Árið 2021, fimmtudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 123/2020, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Kleppsvegi 6, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfi, dags. 5. janúar 2021, gerði kærandi kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Í ljósi þess að starfsleyfi var gefið út 2. febrúar s.á. verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda og er málið tekið til endanlegs úrskurðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. desember 2020.
Málavextir: Með umsókn til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. október 2019, sótti Vaka hf. um tímabundið starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir bílapartasölu, bifreiða- og vélaverkstæði, hjólbarðaverkstæði og úrvinnslu vegna endurvinnslu bíla að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hinn 4. nóvember 2019 sendi heilbrigðiseftirlitið beiðni um umsögn vegna umsóknarinnar til bæði skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa Reykjavíkur. Sama dag var birt á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins tilkynning um móttöku umsóknar og auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir starfsemina að Héðinsgötu 2, sbr. 8. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Auglýsingatími tillögu um starfsleyfi var frá 5. nóvember til 2. desember 2019.
Í upphafi árs 2020 flutti Vaka hf. starfsemi sína að Héðinsgötu 2 og fljótlega eftir það fóru að berast kvartanir frá íbúum í nágrenninu vegna ónæðis og áhyggna um mengun. Umkvörtunarefni þeirra var staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins, en frá mars til september 2020 fór eftirlitið í sjö slíkar ferðir. Í þeim kom einnig í ljós að starfsemin var umfangsmeiri en sótt var um starfsleyfi fyrir og lýst var í greinargerð með umsókn, auk þess sem starfsemin fór út fyrir lóðarmörk. Með tölvupósti heilbrigðisfulltrúa 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði var upplýst um að samkvæmt stjórnsýsluvenju væri fyrirtækinu leyft að hefja starfsemi á meðan verið væri að ljúka starfsleyfisumsókn.
Í eftirlitsferð 14. september 2020 gaf starfsmaður eftirlitsins Vöku hf. munnleg tilmæli og ítrekaði einnig fyrri tilmæli sem höfðu verið gefin í fyrri eftirlitsferðum. Var forsvarsmanni fyrirtækisins gerð grein fyrir því að umsókn fyrirtækisins frá október 2019 yrði að óbreyttu lögð fyrir næsta fund umhverfis- og heilbrigðisráðs Reykjavíkur og lagt til að henni yrði synjað. Í sömu eftirlitsferð var jafnframt rætt um að fyrirtækið skilaði inn nýrri umsókn í samræmi við starfsemi og drægi til baka þá sem unnið væri að. Hinn 28. október 2020 barst heilbrigðiseftirlitinu bréf frá fyrirtækinu þar sem fyrri umsókn um starfsleyfi var dregin til baka og samhliða sótt um starfsleyfi að nýju.
Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2021 var síðari umsókn Vöku hf. um starfsleyfi samþykkt og leyfi gefið út.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að þegar kæra hafi verið send úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi starfsleyfi ekki enn verið gefið út. Ekki sé hægt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn sé til meðferðar samkvæmt stjórnsýsluvenju.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að sótt hafi verið um starfsleyfi til tveggja ára í október 2019 vegna flutninga hinnar umdeildu starfsemi að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hafi húsnæðið verið tekið út af hálfu eftirlitsins, sem hafi talið það uppfylla kröfur um hollustuhætti og mengunarvarnir og samræmast þeirri starfsemi sem kynnt hefði verið fyrir fulltrúum eftirlitsins á þeim tíma. Á auglýsingatíma starfsleyfisumsóknar hafi engar athugasemdir borist eða ábendingar, en óskað hafi verið eftir umsögn frá skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa. Skipulagsfulltrúi hafi ekki gert neinar athugasemdir, enda ljóst að hvorki aðal- né deiliskipulag setji skorður við léttri iðnaðarstarfsemi á reitnum. Hafi skipulagsfulltrúi látið það í hendur heilbrigðiseftirlitsins að meta hvort starfsemin félli þar undir. Hins vegar hafi komið í ljós að húsnæðið væri skráð sem vörugeymsla og því hafi umsögn byggingarfulltrúa verið neikvæð. Í kjölfar þess hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir breytingu á notkun hússins úr vörugeymslu í bíla- og hjólbarðaverkstæði með geymsluhúsnæði fyrir ökutæki, bílauppboðssal o.fl.
Stjórnsýsluvenja sé venja sem myndast hafi á tilteknu sviði stjórnsýslunnar og kunni að vera svo rótgróin, og eftir atvikum kunn, að hún teljist bindandi fyrir viðkomandi stjórnvöld þar til ný ákvæði í lögum eða reglum víki henni til hliðar. Á þessu sviði hafi orðið til stjórnsýsluvenja. Í þeim tilvikum geti fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu, enda liggi fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu þegar uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Þar sem mjög viðtekin venja hafi verið til staðar árum saman telji heilbrigðiseftirlitið að venja þessi sé bindandi fyrir sig þar sem gæta verði að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.
Áréttað sé að þessi venja eigi ekki við um öll fyrirtæki heldur aðeins þau sem séu í rekstri, uppfylli að mestu leyti öll skilyrði fyrir útgáfu á starfsleyfi og þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að auðvelt sé að bregðast við þeim og lagfæra.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi byggir aðallega á því ekki sé lagastoð fyrir þeirri ákvörðun að leyfa leyfishafa að starfa án formlegs starfsleyfis. Geri kærandi sérstaka athugasemd við að slíkt bráðabirgðaleyfi, eða undanþága, hafi ítrekað verið veitt munnlega án þess að það hafi verið skjalfest skriflega eða formlega birt í samræmi við góðar stjórnsýsluvenjur.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé óheimilt að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út. Eina undantekningin á þessu sé í 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. laganna þar sem segi að ráðherra sé heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segi í 4. mgr. 7. gr. laganna að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi hafi runnið út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis.
Af því leiði að starfsleyfi þurfi að vera „gefið út“ svo heimilt sé að hefja viðkomandi starfsemi. Með útgáfu hljóti að vera átt við formlega veitingu á skjalfestu starfsleyfi, enda sé með öllu ómögulegt að „gefa út“ munnlega tilkynningu sem komi fram í tveggja manna tali.
Þrátt fyrir að stjórnsýslulög nr. 37/1993 útiloki ekki að stjórnvaldsákvörðun sé tilkynnt munnlega hljóti það þó að heyra til undantekninga. Almenna venjan sé að stjórnvaldsákvörðun sé birt skriflega fyrir þeim sem hún beinist að. Þetta eigi ekki síst við þegar um sé að ræða ákvarðanir um opinber leyfi, sem málsaðili verði að geta framvísað eða haft sýnileg á starfsstöð sinni. Stjórnvaldsákvarðanir sem ekki séu birtar almenningi, þannig að enginn eða fáir viti af þeim, geti ekki heldur haft nema mjög takmarkað fordæmisgildi í stjórnsýslu.
Þá sé meint stjórnsýsluvenja með öllu ósönnuð. Það sé ein af meginreglum réttarfars að sá sem beri fyrir sig venju verði að leiða tilvist og efni hennar í ljós, líkt og endurspeglist í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Það hafi heilbrigðiseftirlitið ekki gert. Enn fremur geti venja ekki gengið framar settum rétti, síst af öllu þegar hún sé beinlínis í andstöðu við settan rétt eins og hann komi fram í fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998.
Verði litið svo á að hin kærða ákvörðun sé ekki ákvörðun um leyfisveitingu heldur um undanþágu frá kröfu um starfsleyfi byggi kærandi á því að heilbrigðiseftirlitinu skorti vald til að veita slíka undanþágu. Samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998 sé ráðherra einum heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi.
Viðbótarathugasemdir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu eftirlitsins er áréttað að ákvörðunin sem um ræði hafi verið tekin á grundvelli stjórnsýsluvenju. Hún hafi orðið til svo fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis, geti haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu. Enda liggi þá fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Ákvörðunin hafi því verið ekki tekin formlega og ekki sendar út tilkynningar vegna hennar. Upplýsingar um þetta verklag hafi eingöngu verið sendar í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði í kjölfar þess að hann sendi inn erindi um málið.
Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 komi fram að óheimilt sé að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út eða hann ekki verið skráður hjá Umhverfisstofnun. Vísi eftirlitið til þess að í frumvarpi sem hafi orðið að breytingalögum nr. 66/2017 komi meðal annars fram: „Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skráningarskylda í stað útgáfu starfsleyfa verði tekin upp í áföngum og ekki er gert ráð fyrir tímamörkum við framkvæmd hennar, þ.e. rekstraraðili þarf einungis að skrá starfsemi sína einu sinni. Eftir að rekstraraðili hefur skráð starfsemi sína getur hann starfað svo framarlega sem hann uppfyllir hlutaðeigandi kröfur sem gilda um starfsemina. Með því að hafa starfsleyfi ótímabundin verður ekki gerður aðstöðumunur á starfsemi hvort hún sé starfsleyfisskyld eða skráningarskyld. Þá mun nýja fyrirkomulagið draga úr álagi á stjórnsýsluna vegna þess að ekki verður lengur þörf á undanþágu frá starfsleyfi á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu og gildistími eldra starfsleyfis er runninn út. Í nýja fyrirkomulaginu mun starfsleyfi gilda á meðan Umhverfisstofnun er að endurskoða starfsleyfið og endurskoðað starfsleyfi tekur síðan við af eldra starfsleyfi þegar endurskoðun þess er lokið. Með þessu móti þurfa fyrirtæki ekki að eiga á hættu að starfa án starfsleyfis vegna þess að gildistími starfsleyfis hafi runnið út. Eftir sem áður þurfa rekstraraðilar að uppfylla þær kröfur sem til starfseminnar eru gerðar.“
Stefna löggjafans sé þannig að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin. Þróunin sé því sú að fyrirtæki í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma, svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Þessi breyting ýti enn styrkari stoðum undir þá stjórnsýsluvenju sem hafi skapast, þ.e. að ekki sé til þess ætlast að fyrirtæki sem séu í rekstri þurfi að stöðva rekstur sinn á meðan á vinnslu starfsleyfis standi. Sér í lagi þegar um sé að ræða starfsemi sem að nánast öllu leyti uppfylli þau skilyrði sem gerð séu fyrir útgáfu starfsleyfis og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að þau hvorki skapi umhverfis- né öryggisáhættu og vel sé hægt að bæta úr þeim áður en ákvörðun um starfsleyfi verði tekin. Margar ástæður geti verið fyrir drætti á afgreiðslu umsóknar, t.d. ófrágengin mál hjá byggingarfulltrúa eins og í þessu tilfelli.
Starfsleyfi fyrir Vöku hf. hafi nú verið gefið út, en veiting þess hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2020 og greinargerð verið birt á heimasíðu þess.
—-
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.
Niðurstaða: Í þessu máli er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila fyrirtækinu Vöku hf. að stunda starfsleyfisskylda starfsemi á nýrri starfsstöð á meðan starfsleyfisumsókn þess var til meðferðar. Sú ákvörðun var ekki tekin á fundi eftirlitsins, en skjalfest var í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þeirra sem kvartað hafði yfir starfseminni að slík ákvörðun hefði verið tekin.
Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að um sé að ræða stjórnsýsluvenju fyrir því að heimila fyrirtækjum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn um starfsleyfi er enn til meðferðar. Úrskurðarnefndin óskaði eftir frekari upplýsingum um tilvist þeirrar stjórnsýsluvenju, þá sérstaklega m.t.t. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þeirrar heimildar ráðherra sem þar er að finna, til þess að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Í svörum eftirlitsins, sem fram koma í viðbótarathugasemdum þess, er vísað til þess að stefna löggjafans sé sú að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin og sé því þróunin sú að fyrirtæki sem séu í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Um þetta var vísað til frumvarps sem varð að breytingalögum nr. 66/2017 sem breyttu lögum nr. 7/1998. Í svörum heilbrigðiseftirlitsins er ekki að finna frekari upplýsingar um tilvist meintrar stjórnsýsluvenju, svo sem tilvísun til sambærilegra mála sem fengið hafi sömu afgreiðslu, hvort eftirlitið telji um staðbundna venju að ræða, sem eigi einungis við um fyrirtæki sem starfi innan svæðis Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, eða hvort hún eigi við um landið allt. Þá er ekki vikið að því hve lengi venja þessi eigi að hafa verið við lýði.
Um skráningarskyldu þá sem vísað er til í svörum heilbrigðiseftirlitsins segir í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 að ráðherra sé heimilt að kveða á um það í reglugerð að atvinnurekstur, sbr. viðauka IV í lögunum, verði háður skráningarskyldu í stað útgáfu starfsleyfis, sbr. 4. og 5. gr. Í 3. mgr. 8. gr. kemur fram að rekstraraðili atvinnurekstrar, sem sé skráningarskyldur samkvæmt 1. mgr., skuli skrá starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun áður en hún hefst. Umhverfisstofnun skuli upplýsa heilbrigðisnefndir um skráningar rekstraraðila. Ráðherra hefur ekki samþykkt reglugerð á grundvelli nefndrar 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 og þar af leiðandi hefur Vaka hf. ekki skráð starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun í samræmi við 3. mgr. 8. gr. laganna.
Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er skýrt kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Í sama ákvæði er að finna þá undanþágu að ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Slíkrar undanþágu var ekki leitað heldur heimilaði heilbrigðiseftirlitið umrædda mengandi starfsemi á nýrri starfsstöð með vísan til stjórnsýsluvenju. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 segir um undanþáguheimild ráðherra að almenn ákvæði hafi verið í reglugerðum um undanþágur og að þær hafi verið með ýmsu móti allt frá því að ráðherra hafi veitt þær að fenginni umsögn Hollustuverndar og heilbrigðisnefndar til þess að vera í höndum heilbrigðisnefnda að höfðu samráði við hlutaðeigandi sveitarfélag og að fengnum meðmælum Hollustuverndar ríkisins. Hafi þær verið bæði tímabundnar og ótímabundnar. Er áréttað í athugasemdunum að hér eftir sé eingöngu gert ráð fyrir tímabundnum undanþágum og að þær skuli vera í höndum umhverfisráðherra. Stjórnsýsluvenja getur ekki vikið til hliðar skýrum lagafyrirmælum og þær athugasemdir sem að framan greinir benda eindregið til þess að lögfesting undanþáguheimildar ráðherra til handa hafi beinlínis verið gerð í þeim tilgangi að skapa festu og gæta samræmis með því að hafa þá heimild á einni hendi. Hafði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur því ekki heimild til að leyfa mengandi starfsemi án þess að fyrir lægi starfsleyfi eða undanþága ráðherra frá kröfu um starfsleyfi. Er þar um ótvíræðan ógildingarannmarka að ræða.
Með breytingalögum nr. 58/2019 var annarri undanþágu bætt við 6. gr. laga nr. 7/1998. Í 4. mgr. 6. gr. segir nú að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda. Kemur fram í athugasemdum með nefndri grein með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Heilbrigðiseftirlitið hefur vísað til þess að heimild til starfseminnar án starfsleyfis hafi verið veitt svo starfsemi Vöku hf. mætti halda áfram. Þess sér ekki í stað í gögnum málsins og verður ekki ráðið af málatilbúnaði eftirlitsins að til greina hafi komið að framlengja gildistíma starfsleyfis fyrirtækisins eða að fram hafi farið málsmeðferð í þeim tilgangi. Studdist ákvörðun eftirlitsins því ekki við þessa undanþágu. Er í því sambandi einnig rétt að benda á að starfsleyfi fyrirtækisins var áður bundið við aðra starfstöð en þá sem hér um ræðir og að í starfsleyfi skal m.a. tilgreina staðsetningu starfsemi, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998.
Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að málsmeðferð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hafi verið aðfinnsluverð. Þó verður ekki hjá því litið að umsókn Vöku hf. um starfsleyfi var samþykkt á afgreiðslufundi eftirlitsins 2. febrúar 2021. Þar sem hin umdeilda starfsemi fer nú fram á grundvelli starfsleyfis hefur hin kærða ákvörðun eftirlitsins að heimila starfsemina án gilds starfsleyfis enga þýðingu að lögum. Af þeim sökum hefur kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en samkvæmt henni geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
