126/2017 Mímisvegur

Árið 2017, föstudaginn 1. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. ágúst 2017 um að veita byggingarleyfi fyrir breytingum á þaki hússins að Mímisvegi 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. október 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur., Freyjugötu 44, Reykjavík, og eigendur, Freyjugötu 42, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. ágúst 2017 að veita byggingarleyfi fyrir breytingum á þaki hússins að Mímisvegi 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Reykjavíkurborg verði gert að bæta úr öllum annmörkum á meðferð málsins.

Kærendur gera jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 26. október 2017.

Málavextir: Á fundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur 27. febrúar 2015 var lögð fram fyrirspurn, dags. 25. s.m., um það hvort heimilað yrði að breyta þaki hússins að Mímisvegi 4 úr valmaþaki í risþak til samræmis við upphaflega hönnun hússins, sem samþykkt hafði verið af byggingarnefnd 31. október 1931. Húsið var síðar byggt með valmaþaki, en það mun vera eina húsið með slíkri þakgerð í röð fjögurra húsa suðaustanmegin við Mímisveg. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 5. mars 2014, er húsið talið sóma sér vel eins og það sé, en að það myndi ekki stinga í stúf við umhverfið ef það yrði byggt upp í samræmi við fyrirspurnina. Ekki var gerð skipulagsleg athugasemd við erindið og fyrirheit gefin um að umsókn í samræmi við fyrirspurn yrði grenndarkynnt. Mælst var til þess að umsagnar Minjastofnunar yrði aflað. Í umsögn hennar, dags. 19. mars 2015, var ekki gerð athugasemd við fyrirhugaðar breytingar, enda væru þær í samræmi við upphaflega hönnun. Hækkun á þaki færi ágætlega og myndi sóma sér vel í götumynd Mímisvegar. Gerð var krafa um að ytri frágangur yrði í samræmi við upphaflegan stíl hússins.

Lögð var fram umsókn á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 14. júlí 2015 um leyfi vegna tvíbýlishússins að Mímisvegi 4 til byggingar 3. hæðar og riss, innréttingar nýrrar íbúðar í risi, byggingar svala á suðurgafli 1.-3. hæðar, gerðar nýs inngangs og innréttingar íbúðarherbergis í kjallara. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 23. október s.á. var ákveðið að grenndarkynna umsóknina fyrir hagsmunaaðilum að Mímisvegi 2, 2a og 6, Fjölnisvegi 15, Sjafnargötu 14, og Barónsstíg 78 og 80. Á fundinum var lögð fram fyrrnefnd umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 5. mars 2014, og ný umsögn, dags. 2. október 2015. Í síðarnefndu umsögninni var lagt til að uppdrættir yrðu lagfærðir lítillega og að grenndarkynnt yrði fyrir þeim hagsmunaaðilum sem ákvörðunin tiltók.

Að lokinni grenndarkynningu, sem fram fór dagana 6. nóvember til 4. desember 2015, var erindið tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 11. desember s.á. Engar athugasemdir höfðu borist og var erindið því samþykkt og vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. Byggingarleyfisumsóknin var síðan samþykkt á afgreiðslufundi hans hinn 15. desember s.á. og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 17. s.m. Byggingarleyfið var loks gefið út af byggingarfulltrúa 9. ágúst 2017.

Málsrök kærenda: Kærendur telja málsmeðferð hinnar kærðu leyfisveitingar annmörkum háða. Þær breytingar sem fyrirhugaðar séu húsinu að Mímisvegi 4 verði að teljast umtalsverðar, enda um að ræða verulega útlitsbreytingu með tilkomu svala á öllum hæðum suðurhliðar hússins, auk þess sem þak hússins verði hækkað um allt að 4 m. Þessi hækkun muni skerða útsýni kærenda, valda auknu skuggavarpi í hverfinu og sé til þess fallin að rýra verðgildi viðkomandi fasteigna. Skipulagsfulltrúi hafi ekki fjallað um þessi atriði í umsögn sinni. Umrætt svæði njóti hverfisverndar í aðalskipulagi og gangi breytingin gegn þeirri vernd. Byggingarfulltrúa hafi því verið óheimilt að gefa út byggingarleyfi, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Í ljósi umfangs breytinganna hefði leyfisveitingin þurft að eiga stoð í deiliskipulagi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 51/2015.

Gefa skuli út byggingarleyfi innan árs frá því að sveitarstjórn afgreiði leyfisumsókn að lokinni grenndarkynningu, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Grenndarkynnt hafi verið 6. nóvember til 4. desember 2015, byggingarfulltrúi hafi samþykkt umsóknina 15. s.m. og borgarráð hinn 17. s.m. Byggingarleyfi hafi hins vegar verið gefið út tæpum 20 mánuðum síðar, eða hinn 9. ágúst 2017, og hafi þá verið liðinn lögmæltur frestur. Hefði átt að grenndarkynna umsóknina að nýju í samræmi við ofangreinda lagagrein. Þessi ágalli eigi einn og sér að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Þá hafi grenndarkynningin, sem fram hafi farið síðla árs 2015, verið ólögmæt þar sem hún hafi ekki tekið til kærenda, þrátt fyrir að þeir hafi töluverða hagsmuni af þeirri útsýnisskerðingu sem af framkvæmdinni hljótist. Vísað sé í þessu sambandi í leiðbeiningablað Skipulagsstofnunar nr. 8b um grenndarkynningar, þar sem kemur m.a. fram að kynna skuli hækkun þaks fyrir næstu nágrönnum og öðrum þeim sem geti orðið fyrir áhrifum af henni, t.d. vegna útsýnis eða skuggavarps. Bent sé á að einn kærenda hafi á svipuðum tíma ráðist í tugmilljóna króna framkvæmdir að Freyjugötu 44, að fengnu byggingarleyfi, sem nú verði til einskis. Skipulagsyfirvöldum hafi því verið kunnugt um grenndarhagsmuni kærenda og því borið að leita sjónarmiða þeirra vegna fyrirhugaðra framkvæmda, sem ekki hafi verið gert. Því hafi verið brotið gegn málsmeðferðarreglum skipulagslaga, rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og gegn andmælarétti kærenda.

Kæra í máli þessu hafi borist innan kærufrests. Byggingarleyfið hafi verið gefið út 9. ágúst 2017 og kærendur hafi fyrst orðið varir við framkvæmdir í byrjun október s.á. Upphaf kærufrests beri að miða við það þegar byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi sent afrit af byggingarleyfinu með tölvupósti til lögmanns kærenda hinn 18. október s.á., eftir eftirgrennslan af þeirra hálfu.

Kærendur telji mörg álitamál vera uppi um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar, sem hvert um sig geti leitt til ógildingar hennar. Horfa beri til svipaðra viðmiða og gert hafi verið í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 1/2015 og 61/2015.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin hinn 15. desember 2015 og hafi því kæran borist að liðnum kærufresti skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hið sama eigi við ef miðað sé við 27. gr. og 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem tilgreini að stjórnsýslukærur skuli bera fram innan þriggja mánaða, eða í allra síðasta lagi innan árs, frá því aðila hafi verið tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Ekki sé fallist á að kærufrest skuli miða við útgáfu byggingarleyfis hinn 9. ágúst 2017, enda skuli miða við daginn þegar ákvörðun um að veita leyfið hafi verið tekin. Útgáfa byggingarleyfis sé aðeins formlegs eðlis til að tryggja að tiltekin skilyrði leyfisins hafi verið uppfyllt. Kærendum hafi verið kynnt byggingaráformin. Þeir hafi hins vegar ekki gert athugasemd við þau og því hafi leyfishafi haft réttmætar væntingar til þess að geta hafið undirbúning framkvæmda.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafar krefjast frávísunar málsins þar sem kæra hafi ekki borist innan kærufrests, auk þess sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Húseignirnar að Freyjugötu 42 og 44 séu í töluverðri fjarlægð frá Mímisvegi 4 og standi hærra í holtinu. Tvö fjögurra hæða hús með risþaki byrgi sýn séð frá Freyjugötu 42 og hávaxinn trjágróður, sem nái hátt yfir efstu þök, takmarki útsýni frá Freyjugötu 44. Um sé að ræða afar litla skerðingu á útsýni við hækkun efsta punkts þaks um 2,7 m og breytingu á lögun þess. Því sé ranglega haldið fram að byggingarleyfið snúi að byggingu nýrrar 3. hæðar og rishæðar, sem hækka muni húsið um 4 m. Um sé að ræða rishæð ofan á 2. hæð hússins í stað valmaþaks. Útsýnisskerðing sú er eigendur Freyjugötu 44 telji sig verða fyrir sé út um glugga á nýjum þakkvisti, sem ekkert hafi legið fyrir um þegar leyfishafar hafi sótt um leyfið, enda hafi fyrirhugaðar framkvæmdir að Mímisvegi 4 þegar verið samþykktar þegar gefið hafi verið út leyfi fyrir nýjum þakkvisti að Freyjugötu 44. Ekki hafi þótt ástæða til að grenndarkynna síðarnefndu byggingaráformin fyrir eigendum Mímisvegar 4. Ekki sé skylt að grenndarkynna vegna þess eins að framkvæmd sjáist frá öðrum húsum.

Lögð sé áhersla á að breytingarnar séu í samræmi við upprunalega hönnun hússins og að Minjastofnun hafi gefið jákvæða umsögn um áformin. Breytingarnar séu í samræmi við skipulagsáætlanir og ekki þess eðlis að vera deiliskipulagsskyldar. Sá frestur til útgáfu byggingarleyfis sem gefinn sé í 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga sé helst til knappur og beri að túlka rúmt með hliðsjón af meðalhófsreglu, enda miklir hagsmunir í húfi hjá leyfishafa. Í öllu falli verði að líta svo á að slíkur ágalli sé minniháttar.

Kæra í máli þessu hafi borist eftir lok kærufrests, þar sem upphaf frestsins beri að miða við samþykkt afgreiðslufundar byggingarfulltrúa hinn 15. september 2015. Hið sama eigi við þótt miðað sé við útgáfu byggingarleyfis hinn 9. ágúst 2017, enda hafi framkvæmdir hafist þá þegar með niðurrifi eldra þaks og uppslætti hins nýja. Kærendum hefði því strax átt að verða ljóst að leyfi hefði verið veitt fyrir framkvæmdum og hefði kærufrestur því átt að hefjast í síðasta lagi í ágústmánuði. Allt að einu hafi verið staðið rétt að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar, byggingarleyfisumsóknin hafi hlotið jákvæða umsögn, verið grenndarkynnt og sé í fullu samræmi við hverfisverndarákvæði aðalskipulags, sem og ákvæði laga.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér staðhætti á vettvangi hinn 16. nóvember 2017.

Niðurstaða: Fyrir liggur í málinu að hið kærða byggingarleyfi var gefið út 9. ágúst 2017, en að sögn leyfishafa hófust framkvæmdir skömmu síðar, m.a. með niðurrifi þaks Mímisvegar 4. Kærendur segjast fyrst hafa orðið varir við framkvæmdir í byrjun október s.á. og að þeir hafi fyrst fengið staðfest umfang þeirra hinn 18. október 2017, er þeir fengu afrit af byggingarleyfinu sent með tölvupósti frá starfsmanni byggingarfulltrúa.

Kærufrestur fyrir úrskurðarnefndinni er einn mánuður frá því að kæranda varð eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Byggingarleyfi sætir ekki opinberri birtingu og því miðast kærufrestur við það tímamark þegar kærendum var sannanlega kunnugt, eða hefði mátt vera kunnugt, um efni hinnar kærðu ákvörðunar. Kærendum og leyfishafa greinir á um upphaf framkvæmda við þak Mímisvegar 4 og hvenær af þeim mátti ráða hvert efni hins kærða leyfis var. Varhugavert þykir að draga þá ályktun af því sem fyrir liggur í málinu að kærendum hafi mátt vera ljóst efni byggingarleyfisins fyrr en þeir fengu sent afrit af því hinn 18. október 2017. Barst kæran samkvæmt því innan kærufrests.

Kærendur, sem eru eigendur íbúða að Freyjugötu 42 og 44, telja sig verða fyrir skerðingu á útsýni til sjávar vegna þeirrar hækkunar sem hlýst af breyttu þakformi Mímisvegar 4. Styðja framlagðar ljósmyndir af uppslætti þaksins og skoðun á vettvangi þá ályktun. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er heimilað að víkja frá deiliskipulagsskyldu við veitingu byggingarleyfis en þá skal grenndarkynna byggingarleyfisumsókn. Í 2. mgr. 44. gr. sömu laga er kveðið á um að grenndarkynna skuli fyrir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta af leyfisumsókn. Í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilað að vikið sé frá kröfu um grenndarkynningu ef framkvæmd sé svo óveruleg að hún skerði í engu hagsmuni nágranna að því er varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp og innsýn. Í ljósi áhrifa á útsýni frá fasteignum kærenda, sem fylgja heimiluðum breytingum hússins að Mímisvegi 4, teljast þeir eiga hagsmuna að gæta í skilningi ákvæða skipulagslaga um grenndarkynningu. Hefði því borið að grenndarkynna fyrir þeim byggingaráformin í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, en það var ekki gert. Til þess ber einnig að líta að meira en ár leið frá afgreiðslu borgarráðs, í kjölfar grenndarkynningar á umræddu byggingarleyfi, þar til byggingarleyfi var útgefið af byggingarfulltrúa. Með vísan til 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefði því borið að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina að nýju áður en leyfið var veitt.

Með tilliti til þess að grenndarkynningu er ætlað að veita hagsmunaaðilum andmælarétt auk þess sem hún er liður í rannsókn máls, leiða greindir ágallar á grenndarkynningu umræddrar byggingarleyfisumsóknar til þess að ógilda verður hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. ágúst 2017 um veitingu byggingarleyfis vegna breytinga á þaki hússins að Mímisvegi 4.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                   Þorsteinn Þorsteinsson