102/2015 Bollagarðar Hofgarðar

Árið 2017, mánudaginn 4. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 9. september 2015 um að samþykkja deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. nóvember 2015, er barst nefndinni 13. s.m., kæra eigendur, Bollagörðum 49, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 9. september 2015 að samþykkja deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi að hluta og að lóðarhöfum Bollagarða 1-41 og Seltjarnarnesbæ verði gert að framkvæma tilteknar úrbætur á mörkum lóðanna Bollagarða 1-41 og Bollagarða 43-63 að viðlögðum dagsektum.

Gögn málsins bárust frá Seltjarnarnesbæ 17. mars 2016.

Málavextir: Deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða tekur m.a. til lóðanna Bollagarða 1-41 og Bollagarða 43-63 og eru þær samliggjandi. Lóðirnar voru ódeiliskipulagðar fyrir gildistöku nýja deiliskipulagsins, en fyrirkomulag þeirra byggði á aðaluppdráttum sem samþykktir voru af byggingarnefnd Seltjarnarness við uppbyggingu lóðanna í kringum 1980. Á aðaluppdrætti lóðarinnar Bollagarða 1-41 frá 1978 er gert ráð fyrir göngustíg á mörkunum við aðliggjandi lóð Bollagarða 43-63.

Annar kærenda ritaði bréf, dags. 25. september 2012, til formanns skipulags- og mannvirkjanefndar Seltjarnarness þar sem óskað var skýringa á hvers vegna göngustígur sá er finna mætti á uppdráttum nefndra lóða hefði ekki verið lagður. Var þess óskað að bæjaryfirvöld kæmu svæðinu í það horf sem uppdrættir svæðisins gerðu ráð fyrir. Haldinn var íbúafundur 27. júní 2013 vegna vinnu við fyrirhugað deiliskipulag á svæðinu. Þar var meðal annars varpað upp glæru sem gaf til kynna að ein af helstu gönguleiðum skipulagssvæðisins gæti legið á mörkum framangreindra lóða. Sami kærandi ritaði bæjarstjóra Seltjarnarnessbæjar bréf, dags. 12. júní 2014, þar sem hann ítrekaði fyrra erindi og greindi jafnframt frá því að hann hefði í millitíðinni verið í samskiptum við formann skipulags- og mannvirkjanefndar, sem og skipulagsfulltrúa, sem báðir hefðu sýnt erindi hans fálæti, ekki svarað því skriflega og ekki afhent umbeðin gögn.

Tillaga að deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða var auglýst 27. janúar 2015 með athugasemdafresti til 16. mars s.á. Kærendur komu að athugasemdum innan frests og átöldu meðal annars að ekki væri gert ráð fyrir göngustíg á mörkum lóðanna Bollagarða 1-41 og Bollagarða 43-63. Kærendur röktu einnig að ágreiningur væri um girðingarframkvæmdir á lóðamörkunum og létu að því liggja að svæði sem ætti að nota undir göngustíg hefði verið girt af og lagt undir lóðir húsanna við Bollagarða 13, 27 og 41. Á fundi skipulags- og umferðanefndar 16. júní 2015 var bókað að átta athugasemdir hefðu borist við deiliskipulagstillöguna og að fyrir lægi umsögn þar sem athugasemdum væri svarað. Var deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða, ásamt svörum við athugasemdum, samþykkt skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar. Samþykkti bæjarstjórn tillögu nefndarinnar á fundi sínum 24. s.m. með fimm atkvæðum, en tveir sátu hjá. Fól bæjarstjórn skipulagsstjóra að senda svör við athugasemdum. Var það og gert sama dag og var kærendum svarað því til að umrætt svæði væri innan eignarlóðar og að ekki væri skipulagskvöð um göngustíg á lóðarmörkunum. Stíg mætti hins vegar leggja eftir samkomulagi lóðarhafa. Á fundi sínum 9. september 2015 tók bæjarstjórn skipulagið, lagfært að teknu tilliti til ábendinga Skipulagsstofnunar, fyrir að nýju og samþykkti með sex atkvæðum, en einn sat hjá. Bæjarstjóri Seltjarnarnessbæjar tók þátt í báðum afgreiðslum bæjarstjórnar á deiliskipulaginu. Samþykkt skipulagsins var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 15. október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hið kærða deiliskipulag fela í sér stækkun lóðarinnar Bollagarðar 1-41 á kostnað göngustígs á mörkunum við lóðina Bollagarðar 43-63. Ljósastaurar, sem settir hafi verið upp fyrir göngustíginn, séu eftir landtöku þessa inni í garði Bollagarða 13, 27 og 41. Benda kærendur á að skipting lóðar nr. 1-63 við Bollagarða hafi verið ákveðin samkvæmt samþykkt byggingarnefndar Seltjarnarness 23. ágúst 1978. Upphaflegir aðaluppdrættir lóðarinnar Bollagarðar 1-41 hafi gert ráð fyrir göngustíg sem verið sé að leggja af með nýju skipulagi. Hafi kærendur í samskiptum sínum við Seltjarnarnesbæ allt frá árinu 2011 bent á að svæðið eigi að vera undir göngustíg, enda auki það umferðaröryggi.

Vinnubrögð bæjarins hafi verið óásættanleg í málinu. Ábendingum um mistök bæjarins hafi hvorki verið svarað né andmælaréttur kærenda verið virtur. Þá sé bent á að bæjarstjóri Seltjarnarness búi á Bollagörðum 1-41.

Málsrök Seltjarnarnessbæjar: Af hálfu Seltjarnarnesbæjar er bent á að stærð lóðarinnar Bollagarðar 1-41 sé óbreytt samkvæmt nýja skipulaginu, líkt og fram komi í greinargerð þess. Óbreytt stærð hafi auk þess fengist staðfest af hönnuði skipulagsins og utanaðkomandi sérfræðingi sem fenginn hafi verið til að yfirfara mæligögn af tilefni umkvörtunar kærenda. Lóðamörkum lóðanna Bollagarða 1-41 og Bollagarða 43-63 hafi því ekki verið breytt með skipulaginu. Kvöð sé ekki til staðar um göngustíg á lóðamörkunum og það sé undir ákvörðun lóðarhafa komið hvort lagður sé göngustígur innan lóðar. Þá sé úrskurðarnefndin ekki til þess bær að knýja sveitarfélagið til lagningar göngustígs að viðlögðum dagsektum.

Niðurstaða:
Ágreiningur máls þessa lýtur að því að samþykkt deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða geri ekki ráð fyrir göngustíg á mörkum lóðanna Bollagarða 1-41 og 43-63 á Seltjarnarnesi. Kærendur gera einnig athugasemdir við málsmeðferðina við undirbúning og samþykkt hins kærða deiliskipulags.

Við upphaf deiliskipulagsgerðar hafði annar kærenda vakið athygli bæjaryfirvalda á skorti á gönguleið á mörkum þeirra lóða sem hér um ræðir með tveimur bréfum. Við kynningu á skipulagslýsingu var gert ráð fyrir skilgreindri gönguleið á mörkum þeirra lóða. Við deiliskipulagsvinnuna féll þessi gönguleið út og var ekki á auglýstri skipulagstillögu sem bæjarbúum gafst kostur á að gera athugasemdir við. Lutu tvær af átta athugasemdum ásamt öðru að frágangi girðingar og gönguleiðar á mörkum nefndra lóða.

Í 2. mgr. 20. gr. sveitastjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitastjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Bæjarstjóri Seltjarnarness, sem er æðsti embættismaður Seltjarnarnessbæjar og jafnframt oddviti bæjarstjórnar, tók þátt í afgreiðslu deiliskipulagsins í bæjarstjórn án þess að víkja sæti, en hann er einn lóðarhafa Bollagarða 1-41 og á samkvæmt lóðaskiptasamningi 4,25% eignarhluta í lóðinni. Verður að telja að sem lóðarhafa á eignarlóð sem til greina kom snemma í skipulagsferlinu að tekin yrði að hluta undir skilgreinda gönguleið hafi bæjarstjóri haft hagsmuni af afgreiðslunni umfram þorra þeirra lóðarhafa sem féllu innan deiliskipulagssvæðisins. Bar honum því að víkja sæti við undirbúning, meðferð og afgreiðslu deiliskipulagsins vegna vanhæfis í skilningi 2. mgr. 20. gr. sveitastjórnarlaga.

Við mat á því hvort nefndur annmarki á afgreiðslu bæjarstjórnar á deiliskipulaginu teljist svo verulegur að ógildingu varði ber m.a. að horfa til stöðu bæjarstjórans sem oddvita meirihlutans í bæjarstjórn. Sem slíkur var hann í betri aðstöðu en aðrir til að hafa áhrif á afstöðu annarra bæjarfulltrúa til málalykta. Það verður þó ekki fram hjá því litið að samkvæmt 2. mgr. 17. gr. sveitarstjórnarlaga ræður afl atkvæða úrslitum mála á sveitarstjórnarfundum og falli atkvæði jafnt þá ræður hlutkesti en ekki atkvæði oddvita. Þá telst hjáseta þátttaka í atkvæðagreiðslu en þegar deiliskipulagstillagan kom til kasta bæjarstjórnar féllu atkvæði annars vegar þannig að fimm greiddu atkvæði með tillögunni og tveir sátu hjá og hins vegar greiddu sex atkvæði með tillögunni og einn sat hjá. Verður því ekki séð að afstaða bæjarstjórans við afgreiðslu deiliskipulagsins fyrir bæjarstjórn hafi ráðið úrslitum um lyktir þess eða að vanhæfi hans hafi leitt til niðurstöðu sem var efnislega önnur en annars hefði orðið. Verður deiliskipulagið því ekki ógilt af þeim sökum.

Málsmeðferð hins kærða deiliskipulags var að öðru leyti í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Komu kærendur m.a. að athugasemdum við deiliskipulagstillöguna á kynningartíma hennar sem svarað var að liðnum athugasemdafresti. Var andmælaréttur kærenda við deiliskipulagsgerðina, sem leiða má af 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, því virtur.

Í 20. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga segir að skipulagskvaðir séu kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi um t.d. umferðarrétt. Hið nýja deiliskipulag tilgreinir sérstaklega í greinargerð að það taki ekki afstöðu til þess hvort göngustígur skuli liggja á lóðamörkum Bollagarða 1-41 og 43-63 og leggur því ekki nýja kvöð á lóðareigendur um umferðarrétt gangandi vegfarenda, en útilokar jafnframt ekki að mögulegt væri að leggja slíkan stíg samkvæmt skipulaginu eftir samkomulagi lóðarhafa.

Gert var ráð fyrir göngustíg á samþykktum aðaluppdráttum nefndra lóða frá uppbyggingartíma þeirra, en óumdeilt er að hann var ekki lagður í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti. Samkvæmt málsetningu á uppdráttunum, sem samþykktir voru 23. ágúst 1978, skyldi göngustígur liggja í tveggja metra fjarlægð frá austurhlið húsanna við Bollagarða 13, 27 og 41 og ná að lóðamörkum í 3,15 m fjarlægð frá húsunum. Ódagsettu mæliblaði Bollagarða 1-41 ber saman um að mörk lóðarinnar liggi 3,15 m austan við þessi sömu húsum. Stígur sá sem deilt er um var því frá upphafi sýndur innan marka lóðarinnar Bollagarða 1-41. Þá ber mæliblaði, þinglýstum lóðaskiptasamningi frá 3. júlí 1979 og upplýsingum í greinargerð nýs deiliskipulags saman um að umrædd lóð sé 9266 m2 að stærð. Ekki er því misræmi á milli nýs deiliskipulags og annarra gagna um stærð lóðarinnar Bollagarðar 1-41. Loks er kvöð um stíginn ekki að finna í þinglýstum skjölum hjá fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Í ljósi þess sem að framan greinir verður ekki séð að efnislegur annmarki sé á skipulaginu hvað umþrættan göngustíg varðar, enda heimilar skipulagið slíkan stíg án þess þó að um hann sé kvöð.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hafnað.

Í málinu er einnig deilt um gróður og grindverk á mörkum þeirra lóða sem áður eru nefndar og um skyldur bæjarins vegna þess. Hefur m.a. verið krafist að úrskurðarnefndin hlutist til um úrbætur að því tilefni. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast hins vegar við lögmætisathugun þeirra ákvarðana sem kærðar eru til hennar. Þá er það byggingarfulltrúa að knýja á um úrbætur, m.a. ef frágangi lóðar er ábótavant, sbr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að kærendur hafi beint því til byggingarfulltrúa að knýja á um slíkar úrbætur. Liggur því ekki fyrir kæranleg ákvörðun af hálfu byggingarfulltrúa hvað þetta atriði varðar. Af framangreindum sökum verður þeim kæruliðum sem snúa að frágangi við lóðamörk því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu að hluta á ákvörðun Seltjarnarnessbæjar um samþykkt deiliskipulags Bollagarða og Hofgarða.

Kröfu kærenda um að úrskurðarnefndin hlutist til um úrbætur á lóðamörkum Bollagarða 1-41 og Bollagarða 43-63 er vísað frá.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Þorsteinn Þorsteinsson