Árið 2023, fimmtudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 121/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 19. september 2023 um að leggja á stjórnvaldssekt að fjárhæð 200.000 kr.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 12. október 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Svens ehf. ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 19. september 2023 um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 200.000 kr. á félagið. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að fjárhæð sektar verði lækkuð verulega.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 10. nóvember 2023.
Málavextir: Mál þetta hófst með ábendingu til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 24. apríl 2023, þess efnis að þann 21. s.m. hafi kærandi selt og afhent barni nikótínpúða. Í andsvörum kæranda við meðferð málsins kom fram að starfsfólk væri minnt daglega á að biðja um skilríki léki vafi á aldri kaupanda. Einnig upplýsti kærandi að til væri myndband af atvikinu úr myndavélakerfi. Á upptökunni, sem látin var í té við meðferð málsins, má sjá ungan einstakling sýna starfsmanni í verslun kæranda á skjá á farsíma og er ljóst af samhenginu að það var gert til að sýna fram á aldur til kaupa á vörunni.
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sendi kæranda tilkynningu um fyrirhugaða álagningu stjórnvaldssektar 21. ágúst 2023. Var kæranda gefinn kostur á að koma að andmælum, sem hann og gerði með bréfi, dags. 31. s.m. Var stjórnvaldssekt að fjárhæð kr. 200.000 lögð á kæranda 19. september s.á.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að starfsmaður hans hafi uppfyllt skyldu sína um að óska eftir skilríkjum, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018 um nikótínvörur, rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur. Ákvæði laganna byggi ekki á hlutlægri refsiábyrgð. Augljóst sé að vafi hafi leikið á því hvort viðkomandi einstaklingur hafi verið orðinn 18 ára og hafi hann því verið spurður um skilríki, sem hann hafi sýnt. Þau skilríki hafi á hinn bóginn verið fölsuð eða röng.
Í hinni kærðu ákvörðun segi að samkvæmt 4. mgr. 20. gr. b. laga nr. 87/2018 skuli beita stjórnvaldssektum hvort sem brot gegn lögunum séu framkvæmd af ásetningi eða gáleysi. Í tilfelli kæranda hafi nikótínvaran verið seld kaupanda í góðri trú. Starfsmaður kæranda hafi hvorki sýnt af sér ásetning né gáleysi, þar sem sannað sé í málinu að beðið hafi verið um skilríki til þess að sannreyna að kaupandi væri orðinn 18 ára.
Kærandi geti ekki verið dreginn til ábyrgðar með refsikenndum viðurlögum fyrir ólögmæta háttsemi kaupanda, en tiltölulega einfalt sé að falsa rafræn skilríki. Kærandi hafi sett upp skilti í verslunum sínum þar sem varað sé við þeirri háttsemi að framvísa fölsuðum skilríkjum. Á skiltinu segi: „Að framvísa fölsuðum skilríkjum er skjalafals. Skjalafals verður kært til lögreglu.“
Vegna varakröfu um lækkun sektar sé vísað til stjórnvaldssektar í máli Rakkabergs ehf., sem birt hafi verið á vefsíðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar 19. júní 2023. Í því máli hafi ólögráða einstaklingi verið seld rafsígaretta. Engin rök séu færð fyrir því hvers vegna sekt kæranda sé tvöföld þeirri sekt sem þar hafi verið ákveðin, en þar hafi auk þess ekki verið spurt um skilríki.
Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er bent á að í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018 um nikótínvörur, rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur sé tekið fram að leiki vafi á um aldur kaupanda geti sala einungis farið fram ef hann sýni með skilríkjum fram á að hann sé orðinn 18 ára. Það hafi því verið rétt viðbrögð hjá starfsmanni verslunar kæranda að kalla eftir skilríkjum áður en sala hafi farið fram. Þó verði ekki talið nóg að biðja um skilríki heldur verði jafnframt að sannreyna gildi þeirra.
Líkt og tiltekið sé í kæru sé tiltölulega einfalt að falsa rafræn skilríki og því ætti kærandi að vera meðvitaður um nauðsyn þess að brýna fyrir starfsmönnum að sannreyna rafræn skilríki. Til séu opinberar leiðbeiningar um hvernig starfsmenn fyrirtækja sem velji að taka á móti stafrænum ökuskírteinum eigi að sannreyna þau og leggi lögreglan áherslu á að fyrirtæki þjálfi „framlínufólk“ við að sannreyna þau. Af myndbandsupptöku megi sjá að starfsmaður hafi gefið sér lítinn sem engan tíma til að skoða eða sannreyna það sem viðskiptavinurinn hafi framvísað. Sú fullyrðing að fölsuðum skilríkjum hafi verið framvísað verði að teljast ósönnuð þar sem engin gögn geti sýnt fram á það með vissu. Þó að það megi teljast líklegt að svo hafi verið sé ekki hægt að slá því á föstu. Þrátt fyrir það leysi það kæranda ekki undan þeirri ábyrgð að sannreyna skilríkin áður en sala fór fram.
Samkvæmt 4. mgr. 20. gr. b. laga nr. 87/2018 skuli stjórnvaldssektum beitt óháð því hvort lögbrot séu framin af ásetningi eða gáleysi. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun telji sannað að kærandi hafi brotið gegn 1. mgr. 7. gr. laganna af gáleysi og því verði ekki um það deilt hvort ákvæði laganna byggi á hlutlægri refsiábyrgð. Þar sem kærandi hafi ákveðið að taka á móti rafrænum skilríkjum hafi hann sýnt af sér gáleysi með því að þjálfa starfsfólk sitt ekki betur í að sannreyna rafræn skilríki með einföldum og viðurkenndum hætti. Þessi vanræksla kæranda hafi leitt til þess að starfsmaður hafi ekki gætt þeirrar varkárni sem af honum mætti ætlast.
Hvað varði lækkun fjárhæðar sektar þá sé sá refsirammi sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geti beitt frá 50.000 kr. til 25.000.000 kr. Kærandi vísi í annað mál sem hafi hafist með því að aðili þess hafi haft samband við stofnunina og játað brot sitt skýlaust að fyrra bragði. Málavextir hafi því verið aðrir en í máli þessu. Stofnunin telji að sektarupphæðin sé hæfileg miðað við samstarfsvilja og að um sé að ræða fyrsta brot fyrirtækisins, sbr. 3. mgr. 20. gr. b. laga nr. 87/2018.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Í viðbótarathugasemdum kæranda var því hafnað að sú skylda verði lögð á starfsmenn verslana að sannreyna gildi skilríkja. Ekkert bendi til þess að starfsmaður kæranda hefði getað séð í gegnum blekkingar viðskiptavinarins eða að hann hafi sýnt af sér gáleysi. Einnig verði að líta til þess að ekki hafi verið um barn að ræða heldur fullvaxta einstakling sem augljóslega hafi náð sakhæfisaldri.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018 um nikótínvörur, rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur má hvorki selja né afhenda börnum nikótínvörur, rafrettur og áfyllingarvörur. Bann þetta skuli vera öllum ljóst þar sem nikótínvörur, rafrettur og áfyllingar eru seldar. Leiki vafi á um aldur kaupanda nikótínvara, rafrettna eða áfyllinga geti sala því aðeins farið fram að hann sýni með skilríkjum fram á að hann sé orðinn 18 ára.
Af gögnum máls þessa er ljóst að kærandi seldi ungum einstaklingi nikótínvöru. Fyrir liggja m.a. upplýsingar um kortafærslu við kaupin. Af myndbandsupptöku er ljóst að starfsmaður verslunar kæranda óskaði eftir skilríkjum til að staðreyna aldur, til samræmis við lagaskyldu um að sé vafi um aldur beri að kalla eftir skilríkjum. Fyrir liggur að einstaklingurinn var 16 ára gamall. Niðurstaða þessa máls veltur á því hvort starfsmaðurinn, og með því kærandi í máli þessu, hafi sýnt af sér gáleysi við mat á þeim skilríkjum sem framvísað var í versluninni, en ekki er hægt að staðreyna hverju var framvísað á skjá farsímans.
Með orðinu skilríki í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018 er átt við persónuskilríki. Í 3. gr. laga nr. 25/1965 um útgáfu og notkun nafnskírteina, sem voru í gildi á þeim tíma að atvik máls þessa gerðust, var kveðið á um að við notkun nafnskírteinis í sambandi við fyrirmæli laga, reglugerða og lögreglusamþykkta um að tiltekinn aldur sé skilyrði fyrir viðskiptum eða komu á stað sé nafnskírteinið því aðeins sönnunargagn um aldur að í því sé mynd af hlutaðeiganda, með embættisstimpli lögreglustjóra og dagsetningu.
Í 5. gr. laga nr. 25/1965 var kveðið á um að heimilt sé að ákveða með reglugerð, að handhafar ökuskírteinis skuli geta notað það á sama hátt og nafnskírteini sé notað samkvæmt lögum og öðrum opinberum fyrirmælum. Sett hefur verið reglugerð nr. 830/2011 um ökuskírteini og eru þar ekki slík fyrirmæli. Í framkvæmd er engu að síður mikið um að ökuskírteini séu hagnýtt sem persónuskilríki og er slík notkun þeirra sérstaklega heimiluð í ákvæðum ýmissa laga sbr. 18. tölul. 3. gr. laga nr. 140/2018 um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, i-lið 35. gr. og l-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 51/2021 um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi og 1. mgr. 74. gr. og 83. gr. kosningalaga nr. 112/2021.
Í reglugerð nr. 830/2011 er tekið fram að stafrænt ökuskírteini gefið út af ríkislögreglustjóra hafi á íslensku yfirráðasvæði sama gildi og hefðbundið ökuskírteini. Hvorki vegabréf né nafnskírteini eru hins vegar gefin út með stafrænum hætti. Má um það t.d. vísa til skýringa með nýjum lögum um nafnskírteini nr. 55/2023 en þar kom fram að nafnskírteini verði enn um sinn í formi plastkorta en með lögunum verði gefið svigrúm til þess að nafnskírteini verði gefin út með stafrænum hætti í framtíðinni. Vafa um hvað sýnt var á farsíma við það atvik sem er hér til umfjöllunar verður að túlka kæranda í hag. Einn möguleikinn er sá að á skjá farsíma hafi verið sýnt falsað ökuskírteini. Til þess er þá litið að engum öðrum stafrænum skilríkjum er til að dreifa hér á landi. Með þessu er einnig tekið tillit til þess að ökuskírteini hafa um langan tíma öðru fremur verið hagnýtt til auðkenningar í daglegu lífi.
Í máli þessu hafa komið fram sjónarmið bæði af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og kæranda um að auðvelt sé að falsa stafrænt ökuskírteini, án þess að því sé nánar lýst hvernig það verði gert. Til hliðsjónar má í þessu samhengi athuga að í 4. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 830/2011 segir að við umferðareftirlit geti lögregla staðfest gildi stafræns ökuskírteinis með til þess gerðum hugbúnaði sem ríkislögreglustjóri gefi út og skuli tengdur við ökuskírteinaskrá og upplýsingar sóttar þaðan. Með þessu er ljóst að gert er ráð fyrir að lögregla geti sannreynt gildi skírteinis með tæknilegri aðferð.
Á þjónustuvef sýslumanna á vefnum Island.is eru upplýsingar um stafræn ökuskírteini, sem auðvelt er að nálgast. Þar er svohljóðandi fyrirsögn: „Viltu sannreyna framvísað stafrænt ökuskírteini“. Þar segir að hugbúnaðarskanni sem gefinn sé út í smáforriti Ísland.is sé hluti af tæknilausn stafrænna ökuskírteina og sannreyni á öruggan hátt réttmæti skírteinis sem handhafi framvísi. Skanninn sé opinn öllum sem vilji hann nota og megi nálgast hann í Island.is smáforritinu. Þá eru einnig á sama stað leiðbeiningar fyrir fyrirtæki „sem velja að nota stafrænt ökuskírteini til auðkenningar“. Í leiðbeiningum þessum segir m.a. að taki fyrirtæki, einstaklingar eða stofnanir þá ákvörðun að taka við stafrænum ökuskírteinum sem gildum persónuskilríkjum sé mikilvægt að þjálfa „framlínufólk“ í að sannreyna ökuskírteinin. Fjallað er um að það geti verið mismunandi eftir tæki og stýrikerfi hvernig það sé gert en öruggast sé að nota skanna eða vafra til að kalla eftir upplýsingum.
Nefndar leiðbeiningar hafa ekki almenna þýðingu að lögum. Er hvorki að finna skýr fyrirmæli í lögum nr. 87/2018 né öðrum bindandi reglum þess efnis að kæranda beri að sannreyna skilríki. Verður því að líta svo á að með því óska eftir skilríkjum hafi háttsemi starfsmanns kæranda verið í samræmi við fyrirmæli 3. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018 og hafi hann ekki sýnt af sér gáleysi sem kærandi beri ábyrgð á. Í ljósi þessa verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 19. september 2023 um að kærandi skuli greiða stjórnvaldssekt að fjárhæð 200.000 kr.
Sérálit Arnórs Snæbjörnssonar: Svo sem rakið er af meirihluta nefndarinnar í máli þessu veltur niðurstaða þess á því hvort kærandi eða starfsmaður hans hafi sýnt af sér gáleysi við mat á aldri ungs einstaklings sem framvísaði skjámynd farsíma við kaup á vöru sem ekki verður seld börnum. Af hálfu meirihlutans er gerð grein fyrir þeim persónuskilríkjum sem tekin eru gild í viðskiptum þar sem aldur er áskilinn og kemur fram að mikið sé um að ökuskírteini séu hagnýtt sem nafnskírteini. Þar sem stafræn ökuskírteini séu einu stafrænu skírteinin sem séu í almennri notkun eru leiddar að því líkur að um slíkt falsað skírteini hafi verið að ræða. Ég geri ekki athugasemd við að vafi um þetta sé túlkaður kæranda í vil.
Kærandi starfrækir sérhæfðar verslanir með vöru sem óheimilt er að selja börnum. Ástæða þessa sölubanns er sú að varan getur innihaldið nokkuð magn nikótíns, sem talið er vera ávanabindandi efni, svo vísað sé til skýringa með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 56/2022 um breytingar á lögum nr. 87/2018 um rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur (nikótínvörur). Því verður að gera ríkar kröfur til kæranda um aðgæslu við mat á því hvort sala geti farið fram, sbr. orðalag 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2018.
Kærandi hefur ákveðið að taka stafræn ökuskírteini gild sem skírteini sem sýni fram á aldur og verður að mínu áliti ekki greint á milli þeirrar ákvörðunar og þess verklags sem lýst er í opinberum leiðbeiningum um hvernig sannreyna skuli slík skírteini með einföldum hætti. Í þeim leiðbeiningum er m.a. lögð áhersla á mikilvægi þess að þjálfa framlínustarfsfólk verslana í því að sannreyna greind skírteini, sem ekki verður séð að kærandi hafi gert. Þá var gáleysi kæranda þeim mun verulegra þar sem hann staðhæfir í málsrökum til nefndarinnar að honum sé kunnugt um að tiltölulega einfalt sé að falsa rafræn skilríki.
Ég tel ekki forsendur til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Með vísan til niðurstöðu meirihluta nefndarinnar er ekki ástæða til þess að ég fjalli um fjárhæð álagðrar sektar.
