Árið 2018, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 110/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 um að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi til Félags sumarhúsaeigenda í Hvammi vegna reksturs vatnsveitu í Hvammi, Skorradalshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. ágúst 2018, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi til félagsins. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðisnefnd Vesturlands 10. september 2018.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu en áður en hin kærða ákvörðun var tekin, nánar tiltekið 23. febrúar 2018, veitti Orkustofnun Félagi sumarhúsaeigenda í Hvammi leyfi til nýtingar á allt að 0,5 l/s af grunnvatni í landi Hvamms. Hinn 28. febrúar 2018 sótti félagið um starfsleyfi til Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, en landeigandi Hvamms var þá þegar með gilt starfsleyfi fyrir vatnsveitunni sem hafði verið gefið út 10. febrúar 2012 í samræmi við lög nr. 93/1995 um matvæli, 4. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn, sbr. og lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gilti það leyfi til ársins 2024. Umsóknin var samþykkt og leyfi gefið út til nýs rekstraraðila 12. mars 2018 af heilbrigðiseftirlitinu. Var yfirfærsla starfsleyfisins staðfest af heilbrigðisnefnd Vesturlands á fundi hennar 19. s.m.
Landeigandi Hvamms gerði í kjölfar þessa athugasemdir við ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands þess efnis að færa starfsleyfið yfir á Félag sumarhúsaeigenda í Hvammi. Hinn 18. maí 2018 sendi heilbrigðiseftirlitið bréf til félagsins og óskaði upplýsinga um það hvernig stæði á því að sótt hefði verið um starfsleyfi fyrir vatnsveitunni í óþökk eiganda og rekstraraðila vatnsveitunnar. Vísaði eftirlitið til þess að ágreiningur væri milli þessara aðila um vatnsveituna og að eigandi hefði farið fram á að starfsleyfið yrði fellt úr gildi. Félag sumarhúsaeiganda í Hvammi svaraði eftirlitinu með bréfi, dags. 28. maí 2018.
Með bréfi, dags. 20. júlí 2018, tilkynnti heilbrigðiseftirlitið Félagi sumarhúsaeigenda í Hvammi að yfirfærsla starfsleyfisins til þess hefði verið afturkölluð af heilbrigðisnefnd Vesturlands á fundi hennar 9. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi telur óljóst hvað felist í ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands, þ.e. hvort ákvörðun hafi verið tekin eða hana beri að taka. Þó telji hann að hún sé ólögmæt og hana beri að fella úr gildi. Ekki verði séð að uppfyllt séu almenn skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að afturkalla þegar útgefið leyfi frá 12. mars 2018 og sé sú afturköllun í engu rökstudd. Auk þess skorti verulega á að gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum, þ.m.t. að andmælaréttar hafi verið gætt með tilliti til þess að leyfið yrði hugsanlega afturkallað. Samkvæmt stjórnsýslurétti séu verulegar takmarkanir á heimildum til þess að afturkalla þegar veitt leyfi. Jafnframt sé talið að við slíkar aðstæður beri að gefa viðkomandi tækifæri á að tjá sig um slíkt. Hafi þetta ekki verið gert og sé þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi þegar af þessum ástæðum.
Kærandi sé réttilega að fyrrgreindu starfsleyfi kominn. Hann hafi þegar tekið yfir rekstur nefndrar veitu á grundvelli gildandi skipulagsskilmála, sem núverandi landeigandi sé að öllu bundinn við, og því eigi ekki við að vísa til þess að ekki hafi verið samkomulag við eiganda vatnsveitunnar, svo sem gert sé í hinni kærðu ákvörðun.
Virðist sem heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi litið framhjá kvöðum eða ákvæðum þeim sem fram komi í nefndum skipulagsskilmálum, en tekið upp hanska fyrir núverandi landeiganda, gagnstætt þeim kvöðum sem sá aðili hafi gengist undir er hann hafi eignast jörðina á árinu 2010. Sé því rangt að leyfisveitingin og rekstur á vegum félagsins hafi verið í óþökk eiganda, enda eigi slíkt ekki við þegar um framkvæmd samkvæmt gildandi skipulagsskilmálum sé að ræða.
Orkustofnun hafi veitt kæranda nýtingarleyfi á grunnvatni 23. febrúar 2018 fyrir allt að 0,5 l/s og í framhaldi af því hafi verið sótt um starfsleyfi. Ítrekað sé að samkvæmt skipulagsskilmálum svæðisins, að því er vatnsveitu varði, sé vatn sótt í vatnsból í landi Hvamms og jafnframt kveðið á um að landeigandi skuli sjá um að leggja vatn að lóðarmörkum frístundahúsalóða. Jafnframt sé kveðið á um að félag sem stofnað sé um frístundabyggðina skuli annast rekstur vatnsveitu o.fl. Samkvæmt lögum nr. 75/2008 um frístundabyggð ofl. sé m.a. kveðið á um að félag umráðamanna lóða í frístundabyggð skuli m.a. hafa það lögbundna hlutverk að annast rekstur aðveitu, sbr. 3. tl. 1. mgr. 19. gr. laganna.
Samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sé gert ráð fyrir því að nýting auðlinda fari fram á grundvelli samkomulags við landeiganda, m.a. varðandi aðgang að vatnsbóli og nýtingu vatns. Ljóst sé að með skuldbindingu þeirri sem landeigandi Hvamms hafi gengist undir við gerð deiliskipulags og skilmála þess hafi hann hvoru tveggja veitt leyfi til nýtingar vatns fyrir frístundabyggð þá sem falli undir skipulagsskilmálana, þ.e. núverandi frístundabyggð, og jafnframt skuldbundið sig til að fela kæranda það hlutverk á því svæði að annast rekstur þeirrar vatnsveitu sem nú færi vatn frá vatnsbóli jarðarinnar Hvamms að lóðum einstakra frístundahúsa, hvort tveggja án endurgjalds, sbr. og kaupsamninga við einstaka lóðareigendur á svæðinu.
Af þessum ástæðum sé ljóst að hin kærða ákvörðun sé byggð á röngum forsendum. Telja verði að opinber aðili, eins og heilbrigðisnefnd Vesturlands, skuli í ákvörðunum sínum virða lögbundin valdmörk, svo sem gagnvart skipulagsyfirvöldum og gildandi skipulagi, en ekki taka ákvarðanir sem gangi þvert á slíka skilmála. Rétt sé að ítreka að gildandi skipulagsskilmálar fyrir Hvamm í Skorradal séu hluti deiliskipulags, sbr. og þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Málsrök heilbrigðisnefndar Vesturlands: Af hálfu stjórnvaldsins er tekið fram að eigandi Hvammsveitna ehf. hafi fengið útgefið starfsleyfi frá heilbrigðisnefndinni 10. febrúar 2012 sem hafi haft 12 ára gildistíma.
Tveir landeigendur frístundalóða í Hvammi hafi komið á fund framkvæmdarstjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands og greint frá ástæðu umsóknar um yfirfærslu starfsleyfis. Að þeirra sögn hafi þeir fengið nýtingarleyfi frá Orkustofnun og vísað til ákvæða skipulagsskilmála um rekstur vatnsveitunnar. Aldrei hafi fram komið á fundinum að eiganda hefði ekki verið tilkynnt um yfirtöku kæranda á leyfi, enda hefði heilbrigðiseftirlitið talið það eðlilegt mál þar sem nýr rekstraraðili hefði sótt um starfsleyfi.
Forsenda ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands um afturköllun starfsleyfisins hafi verið sú að eigandi vatnsveitunnar hefði gert athugasemdir við að starfsleyfið hefði verið gefið út að honum forspurðum og án þess að hann hefði fyrir sitt leyti gefið leyfi fyrir yfirfærslunni.
Heilbrigðisnefnd Vesturlands telji að réttur eiganda vegi hærra en skipulagsskilmálar svæðisins. Liggi enda ekki fyrir neinir samningar milli eiganda og kæranda um yfirtöku á rekstri vatnsveitunnar og hafi kærandi ekki gert athugasemdir við nefndina um rekstur vatnsveitunnar frá því að starfsleyfið hafi verið gefið út árið 2012. Því hafi verið eðlilegt að afturkalla yfirfærslu starfsleyfisins og eigandi vatnsveitunnar fengi leyfið að nýju.
Athugasemdir landeigenda og Hvammsveitna ehf: Landeigendur og Hvammsveitur ehf. taka fram að nýtingarleyfi á vatni feli ekki í sér sjálfkrafa rétt yfir vatnsveitunni. Þrátt fyrir að skipulagsskilmálar svæðisins segi með almennum hætti að kæranda beri með einhverjum hætti að annast rekstur vatnsveitu á svæðinu veiti það félaginu engan sjálfstæðan rétt til að fá útgefið sér til handa starfsleyfi fyrir vatnsveitu sem félagið njóti engra eignarréttinda yfir. Kærandi vísi í engu til laga, venja eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla sem feli í sér að félaginu beri að hafa með höndum starfsleyfi vegna vatnsveitunnar. Kæran byggi því að engu leyti á lagafyrirmælum heldur vilja félagsins. Niðurstaða í þessu verði ekki reist á slíku enda sé enginn lagagrundvöllur fyrir beiðni kæranda.
Vísað sé til bréfs kæranda frá 20. apríl 2014, sem sé meðal gagna í máli nr. 50/2018, þar sem kærandi taki fram að ekki sé farið fram á eignaupptöku á vatnsveitunni. Kærandi byggi á því að félaginu sé rétt að ráðstafa og fara með umrædda vatnsveitu sem sína og annast rekstur hennar án þess að fara með eignarhald yfir henni, í óþökk eigenda. Þessu sé mótmælt. Með útgáfu starfsleyfis til handa kæranda væri eigandi alfarið sviptur umráðum yfir eign sinni. Það væri brot á stjórnarskrárvörðum eignarrétti ef eigandi vatnsveitu gæti ekki farið með eign sína, stækkað hana, breytt eða bætt, án aðkomu félags sem engra eignarréttinda njóti yfir vatnsveitunni sjálfri.
Rétt sé að geta þess að kærandi reisi rétt sinn til starfsleyfisins á því að félaginu beri að reka vatnsveitu samkvæmt skipulagsskilmálum svæðisins. Því sé andmælt að túlka beri skilmálana með þeim hætti að það heimili kæranda yfirtöku á rekstri vatnsveitunnar í óþökk eiganda hennar. Jafnvel þótt fallist yrði á að kæranda beri að reka vatnsveitu, þá feli það ekki í sér að kærandi eigi sjálfkrafa rétt á að fá starfsleyfið útgefið sér til handa fyrir vatnsveitu í annarra eigu.
Þá beri að geta þess að í skipulagsskilmálum svæðisins komi fram að stofna skuli félag um sumarhúsabyggðina sem annist sameiginleg hagsmunamál, s.s. rekstur vatnsveitu. Hvergi í skilmálunum komi fram sjálfstæður réttur kæranda til að fá vatnsveitu sér til handa til rekstrar. Enn síður sé tilgreint hvaða vatnsveitu kæranda beri að reka. Án samnings eða annarskonar samkomulags við eiganda vatnsveitunnar og landeiganda, fái kærandi engan rétt reistan yfir þessari tilteknu vatnsveitu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands að afturkalla yfirfærslu til kæranda á starfsleyfi vegna vatnsveitu.
Samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar ákvörðun er ógildanleg. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram um þetta ákvæði að leysa beri úr því hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannarmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar geri.
Í kjölfar yfirfærslu starfsleyfis til kæranda kom í ljós að ágreiningur var milli landeiganda Hvamms og Félags sumarhúsaeiganda í Hvammi um hvaða aðila bæri að reka vatnsveitu svæðisins. Óskaði þá Heilbrigðiseftirlit Vesturlands, með bréfi, dags. 18. maí 2018, eftir upplýsingum frá kæranda um það hvernig á því stæði að sótt hefði verið um starfsleyfi fyrir vatnsveituna í óþökk eiganda og rekstraraðila hennar. Var því svarað af hálfu kæranda með bréfi 28. maí s.á. og var yfirfærslan afturkölluð 9. júlí 2018.
Afturköllun er stjórnvaldsákvörðun og skal við málsmeðferð hennar fara að stjórnsýslulögum. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var kæranda gert viðvart um að fram væri komin krafa landeiganda um að starfsleyfi kæranda yrði ógilt og honum veittur frestur til andsvara vegna kröfunnar. Vísar og fyrirsögn svarbréfs kæranda til heilbrigðiseftirlitsins til þeirrar kröfu að yfirfærsla starfsleyfisins verði aftur tekin. Var kæranda þannig veittur andmælaréttur sem hann nýtti sér með vísan til þess að krafa væri uppi um afturköllun leyfisins. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar ekki áfátt að þessu leyti, svo sem kærandi heldur fram.
Í tilkynningu til kæranda, dags. 20. júlí 2018, um hina kærðu ákvörðun var tekið fram að ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfis hefði m.a. byggt á því að samkomulag væri þar um milli eiganda vatnsveitunnar og kæranda, en að samkvæmt síðar framkomnum upplýsingum sömu aðila virtist ekkert slíkt samkomulag vera fyrir hendi. Bendir framangreint orðalag, sem og gögn málsins, til þess að rannsókn þess við ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfisins hafi verið ófullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem eiganda vatnsveitunnar og þáverandi starfsleyfishafa var ekki veittur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. sömu laga. Var þar ekki eingöngu um að kenna mistökum heilbrigðisnefndar, en að auki upplýsti kærandi ekki um þær deilur sem uppi eru. Var ákvörðun heilbrigðisnefndar um yfirfærslu starfsleyfisins því ógildanleg, sbr. 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Heilbrigðisnefnd var því rétt að afturkalla þá ákvörðun og endurvekja með því fyrra réttarástand.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 9. júlí 2018 um að afturkalla yfirfærslu á starfsleyfi vatnsveitu í landi Hvamms.
