Ár 2003, mánudaginn 3. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2002, kæra íbúa að Sóleyjargötu 23, Fjólugötu 21 og Fjólugötu 23, Reykjavík á þeirri ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002 að heimila Kennarasambandi Íslands að breyta einbýlishúsinu að Sóleyjargötu 25 í orlofsíbúðir.
Í málinu er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. maí 2002, er barst nefndinni hinn 13. sama mánaðar, kæra B, Sóleyjargötu 23, K, Fjólugötu 21 og Ö, Fjólugötu 23, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002 að heimila Kennarasambandi Íslands að breyta einbýlishúsinu að Sóleyjargötu 25 í orlofsíbúðir. Borgarstjórn staðfesti hina kærðu ákvörðun hinn 16. maí 2002. Kærendur krefjast þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar verði felld úr gildi.
Málavextir: Húsið að Sóleyjargötu 25, Reykjavík er steinsteypt tveggja hæða hús auk kjallara, með fullri lofthæð, og bílgeymslu sem stendur í enda götureits, sem markast af Sóleyjargötu, Njarðargötu og Fjólugötu. Aðgengi er að húsinu bæði frá Sóleyjargötu og Fjólugötu. Bílastæði eru við Fjólugötu og þar er einnig aðkoma að bílgeymslu. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem við á í máli þessu, stendur húsið á íbúðarsvæði og hefur svæðið ekki verið deiliskipulagt. Eigandi hússins, Orlofssjóður Kennarasambands Íslands, sótti síla árs 2001 um leyfi til breytinga á innra skipulagi hússins í þá veru að í stað einbýlishúss yrði veitt heimild til að gera sex orlofsrými í húsinu. Auk þessa skyldi hluti bílgeymslu fjarlægður og nýr inngangur gerður að húsinu.
Byggingarleyfisumsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa hinn 18. desember 2001, 8. janúar 2002 og hinn 29. sama mánaðar og frestað í öll skiptin en samþykkt að lokum hinn 19. febrúar 2002. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 26. febrúar 2002 var erindið tekið fyrir að nýju og þá samþykkt að vísa því til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á afgreiðslufundi Borgarskipulags hinn 1. mars sama ár var samþykkt að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina fyrir hagsmunaaðilum og voru því framkvæmdir stöðvaðar af byggingarfulltrúa. Athugasemdir bárust frá 21 íbúa við Fjólugötu og Sóleyjargötu. Að grenndarkynningunni lokinni var byggingarleyfisumsóknin tekin til afgreiðslu í skipulags- og byggingarnefnd hinn 8. maí 2002 og samþykkt með því skilyrði að innheimt yrði bílastæðagjald vegna tveggja bílastæða. Þá skyldi og þinglýsa kvöð um að eignarhald hússins yrði á einni hendi og að óheimilt yrði að hafa þar varanlega búsetu eða skrá þar fólk til lögheimilis nema sótt yrði um breytingu á húsnæðinu til samræmis við ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði. Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn hinn 16. maí 2002.
Kærendur voru ósáttir við þessi málalok og skutu ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur halda því fram að skipulagsyfirvöld hafi látið undir höfuð leggjast að kynna hagsmunaaðilum fyrirhugaðar framkvæmdir sem hafi staðið yfir í átta vikur án tilskilinna leyfa þegar áformaðar breytingar hafi loks verið grenndarkynntar og þá að kröfu nágranna. Þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar kærenda hafi framkvæmdir staðið yfir í tuttugu vikur án tilskilinna leyfa þegar borgarráð hafi loks samþykkt byggingarleyfið en þá hafi framkvæmdum að mestu verið lokið. Þá halda kærendur því fram að ekki hafi verið nægjanlegt að grenndarkynna einvörðungu byggingarleyfisumsóknina heldur hafi breytingin verið þess eðlis að deiliskipuleggja hefði þurft svæðið.
Kærendur halda því einnig fram að brotið hafi verið gegn byggingarreglugerð varðandi fyrirkomulag og rýmisstærð orlofsrýmanna. Hvergi í reglugerðinni sé minnst á „orlofsíbúð“ og því sé engin lagaheimild til fyrir því að gera minni kröfur til þess háttar íbúða en annarra sem búið sé í. Þá hafi byggingarfulltrúi og Borgarskipulag brugðist hlutverki sínu með því að krefjast ekki leiðréttinga á hönnunargöllum á uppdráttum og á misræmi í umsókn um byggingarleyfi, þrátt fyrir ábendingar kærenda.
Kærendur benda á að breyting hússins að Sóleyjargötu 25 úr einbýlishúsi í fjölbýlishús með sex orlofsrýmum hafi neikvæð áhrif vegna aukinnar bílaumferðar og að möguleikar íbúa götunnar til að leggja bílum sínum þar muniminnka verulega. Bílastæðin við vesturbrún Fjólugötu, á milli Bragagötu og Njarðargötu, séu fyrir löngu fullnýtt og því þurfi að fjölga bílastæðum verulega ef breytingin eigi að ná fram að ganga. Þó svo að um sé að ræða „orlofsíbúðir“ þá verði að gera sömu kröfur um bílastæði og almennt tíðkist og sennilega sé ástæða til að gera ríkari bílastæðakröfur til þess háttar íbúða. Kærendur halda því fram að nú þegar sé komin slæm reynsla á rekstur orlofsrýmanna því vísbendingar séu um að hverju rými fylgi a.m.k. einn bíll og oft sé þar mjög gestkvæmt síðdegis og að kvöldlagi. Þá sé einnig þjónustuumferð áberandi og umferð vegna skjalageymslu Kennnarasambandsins sé nokkur. Vegna skorts á bílastæðum sé bifreiðum lagt upp á gangstétt.
Þá benda kærendur einnig á að með umdeildri byggingarleyfisumsókn hafi ekki fylgt bílastæðabókhald vegna breyttrar landnotkunar og aukinnar bílastæðaþarfar.
Kærendur halda því fram að borgarráð hafi misbeitt valdi sínu gegn hagsmunum íbúa við Fjólugötu og Sóleyjargötu með því að samþykkja að gefa Kennarasambandinu kost á því að kaupa sig frá aukinni bílastæðakröfu. Næsta bílastæðahús sé í Ráðhúsinu og þangað sé um 8 til 10 mínútna gangur og því feli þessi ráðstöfun ekki í sér lausn á bílastæðavanda íbúa Fjólugötu og Sóleyjargötu.
Kærendur krefjast þess að borgaryfirvöld sjái til þess að nægilegum fjölda bílastæða verði komið fyrir á lóðinni að Sóleyjargötu 25 en að öðrum kosti verði rekstur orlofsíbúðanna stöðvaður.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Í umsögn Skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 22. apríl 2002, um athugasemdir vegna grenndarkynningar byggingarleyfisumsóknar varðandi Sóleyjargötu 25 er tekið undir það með kærendum að hugtakið „orlofsíbúð“ sé ekki skilgreint í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Aftur á móti sé hugtakið „frístundahús“ skilgreint í 115. gr. reglugerðarinnar sem hús sem sé ætlað til tímabundinnar dvalar og þurfi þess háttar hús ekki að uppfylla skilyrði reglugerðarinnar sem sett séu um íbúðarhús. Í því tilfelli sem hér um ræði miði breytingar hússins að tímabundinni dvöl fyrir félagsmenn Kennarasambands Íslands en hvorki til varanlegrar né lengri dvalar. Með vísan til þessa þurfi framkvæmdirnar ekki að uppfylla almenn ákvæði reglugerðarinnar um íbúðarhúsnæði. Eigi að síður verði að horfa til 105. gr. byggingarreglugerðarinnar sem fjalli um hús til annara nota en íbúðar. Meginregla hennar sé að við umfjöllun um slík hús skuli almennt miða við þær kröfur sem gerðar séu til íbúðarhúsa eftir því sem við geti átt að mati byggingarnefndar. Skipulags- og byggingarnefnd borgarinnar hafi því haft heimild til að meta hvað teldist eðlilegt í þessu sambandi m.t.t. notkunar húsnæðisins. Einnig verði, eftir því sem við geti átt, að líta til ákvæða byggingarreglugerðarinnar um hótel, dvalar- og heimavistir.
Með tilliti til framangreinds, sbr. skilgreiningu hugtaksins frístundahús, heldur Reykjavíkurborg því fram að „orlofsíbúðir“ þurfi ekki að uppfylla ákvæði reglugerðarinnar um íbúðarhús og eigi það einnig við um þær kröfur sem gerðar séu til fjölda bílastæða. Reykjavíkurborg telur því að borgin geti metið hvaða bílastæðakröfur gera eigi til hússins. Afar ólíklegt sé að fleiri en einn bíll fylgi hverri íbúðareiningu og reikna megi með því að hluti gestanna verði ekki á bíl.
Rétt sé hjá kærendum að ekki hafi verið unnið svokallað bílastæðabókhald vegna umsóknarinnar. Um slíkt sé hvorki gerð krafa í lögum né byggingarreglugerð og því ekki um formgalla að ræða á umsókn þótt slíkur útreikningur liggi ekki fyrir.
Andsvör kærenda við málsrökum Reykjavíkurborgar: Talsmanni kærenda var gefinn kostur á að koma að andsvörum vegna umsagnar Reykjavíkurborgar í málinu og bárust þau úrskurðarnefndinni með bréfi hinn 3. október 2003.
Kærendur benda á að umsögn skipulags- og byggingarsviðs hafi ekki verið kynnt kærendum vorið 2002 og raunar ekki komið þeim fyrir sjónir fyrr en í september 2003. Ljóst sé af innihaldi umsagnarinnar að kærendur hefðu getað farið aðrar leiðir og því halda kærendur því fram að grenndarkynningarferlinu hafi ekki lokið með fullnægjandi hætti af hálfu borgaryfirvalda og því sé útgáfa byggingarleyfisins í uppnámi.
Kærendur mótmæla því harðlega að íbúðir þær sem hér um ræðir að Sóleyjargötu 25 geti fallið undir hugtakið „frístundahús“ enda megi af 115. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 ráða að fyrst og fremst sé átt við sumarhús fjarri þéttbýli. Þess háttar hús séu oft án nokkurrar tengingar við vegakerfið og því séu ekki gerðar sömu kröfur varðandi bílastæði og í þéttbýli.
Kærendur halda því fram að eftir þá sextán mánuði sem rekstur orlofsíbúðanna hafi staðið í húsinu sé ljóst að langflestir leigutakarnir komi til Reykjavíkur á eigin bifreiðum og því sé verulegur skortur á bílastæðum í kringum það. Íbúar þurfi því oft að leita stæða fyrir bíla sína í nærliggjandi götum. Vegna þessa halda kærendur því fram að þörf sé á 12 – 16 bílastæðum fyrir húsið.
Málsrök byggingarleyfishafa: Orlofssjóður Kennarasambands Íslands tekur undir málsrök Reykjavíkurborgar en bendir einnig á að þegar húsið hafi verið keypt hafi fjögur herbergi í kjallara hússins verið í útleigu og því hafi bílastæðaþörf hússins minnkað er Kennarasambandið hafi eignast húsið.
Niðurstaða: Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem við á í málinu, er heimilt að reka gistiaðstöðu á íbúðarsvæðum ef reksturinn veldur nágrönnum ekki ónæði m.a. vegna óeðlilega mikillar umferðar. Hin kærða ákvörðun veitti heimild til þess að húsinu að Sóleyjargötu 25 í Reykjavík yrði breytt úr einbýlishúsi í orlofshús með sex orlofsrýmum ætluðum félagsmönnum Kennarasambands Íslands auk þess að fjarlægja hluta bílgeymslu og gera nýjan inngang að húsinu.
Á svæðum þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag er það meginregla, samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að gera skuli deiliskipulag þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í 3. mgr. ákvæðisins er gerð sú undantekning að sveitarstjórn getur heimilað framkvæmdir í þegar byggðum hverfum, sem ekki hafa verið deiliskipulögð að undangenginni grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. laganna. Hefur þetta ákvæði verið túlkað svo, til samræmis við 2. mgr. 26. gr. laganna, að aðeins megi heimila með þessum hætti óverulegar framkvæmdir eða breytingar.
Að mati úrskurðarnefndarinnar verður hið umdeilda byggingarleyfi ekki talið hafa verulega breytingu í för með sér. Var byggingaryfirvöldum því heimilt að veita hið umdeilda byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu svo sem gert var og bar ekki nauðsyn til að gera deiliskipulag fyrir svæðið vegna veitingar leyfisins.
Í máli þessu liggur fyrir að framkvæmdir samkvæmt hinu upphaflega byggingarleyfi voru hafnar áður en grenndarkynning um erindið átti sér stað. Aftur á móti voru þær stöðvaðar af borgaryfirvöldum þegar þau ákváðu að grenndarkynna erindi Orlofssjóðs Kennarasambands Íslands og að grenndarkynningunni lokinni var endanleg ákvörðun um útgáfu leyfisins tekin. Verður að telja að þrátt fyrir þennan annmarka á málsmeðferð borgaryfirvalda við veitingu leyfisins hafi sjónarmið kærenda legið fyrir þegar endanleg ákvörðun um útgáfu þess var tekin enda gerðu þeir athugasemdir við byggingarleyfisumsóknina. Þá var þeim, í kjölfar ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar, tilkynnt um afgreiðslu erindisins, eins og áskilið er samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Er því ekki unnt að fallast á það með kærendum að framkvæmd grenndarkynningarinnar hafi verið svo áfátt að leiða eigi til þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi.
Hús það sem hér um ræðir er ætlað sem orlofshús fyrir félagsmenn Kennarasambands Íslands eins og áður er fram komið. Skilyrði skipulags- og byggingarnefndar fyrir veitingu byggingarleyfisins var að þinglýst yrði kvöð um að eignarhald hússins skyldi vera á einni hendi og að óheimilt væri að hafa þar varanlega búsetu eða skrá þar lögheimili nema sótt yrði um breytingu á húsnæðinu til samræmis við ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði. Kærendur halda því fram að óheimilt sé að víkja frá kröfum byggingarreglugerðar, t.d. varðandi stærð þessara orlofsrýma, og gera annars konar kröfur til þeirra en almennt séu gerðar samkvæmt reglugerðinni um íbúðir.
Hvað þetta atriði varðar þá segir í 1. mgr. 105. gr. byggingarreglugerðar að þegar sótt sé um leyfi til að byggja hús til annara nota en íbúðar skuli miða við þær kröfur sem gerðar séu til íbúðarhúsa eftir því sem þær geti átt við að mati byggingarnefndar. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að skipulags- og byggingarnefnd hafi tekið eðlilegt tillit til krafna reglugerðarinnar um íbúðarhús varðandi orlofsýmin, enda liggur fyrir að húsnæðið verði eingöngu nýtt til tímabundinnar dvalar.
Sóleyjargata nr. 25 er í gamalgrónu hverfi í jaðri miðborgarinnar þar sem hefðbundin íbúðarbyggð blandast ýmiskonar þjónustustarfsemi. Er þar m.a. opinber stofnun, sendiráð, lögfræðiskrifstofa og arkitektastofur. Fjólugata er einstefnugata, við hana er frágengin gangstétt og meðfram henni öðrum megin eru bílastæði. Inni á lóð hússins að Sóleyjargötu 25 eru tvö bílastæði auk bílgeymslu fyrir einn bíl. Meðfram lóð hússins er unnt að leggja einni til tveimur bifreiðum. Svæði þetta byggðist á þeim tíma þegar bílaeign landsmanna var miklum mun minni en í dag og miðuðust bílastæðakröfur við þá staðreynd. Því fer fjarri að allir íbúar svæðisins hafi aðgang að bílastæðum heima við hús sín eins og nú er áskilið í 3. mgr. 64. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, en þar segir að á hverri lóð við íbúðarhús skuli vera bílastæði. Undantekningu frá þessu er að finna í 10. mgr. sömu greinar en þar segir að heimilt sé að leysa lóðarhafa undan kvöð um bílastæði ef hann greiði bílastæðagjald samkvæmt 28. gr. reglugerðarinnar, en gjaldi þessu skal varið til uppbyggingar almenningsbílastæða í nágrenni viðkomandi lóðar.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ekki hafi verið gengið svo gegn grenndarhagsmunum kærenda að ógilda beri byggingarleyfið og því er ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar staðfest.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002, sem staðfest var af borgarstjórn hinn 16. sama mánaðar, að veita byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu að Sóleyjargötu 25, Reykjavík, er staðfest.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
