11/2017 Sel-Hótel

Árið 2017, fimmtudaginn 1. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 11/2017, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 20. september 2014 um að samþykkja leyfi fyrir viðbyggingu við Sel-Hótel Mývatn, Skútustaðahreppi.
 
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. janúar 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 20. september 2014 að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við Sel-Hótel Mývatn. Er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Jafnframt er þess krafist að skolphreinsibúnaður, sem tengdur á að vera hóteli, sæti mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Til vara er gerð krafa um að framkvæmdaraðila verði gert að tilkynna framkvæmdina til Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. sömu laga. Einnig er þess krafist að ákveðið verði að Umhverfisstofnun skuli fjalla um leyfi fyrir skolphreinsibúnaðinum í samræmi við ákvæði laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Enn fremur að lagt verði fyrir framkvæmdaraðila að skolp „muni undirgangast 100% hreinsun fosfórs og niturs“, eða þannig að sýnt sé fram á að engin næringarefni berist með tímanum í Mývatn.

Loks er þess krafist að réttaráhrifum verði frestað og að skolpi frá hótelinu verði ekið út af verndarsvæðinu á viðurkenndan urðunarstað meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til efnislegrar úrlausnar og verður ekki tekin sérstök afstaða til kröfu um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 20. janúar og 28. apríl 2017. 

Málavextir: Deiliskipulag fyrir Sel-Hótel Mývatn í Skútustaðahreppi tók gildi á árinu 2014. Nær skipulagssvæðið yfir landsvæði í eigu Skútustaða 2 og gerir skipulagið m.a. ráð fyrir stækkun á byggingarreit núverandi hótels og verslunar. Hinn 20. september s.á. samþykkti skipulags- og byggingarfulltrúi Skútustaðahrepps umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við Sel-Hótel Mývatn, austan og sunnan við núverandi byggingu. Fyrir stækkun hótelsins var fjöldi herbergja 35 en varð 58 eftir stækkun þess. 

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að mál þetta fjalli um leyfi fyrir viðbyggingu eða endurbyggingu hótels nálægt vatnsbakka Mývatns, sem veitt hafi verið án þess að frárennslismál hótelsins væru í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Ákvarðanir um að heimila endurbyggingu hótelsins hafi ekki verið kynntar, birtar opinberlega eða gerðar aðgengilegar almenningi á opnu vefsvæði. Innan við mánuður sé síðan kæranda hafi orðið kunnugt um að veitt hefði verið leyfi fyrir endurbyggingu hótelsins. Kæran sé því sett fram innan kærufrests.

Skilja verði umrætt byggingarleyfi svo að það hafi falið í sér heimild til að reisa skolphreinsun. Skolphreinsistöðvar á verndarsvæðum hafi verið tilkynningarskyldar til Skipulagsstofnunar skv. 6. gr., sbr. þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Því beri að skoða alla framkvæmdina í ljósi kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þrátt fyrir að hótel í dreifbýli hafi fyrst orðið tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, með breytingarlögum nr. 138/2014. Framkvæmdin hafi ekki verið tilkynnt til Skipulagsstofnunar. Hafi byggingarfulltrúa verið óheimilt að gefa út byggingarleyfi nema álit stofnunarinnar á matsskýrslu eða ákvörðun hennar um matsskyldu skolphreinsibúnaðar lægi fyrir, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þá hafi rekstraraðila hótelsins borið að leita sérfræðiálits skv. 5. mgr. 13. gr. sömu laga, en það hafi ekki verið gert.

Óheimilt sé að byggja á landsvæði er njóti verndar skv. lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, nema í undantekningartilvikum, og þá með sérstakri undanþágu eða leyfi Umhverfisstofnunar. Engin slík undanþága eða leyfi liggi fyrir. Hótelbyggingin sjálf sé undirorpin byggingarbanni skv. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður- Þingeyjarsýslu, svo sem hún verði skýrð.

Ekki hafi verið sýnt fram á að skolphreinsibúnaður sé til staðar sem uppfylli skilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. og verndaráætlun fyrir Mývatn og Laxá 2011-2016. Verði að gera þær kröfur þegar um sé að ræða innlent og alþjóðlegt verndarsvæði, svo sem hér um ræði, að gerð sé grein fyrir þessu. Sé í þessu sambandi vísað til 2. og 3. gr. laga nr. 97/2004 og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsrök Skútustaðahrepps: Sveitarfélagið krefst þess að öllum kröfum kæranda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella hafnað. Byggist krafa um frávísun á því að kæra sé of seint fram komin, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ósannað sé og óútskýrt að kærandi hafi ekki haft vitneskju um málið fyrr en í janúar 2017. Í Landvernd séu 4.900 félagar að sögn kæranda. Það sé því ótrúverðugt að samtökunum hafi ekki mátt vera kunnugt um byggingarframkvæmdir í tvö og hálft ár. Þá sé að öðru leyti vísað til eðlis rekstrarins, opinberrar umfjöllunar um hann og auglýsingar um starfsemina, sem og eðlis máls um að undanþága frá mánaðar kærufresti eigi ekki við.

Dregið sé í efa að skolphreinsivirki, með engan vélrænan búnað, sem þjónusti stakar byggingar, teljist skolphreinsistöð í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Takmarkist kæruheimild hans við ákvarðanir sem falli undir þau lög í þeim skilningi að ákvörðun taki til matsskyldrar framkvæmdar. Þá varði umrætt byggingarleyfi hvorki framkvæmd sem hafi verið umhverfismetin né byggingu á skolphreinsivirki. Kæruheimild kæranda geti því með engu móti verið til staðar. Beri að skýra þröngt kæruheimild aðila sem ekki eigi lögvarða hagsmuni. Geti hvorki a- né b-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 átt við í máli þessu. Þá falli undirkröfur kæranda ekki undir valdssvið úrskurðarnefndarinnar eða eftirlit með framkvæmd fráveitumála þegar byggingarleyfi sé kært. Ekki verði heldur úrskurðað um að umsækjanda hafi borið að sækja um aðra framkvæmd. Ákvörðun um samþykkt byggingarleyfisins byggi á lögum. Hafi það verið gefið út á grundvelli fullnægjandi gagna og samræmist deiliskipulagi. Skútustaðahreppi sé ekki ætlað að hafa eftirlit með framkvæmd Umhverfisstofnunar á lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns- og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. 

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um frávísun málsins. Undirbúningur og framkvæmd byggingarinnar hafi að öllu leyti verið unnin í samstarfi við byggingarfulltrúa og sé í samræmi við lög, reglur og deiliskipulag fyrir svæðið. Ákveðið hafi verið að tengja frárennsli nýrra herbergja við kerfi sem þegar hafi verið til staðar við hliðina á hótelinu. Hafi kerfið þjónustað lítið kaffihús og getað tekið við aukaálagi án breytinga.

——-

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum, sem uppfylla tiltekin skilyrði og hafa þann tilgang að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að, er þó heimilt að kæra nánar tilgreindar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni.

Kærandi er umhverfisverndarsamtök og byggir kæruaðild sína á greindu ákvæði. Er til þess skírskotað í kæru að þar sem borið hafi að tilkynna skolphreinsibúnað, er tengdur eigi að vera umræddu hóteli, til Skipulagsstofnunar skv. þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum beri að skoða alla framkvæmdina í ljósi kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka samkvæmt lögum nr. 130/2011.

Samkvæmt a-lið fyrrnefndrar 3. mgr. 4. gr. er unnt að kæra til úrskurðarnefndarinnar ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þá er samkvæmt b-lið heimilt að kæra ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falli undir þau lög. Hefur a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 nú verið breytt með lögum nr. 138/2014, sem tóku gildi 30. desember 2014, og frá þeim tíma eru ákvarðanir sveitarstjórna um matsskyldu framkvæmda jafnframt kæranlegar til nefndarinnar.

Í athugasemdum með 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að í 3. mgr. 4. gr. sé afmarkað hverjir eigi kæruaðild. Annars vegar sé um að ræða stjórnvaldsákvarðanir sem lúti almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hins vegar stjórnvaldsákvarðanir, þar sem kærendur þurfi ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni, t.d. umhverfisverndarsamtök. Er m.a. tekið fram að undir a-lið ákvæðisins falli ákvarðanir um matsskyldu sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, og að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda sbr. b-lið. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem matsskyldar séu skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Hér undir falli framkvæmdir sem alltaf séu matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Nái þessi töluliður til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósarsamningsins. Þau leyfi sem um ræði séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem háð sé mati á umhverfisáhrifum.

Í máli þessu er kærð ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við Sel-Hótel Mývatn. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er m.a. tiltekið að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar fyrr en fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Nefnd 6. gr. tekur til framkvæmda sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum og svo sem áður segir heldur kærandi því fram að tilkynna hafi þurft Skipulagsstofnun um skolphreinsivirki í samræmi við þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000. Þar undir féllu m.a. skolphreinsistöðvar á verndarsvæðum, sbr. c-lið 11. tölul. viðaukans, en framkvæmdirnar eru á verndarsvæði Mývatns og Laxár, sbr. lög nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.  

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað hefur sú framkvæmd sem leyfð var ekki komið til meðferðar Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Tekur stofnunin nánar fram í svarbréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. febrúar 2017, að stofnunin hafi ekki fengið til slíkrar meðferðar málefni umræddrar hótelbyggingar og tengd mannvirki. Vekur stofnunin athygli á því að töluliður 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 hafi komið inn með breytingarlögum nr. 138/2014, sem birt hafi verið 30. desember 2014. Leyfi fyrir viðbyggingu við Sel-Hótel Mývatn hafi hins vegar verið veitt árið 2014.

Upplýst er að Skipulagsstofnun hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort að framkvæmd sú er veitt var leyfi fyrir með hinu kærða byggingarleyfi falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, enda hefur stofnunin ekki fengið málefni hennar til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af því sem áður er rakið um ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og lögskýringargögnum er ljóst að það er forsenda kæruaðildar skv. b-lið ákvæðisins að slík niðurstaða liggi fyrir. Telst kærandi því ekki eiga aðild að kæru um lögmæti hins umdeilda byggingarleyfis og verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni af þeim sökum. Að fenginni þessari niðurstöðu verður ekki fjallað frekar um aðrar kröfur kæranda.

Úrskurðarnefndin bendir þó á að ekki verður séð að kærandi hafi neytt þeirrar heimildar, sem ráð er gert fyrir í lögum nr. 106/2000, að bera fram fyrirspurn um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar, sem skal þá taka ákvörðun um hvort framkvæmdin eigi undir 6. gr. laganna og lúta þar með málsmeðferðarreglum þeirrar lagagreinar. Er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon