttmætt og í fullu samræmi við ákvæði gildandi aðalskipulags Kjósarhrepps skv. ákvæði 2.3.9 í greinargerð aðalskipulagsins, grein 4.3.1 í skipulagsreglugerð 90/2013 og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarfélaginu hafi ekki borið lagaleg skylda til að grenndarkynna fyrir kærendum umsókn landeigenda um stofnun hinna umdeildu íbúðarhúsalóða. Telja verði ákvörðun sveitarfélagsins að óska eftir athugasemdum hafi falið í sér fagleg vinnubrögð og verið umfram skyldu. Það að sveitarfélagið hafi umfram lagaskyldu óskað eftir athugasemdum frá kærendum vegna umsóknar um stofnun lóðanna geti ekki valdið því að hin kærða ákvörðun teljist ólögmæt.
Í gildandi aðalskipulagi séu lóðirnar á skilgreindu svæði fyrir landbúnað en samkvæmt skilmálum skipulagsins sé heimilt að reisa stök mannvirki, t.d. íbúðar- og frístundahús, á slíkum svæðum. Þá séu lóðirnar í grennd við skipulagðar frístundabyggðir, íbúðarhús, héraðsveg, veitur og ljósleiðara. Athugasemdir sem borist hefðu frá kærendum hefðu ekki gefið ástæðu til þess að umsókn landeiganda um stofnun lóðanna yrði synjað. Stofnun lóðanna hamli ekki eðlilegri landbúnaðarstarfsemi né spilli samfellu í góðu landbúnaðarlandi. Umsóknin hafi verið í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Í hinni kærðu ákvörðun hafi komið fram að áður en leyfisskyldar framkvæmdir verði heimilaðar á lóðunum skuli liggja fyrir deiliskipulag og þá fari fram grenndarkynning í samræmi við skipulagslög. Hin kærða ákvörðun byggingaryfirvalda um stofnun umræddra lóða hafi engin áhrif á hagsmuni kærenda. Eignar- og ráðstöfunarréttur eigenda jarðarinnar Flekkudals sé verndaður af 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár og allar takmarkanir á ráðstöfunareigenda á eignum sínum beri að túlka þröngt.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitastjórnar Kjósarhrepps að samþykkja umsókn eigenda jarðarinnar Flekkudals, L126038, um að stofna þrjár íbúðarhúsalóðir úr jörðinni.
Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Samkvæmt 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004 skal skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga, samrýmast skipulagsáætlun. Við beiðni um skiptingu eða sameiningu lands á landbúnaðarsvæðum er sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að umsækjandi geri grein fyrir áhrifum hennar á búrekstrarskilyrði. Ákvörðun sveitarstjórnar hvort fallist verði á skipti skal reist á heildstæðu mati á áhrifum þeirra samkvæmt skipulagsáætlun. Ekki verður séð að sveitarstjórn hafi talið ástæðu til að neyta þessarar heimildar með hliðsjón af umfangi landskiptanna.
Jörðin Flekkudalur er samkvæmt Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029 á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Við flokkun landbúnaðarlands í sveitarfélaginu var heimaland jarðarinnar að mestu álitið í flokki I, þ.e. telst til lands sem álitið er kjörlendi fyrir akuryrkju. Samkvæmt aðalskipulaginu skal stefnt að því að landbúnaður verði áfram stundaður á bújörðum með eðlilegum þróunarmöguleikum ýmissa atvinnugreina sem henti á slíkum svæðum. Forðast eigi uppskiptingu bújarða, sérstaklega landbúnaðarlands í flokki I og II. Heimiluð sé uppbygging á landspildum landbúnaðarsvæða sem eru að lágmarki 0,5 ha, m.a. til áhugabúskapar. Slíkar spildur séu að jafnaði utan góðs landbúnaðarlands (í flokki I og II) og utan svæða sem séu verðmæt vegna náttúrufars, náttúruauðlinda, sögu eða almenns útivistargildis. Þá verði bygging nýrra íbúðarhúsa að jafnaði ekki heimiluð á hættusvæðum.
Við landskipti á landbúnaðarsvæðum skuli taka tillit til verndarsvæða og góðs landbúnaðarlands í flokki I og II. Byggingar á nýjum lóðum/spildum skuli nýta sem best þau veitu- og samgöngukerfi sem fyrir séu. Ekki verði heimiluð landskipti nema tryggt aðgengi sé að nýjum spildum frá þjóðvegi og gera þurfi grein fyrir áætlaðri nýtingu lands þegar óskað sé landskipta. Markmiðið með takmörkun á landskiptum sé að leitast við að tryggja að landbúnaðarland í flokki I og II verði áfram nýtt til landbúnaðar og matvælaframleiðslu, halda í dreifbýlisyfirbragð og sporna við myndun samfelldrar byggðar.
Fyrir liggur að Aðalskipulag Kjósarhrepps 2017-2029 mælir almennt gegn því að bújörðum á landbúnaðarsvæðum sé skipt upp. Hins vegar er uppskipting slíks lands og jarða ekki óheimil að uppfylltum tilteknum skilyrðum um staðsetningu, aðgengi og stærð lóða. Við ákvörðun sveitarstjórnar um að samþykkja umsókn landeigenda um stofnun lóðanna lá fyrir að hinar umdeildu lóðir uppfylltu þau skilyrði. Lóðirnar eru aðeins þrjár talsins og staðsettar nálægt skipulögðu frístundasvæði, í nálægð við veitu- og samgöngukerfi og stærð þeirra rúmir 0,5 ha.
Heimild sveitarstjórnar til að skipta jörðum, löndum og lóðum skv. 48. gr. skipulagslaga er bundin því skilyrði 6. gr. jarðalaga að landskipti samrýmist skipulagsáætlun. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga skiptast í þrjá flokka skv. 19. tl. 2. gr. skipulagslaga, þ.e. svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Ákvörðun sveitarstjórnar um landskiptin var að því best verður ráðið í samræmi við skilyrði sett í Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017-2029.
Við skiptingu lands á grundvelli 48. gr. skipulagslaga er ekki kveðið á um að fylgja skuli þeim málsmeðferðarreglum sem gilda um gerð, kynningu og samráð við deiliskipulagsgerð. Var sveitarstjórn Kjósarhrepps þannig ekki skylt að grenndarkynna umsókn um stofnun hinna umdeildu lóða úr jörðinni Flekkudal. Sú ákvörðun sveitarstjórnar að grenndarkynna umsóknina fyrir kærendum telst þó ekki annmarki á málsmeðferð enda kveða lög ekki á um að óheimilt sé að grenndarkynna umfram lagaskyldu.
Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir form- eða efniságallar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 25. október 2022, um að stofna þrjár íbúðarhúsalóðir úr jörðinni Flekkudal í Kjósarhreppi.
