Ár 2003, fimmtudaginn 23. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 46/2002, kæra eigenda íbúðarhússins að Birkihvammi 2, Hafnarfirði á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 30. júlí 2002 um að synja umsókn þeirra um leyfi til stækkunar og breytinga á húsinu.
Í málinu er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. ágúst 2002, er barst nefndinni sama dag, kæra G og H eigendur íbúðarhússins að Birkihvammi 2, Hafnarfirði, þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 30. júlí 2002 að synja umsókn þeirra um leyfi til stækkunar og breytinga á húsinu.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun skipulags- og byggingarráðs verði felld úr gildi.
Samþykkt skipulags- og byggingarráðs var staðfest í bæjarstjórn Hafnarfjarðar hinn 20. ágúst 2002.
Málavextir: Húsið að Birkihvammi 2 í Hafnarfirði er einbýlishús á tveimur hæðum, byggt árið 1952. Það er 154 fermetrar að stærð, auk bílskúrs. Gólfflötur hvorrar hæðar er um 70 fermetrar og er þak hússins svokallað „valmaþak“.
Árið 1999 lögðu kærendur fram fyrirspurn til skipulags- og umferðarnefndar Hafnarfjarðarbæjar þess efnis hvort leyft yrði að hækka þak hússins til að ná fram betri nýtingu þess og laga það að nútímaþörfum. Nánar tiltekið óskuðu kærendur eftir leyfi til að lyfta þaki hússins og breyta því úr „valmaþaki“ í svokallað „mansardþak“, byggja stigahús utan um tröppur og tengja við bílskúrinn. Þegar kærendur lögðu fram áðurnefnda fyrirspurn var svæðið sem um ræðir ekki deiliskipulagt. Skipulags- og umferðarnefnd lagðist gegn erindi kærenda eins og það lá fyrir. Eigi að síður lögðu kærendur inn formlega byggingarleyfisumsókn til byggingarnefndar, sem tók jákvætt í erindi þeirra og vísaði því til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar. Skipulags- og umferðarnefnd lagðist gegn erindinu, taldi þak of umfangsmikið og fól skipulags- og umhverfisdeild að útbúa ramma fyrir stækkun hússins.
Kærendur vildu ekki una þessum málalokum og óskuðu eftir rökstuðningi nefndarinnar. Fyrir skipulags- og umferðarnefnd voru lagðir skilmálar/rammi skipulags- og umhverfisdeildar fyrir stækkun hússins og lagði nefndin til að byggingarnefnd hefði skilmálana/rammann til hliðsjónar við afgreiðslu erindisins en stóð að öðru leyti við fyrri bókanir sínar í málinu. Í kjölfar þessa tók byggingarnefnd málið til afgreiðslu og vísaði því að nýju til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar. Í tilefni þessa lagði skipulags- og umferðarnefnd til við bæjarstjórn að frestað yrði afgreiðslu málsins þar til deiliskipulag svæðisins lægi fyrir og samþykkti bæjarráð tillöguna.
Vorið 2000 var nýtt deiliskipulag kynnt fyrir svæðið en samkvæmt því var ekki tekið tillit til óska kærenda um stækkun og breytingu á húsi þeirra. Kærendur telja sig hafa sett fram athugasemdir vegna þessa en starfsmenn bæjarskipulags kannast ekki við það og eiga kærendur ekki til afrit af athugasemdunum.
Í júlí árið 2002 ákváðu kærendur enn og aftur að leggja fram umsókn um leyfi til breytinga og stækkunar hússins og var synjað með vísan til þess að beiðnin væri ekki í samræmi við deiliskipulag svæðisins.
Framangreindri ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar skutu kærendur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hliðstæðar framkvæmdir og þeir fari fram á hafi verið leyfðar á umræddu svæði eftir að deiliskipulag svæðisins hafi verið samþykkt og beri því að fella hina kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarráðs úr gildi. Að Hringbraut 71 hafi verið veitt byggingarleyfi fyrir nýju húsi sem samrýmist ekki þeim skilmálum sem kærendum hafi verið settir varðandi hús þeirra. Þá hafi einnig verið veitt byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu nr. 73 við Hringbraut sem séu sambærilegar þeim og kærendur hafi óskað eftir. Með vísan til þessa hafi skipulagsyfirvöld ekki verið sjálfum sér samkvæm við afgreiðslu þessara þriggja mála þó umræddar eignir séu allar á sama deiliskipulagssvæðinu.
Þá er það skoðun kærenda að rökstuðningur fyrir áliti skipulags- og byggingarráðs sé ófullnægjandi. Kærendur telja málið ekki snúast um það hvort umrætt hús líti betur út með þakhækkuninni eða ekki, eða hvort tillaga þeirra virði ekki byggingarstíl hússins þar sem mörg hús í Reykjavík og nokkur í Hafnarfirði sem séu byggð á sama tíma hafi umrætt þakform. Þess í stað snúist málið um það að skipulags- og byggingaryfirvöldum hefði borið að grenndarkynna umsókn þeirra um byggingarleyfi sem breytingu á deiliskipulagi. Húsin sem standi í götunni séu byggð á 25 ára tímabili og séu sitt með hverju forminu. Þá benda kærendur á að húsið að Hringbraut 69 sem sé þriðja hús frá þeirra húsi sé með það þakform sem þau hafi óskað eftir. Því telji kærendur að þeim sé heimilt að byggja ofan á hús sitt til jafns við og á sama hátt og aðrir húseigendur hafi gert á sama tíma og á sama deiliskipulagssvæði.
Kærendur halda því fram að flatarmálsaukningin vegna stækkunar hússins sé innan eðlilegra marka skipulags- og byggingarlaga og muni nýtingarhlutfall lóðarinnar fara úr 0.2 í 0.29. Þá sé stór hluti stækkunarinnar til kominn vegna stigahússins en núverandi stigi sé mjög varasamur og því ætti ekki einvörðungu að líta til stækkunarinnar út frá fermetraaukningunni heldur hvernig þeir verði nýttir.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar var ekki skilað sérstakri greinargerð til úrskurðarnefndarinnar vegna máls þessa en aftur á móti voru gögn þess send nefndinni. Þar á meðal er umsögn skipulagsstjóra, dags. 23. júlí 2002, varðandi byggingarleyfisumsókn kærenda þar sem fram kemur að skipulagsstjóri telji að byggingarleyfisumsóknir fyrir Hringbraut 71 og 73 uppfylli hvorugt ákvæði deiliskipulagsskilmála þess efnis að „…viðhalda byggðarmynstri hverfisins og virða byggingarstíl fyrirliggjandi húsa“ eins og segi í deiliskipulaginu. Þó svo að í þessum tilfellum hafi verið vikið frá deiliskipulagi þá skapi það ekki fordæmi sem aðrir lóðarhafar geti byggt einhvern rétt á.
Í sömu umsögn segir einnig að meginmarkmið deiliskipulagsins sé að viðhalda byggðamynstri hverfisins, sérstaklega hvað varði hús sem beri keim af „funkisstíl“ og séu fulltrúar tiltekins tímabils í byggingarsögu bæjarins. Við vinnslu deiliskipulags fyrir svæðið hafi verið lögð mikil vinna í að greina byggðarmynstrið og skilmálar bæði fyrir eldri og nýja byggð unnir út frá því. Niðurstaða þeirrar vinnu hafi verið sú að þakgerðin sem hér hafi verið sótt um, þ.e.a.s. „mansardþak“, sé einungis á einu húsi á skipulagssvæðinu og því alls ekki ríkjandi yfirbragð byggðarinnar eins og haldið sé fram. Að mati skipulagsstjóra brjóti tillagan í bága við stefnumörkum deiliskipulagsins og ákvæði í skipulagsskilmálum með vísan til eftirfarandi: „Tillagan virðir ekki byggingarstíl hússins. Tillagan viðheldur ekki þeim einkennum sem mikilvægust eru talin vera þ.e.a.s. þakformið. Þakgerð og umfang þess ber grunngerð hússins ofurliði. Flatarmálsauknin er mun meiri en heimilt er“.
Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort synjun bæjaryfirvalda í Hafnarfirði á umsókn kærenda um leyfi til breytinga á húsi og viðbygginar að Birkihvammi 2 hafi verið lögmæt. Við úrlausn málsins verður að leggja til grundvallar að kærendur eigi, sem eignedur umræddrar fasteignar, lögvarinn rétt til hagnýtingar hennar, þar á meðal til að breyta eigninni og byggja við hana. Þessi réttur sætir þó almennum takmörkunum sem settar eru í lögum og með lögmætum stjórnvaldsákvörðunum. Meðal annars getur sveitarstjórn takmarkað þennan rétt með skipulagsákvörunum samkvæmt heimildum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Í hinu umdeilda tilviki hefur sveitarstórn samþykkt deiliskipulag fyrir umrætt svæði og eiga skilmálar þess við í málinu. Skilmálar þessir kveða í ríkum mæli á um að ákvarðanir samkvæmt þeim skuli háðar mati byggingaryfirvalda. Þannig skulu heimildir til viðbygginga og breytinga á húsum samkvæmt skilmálunum m.a. ráðast af því „hvernig breytingin falli að húsinu“ og „hvernig breytingin falli að yfirbragði byggðarinnar“. Einnig er vísað til þess í skilmálunum að viðbyggingin/breytingin megi ekki í hlutföllum og stærð sinni, útliti eða gerð „bera grunngerð hússins ofurliði“ og að „viðbyggingin/breytingin falli vel að stíl hússins og efnisvali.“ Um flatarmáls- og rúmmálsaukningu segir: „Flatarmáls og rúmmálsaukning viðbygginga má ekki vera yfir 10% nema sérstakar aðstæður gefi tilefni til þess og að þær uppfylli að öðru leyti skilyrði sem sett eru hér að framan um viðbyggingar. Miðað er við stærð húss þegar sótt er um og er um heildarbyggingarmagn á lóð að ræða, þó má nýtingarhlutfall á lóð ekki yfirstíga: 0,4 fyrir einbýlishús og 0,6 fyrir fjöleignarhús.“
Það hversu matskenndir umræddir skilmálar eru getur leitt til óvissu um það hvenær skilyrðum þeirra sé fullnægt. Kemur raunar fram í deiliskipulaginu sjálfu að höfundum þess hafi verið þetta ljóst, en þar segir: „Þar sem ekki er hægt að gera nákvæma skilmála fyrir breytingar einstakra húsa í eldri byggð skal bera fyrirspurn með ósk um breytingar undir byggingarfulltrúa sem metur í samvinnu við bæjarskipulag, hvort hún uppfylli skilyrðin hér að ofan.“ Virðist þessi óvissa einnig hafa leitt til þess að tvívegis hafi verið veitt byggingarleyfi á umræddu svæði sem að mati skipulagsstjóra hafi reynst vera í andstöðu við umrætt deiliskipulag.
Úrskurðarnefndin telur að verulega skorti á að skilmálar þeir sem að framan er lýst fullnægi kröfum um skírleika stjórnvaldsákvarðana og að við beitingu þeirra verði að líta til hinna matskenndu þátta sem stefnumótandi fremur en ákvarðandi. Hafi bæjaryfirvöldum því ekki verið heimilt að synja umsókn kærenda með þeim rökum sem talin eru í umsögn skipulagsstjóra um að tillagan virði ekki byggingarstíl hússins og að hún viðhaldi ekki þeim einkennum sem mikilvægust séu talin vera, þ.e.a.s. þakformið auk þess sem þakgerð og umfang þess beri grunngerð hússins ofurliði.
Auk framangreindra raka var í umsögn skipulagsstjóra vísað til þess að fyrirhugaðar framkvæmdir kærenda leiddu til meiri flatarmáls- og rúmmálsaukningar en skipulagið leyfði. Var þar vísað til þess að ákvæði í skipulagsskilmálunum að flatarmáls- og rúmmetraaukning viðbygginga megi ekki vera meiri en 10% „…nema sérstakar aðstæður gefi tilefni til“ og þær uppfylli önnur skilyrði skilmálanna. Nýtingarhlutfall megi þó ekki fara yfir 0,4 á lóðum fyrir einbýlishús.
Tilvitnað ákvæði er frávíkjanlegt. Hafa kærendur fært fram rök fyrir því að sérstakar aðstæður réttlæt að hluta stækkun húss þeirra til þess að koma fyrir fullnægjandi stiga milli hæða. Hefur þessum sjónarmiðum ekki verið svarað af háfu bæjaryfirvalda og verður því ekki fallist á að tilvitnað ákvæði hafi átt að standa í vegi fyrir því að fallast mætti á umsókn kærenda, sérstaklega þegar litið er til þess að nýtingarhlutfall lóðar þeirra yrði eftir breytingar hússins samkvæmt hinni umdeildu umsókn 0,29 en mætti samkvæmt deiliskipulaginu vera allt að 0,4.
Með hliðsjón af framansögðu telur úrskurðarnefndin að bæjaryfirvöld í Hafnarfirði hafi ekki fært fram málefnaleg rök fyrir þeirri niðurstöðu að umsókn kærenda hafi ekki samræmst gildandi deiliskipulagi. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30. júlí 2002, um að synja umsókn kærenda um samþykki fyrir því að heimila stækkun og breytingu á húsinu nr. 2 við Birkihvamm, er felld úr gildi.
____________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ __________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
