13/2020 Bústaðavegur

Árið 2020, þriðjudaginn 14. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2020, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 7. febrúar 2020  um að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur hússins við Birkihlíð 36, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur frá 29. janúar 2020 að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar. Gera kærendur aðallega þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, hljóðmön verði færð til fyrra horfs, en hækkuð umtalsvert, auk þess að bættur verði með gróðursetningu sá gróður sem hafi verið skemmdur eða fjarlægður. Til vara gera kærendur þá kröfu að rými fyrir afrein verði skapað með því að hliðra stofnæðinni til norðurs og hljóðvarnir endurbættar í heild sinni frá Suðurhlíð að Kringlumýrarbraut. Til þrautavara fara kærendur fram á að ráðist verði í nánar tilgreindar mótvægisaðgerðir auk annarra þeirra aðgerða sem eðlilegar kunni að þykja miðað við umferðarálag á þessum stað og nálægð við byggð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. mars 2020.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 16. ágúst 2019 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt. Í leyfinu var heimiluð gerð afreinar, u.þ.b. 200 m á lengd og 3,5 m breið, á Bústaðavegi í akstursstefnu til austurs og breikkun fráreinar til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á hana frá norðurakbraut Bústaðavegar og uppsetning nýrra umferðarljósa. Samkvæmt uppdráttum verða hljóðmanir, sem fyrir eru á svæðinu á u.þ.b. 60 m kafla, færðar til og hækkaðar lítillega. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. s.m.. Framangreint framkvæmdaleyfi var kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem felldi leyfið úr gildi með úrskurði 22. október 2019 í máli nr. 101/2019, þar sem láðst hafði að grenndarkynna hinar umdeildu framkvæmdir.

Í kjölfar úrskurðarins var gerð hljóðvistarskýrsla fyrir svæðið, dags. 24. október 2019, og hljóðkort eftir breytingar, dags. 25. s.m. Samkvæmt ákvörðun skipulagsfulltrúa var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi grenndarkynnt frá 4. nóvember 2019 til og með 2. desember s.á. og bárust athugasemdir, m.a. frá kærendum. Kynningarfundur um framkvæmdina var haldinn með íbúum 27. nóvember 2019 og gerð var skýrsla um umferðarhermun og greiningu, dags. 30. s.m. Skipulagsfulltrúi veitti umsögn um málið 10. janúar 2020. Skipulags- og samgönguráð samþykkti umsögn skipulagsfulltrúa 29. s.m., en í henni var farið yfir athuga­semdir sem borist höfðu við grenndarkynningu og þeim svarað. Skipulagsfulltrúi samþykkti að gefa út framkvæmdaleyfi 7. febrúar 2020 og var leyfið gefið út 10. s.m.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 101/2019 um lögvarða hagsmuni. Verði framkvæmdin leyfð verði einn umferðarþyngsti stofnvegur höfuðborgarsvæðisins breikkaður verulega og færður fjórum metrum nær húsi kærenda, með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á umhverfisþætti og líklegum verulegum neikvæðum áhrifum á verðmæti fasteignarinnar.

Aðrir möguleikar, sem ekki væru jafn íþyngjandi fyrir hagsmuni íbúa, hafi ekki verið skoðaðir. Umhverfisþættir málsins hafi heldur ekki verið metnir eða skoðaðir á fullnægjandi hátt eða að öðru leyti hlustað eða tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem fram hafi komið í tengslum við grenndarkynningu málsins. Markmið framkvæmdarinnar hafi verið að finna sem ódýrastan kost við að auka umferðar­rýmd og -flæði án þess að líta til lögvarinna hagsmuna fasteignaeigenda. Ekki hafi verið athugað með aðra möguleika á legu stofnvegarins sem væru minna íþyngjandi gagnvart hagsmunum íbúa. Gagnaöflun, greiningar og rökstuðningur á umhverfisþáttum sem varði nálægð við stofnæðina og áhættuna af færslu hennar nær íbúðabyggð virðist ófull­nægjandi í veigamiklum atriðum. Ekki hafi verið hugað að mögulegum mótvægisaðgerðum og skilyrðum fyrir framkvæmdinni í ljósi þess hversu íþyngjandi og umfangsmikla breytingu sé um að ræða. Þá sé málsmeðferðin gölluð vegna vanhæfis, þar sem sömu aðilar og áður hafi verið uppvísir af því að fara ekki að skipulagslögum, hafi síðar stýrt grenndarkynningu, úrvinnslu framkominna athugasemda og hafi að lokum aftur veitt framkvæmdaleyfi fyrir óbreyttri framkvæmd þar sem ekkert marktækt tillit hafi verið tekið til sjónarmiða íbúa. Í bókunum kjörinna fulltrúa, þ.m.t. meirihluta, virðist ekki vafi í þeirra huga að framkvæmdin hafi íþyngjandi áhrif á hagsmuni íbúa og vísað sé til þess að nóg sé komið, en framkvæmdaleyfi hafi samt sem áður verið veitt.

Kantsteinum hafi ekki verið viðhaldið þannig að jarðvegur af umferðareyju og meðfram stofnveginum fari inn á götuna og bætist við malbik og ryk sem þar verði til. Engar sérstakar ráðstafanir hafi verið gerðar til að hreinsa og rykbinda Bústaðaveg á þessu svæði eða á annan hátt reynt að draga úr neikvæðum áhrifum aukinnar umferðar.

Í rökstuðningi fulltrúa Reykjavíkurborgar sé ítrekað vísað til þess að hljóðvist batni jafnvel lítillega við framkvæmdina. Af málatilbúnaðinum megi glögglega sjá að ef að hljóðvistin breytist þá hafi það ekkert með framkvæmdina að gera heldur því að viðhaldi, sem ætti að vera eðlilegur þáttur í rekstri vegarins, væri þá loks sinnt og hljóðmönin hækkuð í upphaflega hæð. Í greinargerð tilgreindrar verkfræðistofu, dags. 17. janúar 2020, komi fram að Evrópureglur geri ráð fyrir að hljóðvist sé mæld í fjögurra metra hæð við húsvegg. Kærendur hafi bent á í umsögn við grenndarkynningu að hljóðútreikningar í tveggja metra hæð séu marklausir sé það raunverulegur vilji að meta áhrif hljóðmengunar á íbúðabyggð á svæðinu. Öll hús sunnan Bústaðavegs séu á tveimur til þremur hæðum. Því sé mótmælt að miðað sé við lægsta mögulega samnefnara. Þá sé því mótmælt að miðað sé við reiknaða hljóðvist en ekki mælda og að grunnforsenda útreikninganna miðist einungis við jarðhæðir eignanna. Það sé viðurkennt og komi fram í gögnum málsins að hljóðmönin verndi aðeins neðri hæðir húsanna en fulltrúar Reykjavíkurborgar skýli sér að baki ákvæðum í reglugerð um hljóðvist í tveggja metra hæð í stað þess að setja eðlilegri og nútímalegri viðmið sem raunverulega taki til þeirra hagsmuna sem um ræði. Mikilvægt sé að úr því verði skorið hvort vegi þyngra, efni máls að þessu leyti og Evrópuréttur eða skjólið sem sótt sé í augljóslega úrelta reglugerð.

Ámælisvert sé að heimila framkvæmdina en vísa á sama tíma til þess að íbúar geti óskað eftir aðstoð heilbrigðiseftirlitsins til hljóðmælinga eftir að framkvæmdinni ljúki. Kærendur velti fyrir sér hvort það sé eðlilegt að framkvæma fyrst og mæla svo. Þá sé óeðlilegt að leggja ábyrgð á íbúa fremur en á þá sem hafa skipulags- og framkvæmdavald á hendi sér.

Það sé ekki boðlegt að engin tilraun hafi verið gerð til að meta rykmengun frá Bústaðavegi á þessu svæði, án tillits til þess hvort stofnæðin sé breikkuð eða ekki. Það sé síðan vítavert að leggja til breikkun án þess að reyna að meta þennan umhverfisþátt. Í andsvörum við ábendingum um þetta efni sé einungis vísað til þess að erfitt sé að meta þennan þátt. Í þessu sambandi vilji kærendur benda á bókun í skipulags- og samgönguráði, dags. 15. janúar 2020. Svarið við fyrirspurninni gefi til kynna að stjórnendur Reykjavíkurborgar hafi vanrækt að kynna sér og hafa stefnu í mótvægisaðgerðum við rykmengun á umferðarþungum vegum í borginni. Ef stefnan væri skýr og mótvægisaðgerðir og viðmið um þrif og rykbindingu til staðar hefði ekki þurft að vísa málinu til frekari skoðunar. Svifryksmengun hafi ítrekað farið yfir heilsuverndarmörk á mælistöðum í borginni undanfarin ár og ógni heilsu fólks. Þetta sé sérstaklega dregið fram þar sem hús kærenda sé nú í 28 metra fjarlægð frá stofnæð sem vanrækt sé að hreinsa og rykbinda og einungis í 24 metra fjarlægð verði stofnæðin breikkuð. Auk þess hafi gróður sem áður hafi tekið við hluta af rykinu nú verið felldur.

Í umsögn skipulags- og umhverfissviðs frá 10. janúar 2020 komi fram: „Ef ofangreind framkvæmd veldur því að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón farið fram á að fá bætur skv. 51. gr. skipulagslaga með þeim skilyrðum sem taldar eru upp í þeirri grein.“ Þegar öll fylgigögn málsins séu skoðuð virðist sem fulltrúar borgarinnar átti sig á að hagsmunir íbúa séu fyrir borð bornir. Samt sem áður sé haldið áfram og framkomnum athugasemdum svarað með leið­beiningum um hvernig íbúar geti mögulega sótt rétt sinn með ósk til heilbrigðiseftirlitsins um hávaðamælingar, með ósk til borgarinnar um gróðursetningu og með atbeina dómstóla. Eðlilegra sé að þeim sem veiti framkvæmdaleyfi beri að sýna fram á að farið sé fram af varfærni og nærgætni, fremur en að það sé íbúa að sanna vankanta á framkvæmdinni og tjón. Allt málið sé keyrt áfram á forsendum umferðarflæðis og hvergi í greiningu á breikkunarkostum sé horft til umhverfisþátta og íbúðabyggðar.

—–

Kærendur vísa jafnframt til umsagnar sinnar sem gerð var í tilefni grenndarkynningar hins kærða framkvæmdaleyfis. Ekki er tilefni til að rekja þær athugasemdir sem fram koma þar nánar en þær hafa verið hafðar í huga við gerð úrskurðarins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að endurbætur séu gerðar á götum og vegum til að bæta umferð og öryggi almennings. Með umræddri framkvæmd sé verið að auka umferðarrýmd og flæði fyrir almenning. Í því felist minni umferðartafir sem varði hagsmuni íbúa á svæðinu, sem og allra vegfarenda þar sem hægagangur og hraðabreytingar bifreiða auki útblástur og lengi ferðatíma.

Framkvæmdasvæði takmarkist af brú við Kringlumýrarbraut, undirgöngum undir rampa og undirgöngum við Veðurstofu vestan svæðisins. Ef hliðra ætti Bústaðavegi væri það umtalsvert stærri framkvæmd sem þó myndi ekki skila mikið betri niðurstöðum varðandi mengun eða hávaða. Slík framkvæmd sé að auki ekki í samgönguáætlun.

Ekki sé reiknað með aukningu umferðar á svæðinu. Flæði umferðar hafi verið greint og það ætti að verða jafnara með minni umferðartöfum og þar af leiðandi ætti mengun jafnvel að minnka. Niðurstöður úr umferðarhermun varðandi svifryk og loftmengun bendi til þessa og framkvæmdin og tengdar framkvæmdir á Bústaðavegi muni minnka heildartafir umferðar á Bústaðavegi um 47%, flæði umferðar muni verða betra og því megi reikna með að útblástur frá ökutækjum muni minnka. Loftmengun sé erfitt að mæla þar sem margt spili inn í samanburð mælinga, t.d. veðurfar, nagladekk o.fl., þannig að útreikningar á umferðartöfum og umferðar­flæði gefa bestu vísbendingu um breytt áhrif framkvæmdarinnar á loftgæði.

Varðandi mótvægisaðgerðir þá verði mön hækkuð þar sem þurfi til að ná 2 m hæð. Þannig haldist hljóðstig óbreytt eða betra í þeim húsum, bæði á 1. og 2. hæð, sem útsett séu fyrir hávaða frá Bústaðavegi. Framkvæmdaleyfisumsókninni hafi fylgt teikningar frá verkfræðistofu, dags. 10. júlí 2019, unnar fyrir Vegagerðina, sem sýnt hafi þversnið götunnar eins og það breyttist með framkvæmd. Í þeim gögnum hafi landhæð hljóðmana alls staðar hækkað lítillega, eða a.m.k. ekki lækkað, og með það í huga að umferðarmagn götunnar myndi ekki aukast þá hafi ekki verið talin ástæða til að óttast aukið hljóðstig götunnar umfram núverandi hljóðstig. Í minnisblaði verkfræðistofunnar, dags. 19. desember 2019, komi fram í útreikningum á hljóð­stigi að hæsta hljóðstig m.v. gefnar forsendur séu tæplega 52 dB, sem sé um 3 dB lægra en gerð sé krafa um í reglugerð um hávaða. Því þurfi ekki að auka hljóðvarnir á svæðinu. Samkvæmt uppdráttum verði manir hækkaðar lítillega og séu hvergi lægri en þær hafi verið. Þessi aðgerð ein og sér eigi að skila því að hljóðvist verði ekki verri, heldur betri ef eitthvað sé þrátt fyrir að umferð færist einni akrein nær. Mönin verði brattari fyrir vikið og því nær sem umferðin sé möninni því meira taki hún af hljóðinu sem ella myndi berast yfir hana. Ekki sé heldur verið að auka umferð við götuna þótt fráreinin breikki.

Því sé enn fremur hafnað að þeir aðilar sem hafi komið að ákvarðanatöku hafi verið vanhæfir til meðferðar málsins, enda sú krafa kærenda bæði óskýr og órökstudd með öllu og ekki ljóst við hvaða aðila málsins nákvæmlega sé átt við. Hafi kærendur ekki sýnt fram á með hvaða hætti vanhæfisreglur stjórnsýslulaga og sveitarstjórnarlaga hafi verið brotnar í málinu. Verði ekki heldur séð að þeir kjörnu fulltrúar sem komið hafi að ákvörðunartöku í málinu hafi átt neinna hagsmuna að gæta af ákvarðanatökunni.

Kröfur kærenda verði ekki skildar öðruvísi en svo að kærendur fari fram á að úrskurðarnefndin kveði á um skyldu kærða eða leyfishafa til tiltekinna aðgerða í úrskurði. Úrskurðarnefndin sé ekki bær til að kveða á um slíkar aðgerðir og beri því að vísa þeim kröfum frá nefndinni.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til og tekið undir greinargerð Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða: Í samræmi við heimild 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hefur borgarstjórn framselt vald sitt til að veita framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. laganna og falið skipulagsfulltrúa að afgreiða mál sem varða meðferð og útgáfu framkvæmdaleyfa, sbr. b-lið 2. gr. viðauka 2.3. við samþykkt nr. 1020/2019 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 59. gr. samþykktarinnar. Verður því að líta svo á sem hin kærða ákvörðun sé ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 7. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi. Í máli þessu er gerð krafa um að leyfið verði felld úr gildi. Auk þeirrar kröfu krefjast kærendur þess að hljóðmön verði hækkuð, ráðist verði í gróðursetningu, Bústaðavegiverði hliðrað til norðurs, hljóðvarnir verði endurbættar í heild sinni frá Suðurhlíð að Kringlumýrarbraut og að ráðist verði í tilteknar mótvægisaðgerðir. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana eru bornar, en það fellur utan valdheimilda hennar að taka nýja ákvörðun eða að skylda sveitar­félög til tiltekinna aðgerða, líkt og kærendur hafa krafist. Verður samkvæmt framansögðu aðeins tekin afstaða til þess hvort að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga nema öðruvísi sé ákveðið í sveitarstjórnarlögum. Ljóst er að hvorki sérreglur 20. gr. sveitarstjórnarlaga né 1.-5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eiga við í máli þessu. Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Í stjórnsýslurétti er meginreglan sú að starfsmaður verður ekki vanhæfur til að fara með mál af þeirri ástæðu einni að hann hafi áður tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu, sem síðar hefur verið felld úr gildi af æðra stjórnvaldi. Eitthvað annað og meira þarf að koma til, svo sem sérstök óvild í garð málsaðila. Ekkert hefur komið fram í máli þessu um að slík staða sé uppi. Verður því ekki fallist á að skipulagsfulltrúi eða aðrir sem komu að undirbúningi fyrra framkvæmdaleyfis sem fellt var úr gildi í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 101/2019 hafi verið vanhæfir til að taka þátt í afgreiðslu þess leyfis sem nú er kært.

Kærendur hafa bent á að í bókunum kjörinna fulltrúa sé vísað til þess að nóg sé komið af framkvæmdum sem þessum en framkvæmdaleyfi hafi engu að síður verið veitt. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. sveitarstjórnarlaga eiga þeir sem hafa rétt til að taka þátt í umræðum í sveitarstjórn rétt til að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru. Sama regla á við um fundi nefnda sveitarfélags skv. lokamálslið 46. gr. laganna. Ljóst er að þótt um ýmis málefni sveitarfélaga geti verið skiptar skoðanir meðal þeirra sem að þeim koma þá ræður afl atkvæða úrslitum mála skv. 2. mgr. 17. gr., sbr. 46. gr. sveitarstjórnarlaga, og var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt á þeim fundi sem kærendur vísa til. Breytir það ekki þeirri niðurstöðu hvað bókað var í aðdraganda þeirrar samþykktar. Þá var afgreiðsla skipulags- og samgönguráðs þáttur í undirbúningi endanlegrar ákvörðunar skipulags­fulltrúa um veitingu leyfisins.

Við veitingu framkvæmdaleyfis er leyfisveitandi bundinn af meðalhófsreglu stjórnsýslu­réttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en þar segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmæltu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þá er leyfisveitandi bundinn af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum reglum, sem og málsmeðferðarreglum skipulags­laga og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, hefur leyfisveitandi svigrúm til að meta hvað heimilað verður með framkvæmdaleyfi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga skal í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er fjallað um samgöngumannvirki á fjölmörgum stöðum, oft og tíðum með mótsagnakenndum hætti. Þannig segir t.a.m. í kaflanum Umhverfis- og auðlindastefna að ein af helstu áherslum málaflokksins Skipulag sé að „[d]regið verði úr umfangi samgöngu­mannvirkja og helgunarsvæða þeirra.“ Þá segir í kaflanum Vistvænni samgöngur að „[h]orfið [sé] frá hefðbundnum viðhorfum um að skilvirkni bílsamgangna verði fyrst og fremst bætt með aukinni umferðarrýmd í gatnakerfinu.“ Í sama kafla segir hins vegar einnig að „[m]arkmiðið [sé] að stuðla að eins skilvirkum og öruggum samgöngum og kostur [sé] án umfangsmikilla gatnaframkvæmda.“ Sambærileg ummæli og þau sem vísað er til í kaflanum Vistvænni samgöngur er að finna í kaflanum Aðalgatnakerfi. Segir enn fremur í kaflanum Vistvænni samgöngur að „[v]ið almenna ákvarðanatöku, hönnun samgöngumannvirkja, gerð fram­kvæmda­áætlana og hverfis- og deiliskipulags verði þessi stefnumið höfð að leiðarljósi: […] Beitt verði fjölbreyttum lausnum við stýringu samgöngukerfa og umferðarálags til að greiða úr umferðartöfum og nýta til fullnustu afkastagetu núverandi mannvirkja.“ Þá kemur fram í kaflanum Aðalgatnakerfi: „Fjölbreyttum lausnum verði beitt til bæta [sic] umferðarflæði í aðalgatnakerfinu (miðlun rauntímaupplýsinga um umferðarástand og bílastæði, ljósastýring, beygjubönn, nýjar beygjureinar, markviss bílastæðastefna o.s.frv. – e. transportation system management.“

Athugun á þeim gögnum sem lögð voru til grundvallar hins kærða framkvæmdaleyfis sýnir að framkvæmdirnar stefna fremur að því markmiði að bæta umferðarflæði, m.a. með ljósastýringu og nýjum beygjureinum, en að draga úr umfangi samgöngumannvirkja. Er sérstaklega vikið að því í aðalskipulagi að ljósastýringu og nýjum beygjureinum verði beitt til að bæta umferðarflæði í aðalgatnakerfinu. Þegar litið er til framangreinds og þess að nefnd markmið aðalskipulags eru almennt orðuð verður að veita leyfisveitanda nokkuð svigrúm til að ákveða hvaða markmiðum skuli stefnt að hverju sinni. Verður því að telja að leyfisveitandi hafi stefnt að lögmætu mark­miði við útgáfu framkvæmdaleyfisins.

Við undirbúning framkvæmdaleyfisins var unnin ítarleg umferðarhermun og greining. Niður­staða greiningarinnar var að sú leið sem hentugast væri að fara til að ná markmiðinu um bætt umferðarflæði, með hliðsjón af kostnaði, væri að gera miðlungslanga aukaakrein frá Bústaða­vegi með frárein niður á Kringlumýrarbraut með ljósastýringu. Er það í samræmi við þá fram­kvæmd sem hið kærða framkvæmdaleyfi tekur til. Samkvæmt a-lið 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 getur leyfisveitandi bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum, m.a. um nauðsynlegar mótvægisaðgerðir. Í 5. mgr. sömu greinar kemur fram að í skilyrðum er varði vöktun fram­kvæmda þurfi að gera grein fyrir framfylgd vöktunarinnar sem og öðrum mótvægis­aðgerðum eins og umgengni á framkvæmdatíma. Hið kærða framkvæmdaleyfi er m.a. háð þeim skilyrðum að gæta skuli varúðar við framkvæmdina og virða allar reglur og leiðbeiningar um vinnu­tíma, merkingar, hávaða og rask við svæðið þannig að framkvæmdin valdi sem minnstu raski. Ekki sé heimilt að safna upp stórum haugum af efni til losunar, þannig að það geti valdið jarðvegsfoki eða annarri truflun fyrir lóðarhafa og notendur á svæðinu. Jafnframt sé farið fram á að gengið verði snyrtilega frá svæðinu að framkvæmdum loknum, sem og ef framkvæmdir stöðvist í langan tíma. Þá skuli Vegagerðin, í samvinnu við Reykjavíkurborg, hafa  samráð við íbúa og skrifstofu samgöngu­deildar á umhverfis- og skipulagssviði varðandi hljóðmælingar sem lagt sé til að verði gerðar á staðnum eftir lok framkvæmdar, auk þess að aðstoða íbúa við að gróðursetja í hljóðmanirnar, hjá þeim aðilum sem þess óski og þá í samvinnu við skrifstofu umhverfisgæða á umhverfis- og skipulagssviði. Samkvæmt framansögðu hefur leyfisveitandi reynt eins og kostur er að takmarka íþyngjandi áhrif hins kærða framkvæmdaleyfis, með hliðsjón af því markmiði sem stefnt var að með veitingu þess. Skilyrði leyfisins bera einnig með sér að tekið var mið af athugasemdum sem fram komu við grenndarkynningu þess. Í ljósi þessa verður ekki fallist á að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða kemur fram að í viðauka, töflum I-III, séu tilgreind viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi. Þar sem dvalarsvæði á lóð sé skilgreint skuli þess jafnframt gætt að hljóðstig sé undir,  LAeq, 55 dB. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar er kveðið á um að við hönnun samgöngumannvirkja skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum í töflum I og II í viðauka reglugerðarinnar. Við breytingu á umferðaræð í byggð sem fyrir sé, sem leitt geti til aukins hávaða, skuli grípa til mótvægisaðgerða til þess að koma í veg fyrir að hljóðstig hækki. Í 3. mgr. viðauka nefndrar reglugerðar kemur fram að mörk utan við húsvegg gildi fyrir utan opnanlegan glugga. Viðmiðunarhæð þar sem annað sé ekki tekið fram sé 2 m. Í töflu I segir að mörk vegna umferðar ökutækja við íbúðarhúsnæði á íbúðarsvæðum, LAeq24, séu 55 dB(A). Samkvæmt samanburði á reiknuðum umferðarhávaða fyrir og eftir framkvæmdir var hljóðstig við 32 mismunandi íbúðarhús við framkvæmdasvæðið á bilinu 42,8–52,4 dB(A) fyrir framkvæmdir en 42,6–52,4 dB(A) eftir framkvæmdir. Útreikningar þessir voru gerðir í sam­ræmi við kröfur reglugerðar um hávaða. Samkvæmt útreikningunum munu fram­kvæmdirnar ásamt mótvægisaðgerðum fremur leiða til þess að hljóðvist verði óbreytt eða batni. Þá er eðli máls samkvæmt ekki mögulegt að mæla mun á umferðarhávaða fyrir og eftir framkvæmdir fyrr en að þeim afstöðnum. Verður því að telja að með útreikningum á umferðarhávaða hafi málið að því leyti verið nægjanlega upplýst áður en hið kærða framkvæmdaleyfi var samþykkt, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Loks er hvorki í reglugerð um framkvæmdaleyfi né öðrum lögum og reglum gerð krafa um að svifryk sé mælt fyrir og eftir framkvæmdir. Þó skal bent á að skv. 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteins­díoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í and­rúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings skal Umhverfis­stofnun sjá um að mælistöðvar sem veiti nauðsynlegar upplýsingar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og skal stofnunin jafnframt sjá um framkvæmd vöktunar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hið kærða framkvæmdarleyfi ekki háð form- eða efnisannmörkum og verður kröfu kærenda um ógildingu þess því hafnað.

Rétt þykir að benda á að leiði hin kærða framkvæmd til aukins hávaða eða loftmengunar geta kærendur snúið sér til heilbrigðiseftirlits til að það verði mælt og krafist úrbóta, t.a.m. í samræmi við reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði eða reglugerð nr. 724/2008. Auk framangreinds geta kærendur eftir atvikum farið fram á bætur í samræmi við 51. gr. skipulagslaga.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 7. febrúar 2020 um að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar.