Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

108/2025 Þynningarsvæði á Grundartanga

Árið 2025, þriðjudaginn 9. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2025, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 19. júní 2025 um að breyta starfsleyfum Norðuráls Grundartanga ehf. og Elkem Ísland ehf.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Galtarhöfn ehf., eigandi Galtarlækjar 1, eigandi Galtarlækjar 2, og Skagastál ehf., eigandi Fellsenda, ákvarðanir Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 19. júní 2026, um að breyta starfsleyfum Norðuráls Grundartanga ehf. og Elkem Ísland ehf. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Norðurál Grundartanga ehf., sömu ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar varðandi starfsleyfi fyrirtækisins með kröfu um ógildingu hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 109/2025, sameinað máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í báðum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfis- og orkustofnun 22. ágúst 2025.

Málavextir: Umhverfis iðjuver fyrirtækja sem starfa á iðnaðarsvæðinu á Grundartanga var skilgreint svonefnt þynningarsvæði samkvæmt 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, sem tók sérstaklega til brennisteinsdíoxíðs, sem og þynningarsvæði sem tók til flúors. Afmörkun þessara svæða var á sínum tíma byggð á loftdreifingarlíkani fyrir einstaka mengunarþætti. Þrjú fyrirtæki, Alur álvinnsla ehf., Norðurál og Elkem, standa sameiginlega að umhverfisvöktun vegna iðnaðarsvæðisins, sem tekur mið af þynningarsvæðunum.

Með bréfi Umhverfis- og orkustofnunnar, dags. 6. mars 2025, var fyrirtækjunum þremur tjáð að starfsleyfi iðjuvera þeirra yrðu tekin til endurskoðunar á árinu og þau uppfærð miðað við niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni (BAT) sem innleidd hefði verið í íslenskan rétt. Samhliða yrði umhverfisvöktunaráætlun iðjuveranna endurskoðuð með vísan til breyttra forsendna um sýnatökur og þynningarsvæði, en áætlunin var sett til tíu ára frá árinu 2018 að telja. Þess var óskað í bréfinu að tillögu að nýrri umhverfisvöktunaráætlun yrði skilað til stofnunarinnar eigi síðar en 2. júní 2025.

Með bréfi dags. 4. apríl 2025 var Norðuráli tilkynnt að Umhverfis- og orkustofnun áformaði að gera breytingu á starfsleyfi félagsins til reksturs álvers með heimild í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Breytingin fæli í sér brotfall ákvæða um þynningarsvæði, en í staðinn kæmu sérstök viðmiðunarmörk fyrir flúor utan marka iðnaðarsvæðisins á Grundartanga. Voru þau gildi þau sömu og áður giltu utan þynningarsvæðis samkvæmt starfsleyfi. Framangreind áform væru í samræmi við þá stefnumörkun stjórnvalda að fella brott þynningarsvæði í starfsleyfum til mengandi starfsemi með vísan til tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði, sem innleidd hefur verið með lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Í svarbréfi Norðuráls, dags. 14. apríl 2025, var á það bent að í starfsleyfum annarra álfyrirtækja á Íslandi væru nú engar tilvísanir til þynningarsvæða. Væri eðlilegt að starfsleyfi þessara fyrirtækja væru sambærileg og að áformuð grein 1.10 í starfsleyfinu „Viðmiðunarmörk fyrir flúóríð og flúor“ yrði felld niður. Með því yrði starfsleyfi félagsins sambærilegt starfsleyfum annarra álvera. Þá lægi fyrir að bæði starfsleyfi og umhverfisvöktunaráætlun fyrir Grundartangasvæðið yrðu uppfærð á árinu og var óskað eftir því að framlagðar tillögur að breytingu starfsleyfis yrðu ræddar samhliða og í samhengi við þá endurskoðun, svo sem vænta hefði mátt af bréfi Umhverfis- og orkustofnunar frá 6. mars 2025.

Tillögur að breytingum á starfsleyfum Elkem og Norðuráls voru auglýstar frá 7. maí til 4. júní 2025. Í umsögn Norðuráls, dags. 4. júní s.á., kom fram að ef gr. 1.10 í starfsleyfinu yrði ekki felld úr gildi og staðsetning mælistöðva fyrir loftgæði endurskoðuð fæli breytingin í sér verulega íþyngjandi kröfur sem væri óvíst að væru samrýmanlegar þeim losunarmörkum sem skilgreind væru í gr. 3.9 starfsleyfisins og byggðust á BAT niðurstöðum. Voru því áréttaðar kröfur um að ákvæði gr. 1.10 mundu falla brott í heild sinni ásamt fylgiskjali 4. Í svörum Umhverfis- og orkustofnunnar við þessu kom fram að tekið væri undir að þörf væri á að endurskoða gr. 1.10., sem væri hluti af endurskoðun starfsleyfisins, en ekki þeirri breytingu sem aðeins fælist í afnámi þynningarsvæðis úr starfsleyfi fyrirtækisins. Stofnunin hefði tilkynnt rekstraraðilum að þörf væri á endurskoðun umhverfisvöktunaráætlunar Grundartanga og óskað eftir tillögum þeirra að nýrri áætlun. Staðsetning loftgæðastöðva yrði skoðuð í þeirri endur­skoðun. Ákvörðun um breytingu á starfsleyfi Norðuráls sem og Elkem lá fyrir 19. júní 2025.

Vert er að geta þess að á auglýsingatíma breyttra starfsleyfa Elkem og Norðuráls barst umsögn frá Hvalfjarðarsveit. Var þar gerð athugasemd þess efnis að gengið hefði verið út frá því að samráð yrði haft vegna afnáms þynningarsvæðis svo sveitarfélagið gæti brugðist við með skipulagslegum ákvörðunum. Vísaði sveitarfélagið í þessu tilliti til aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar þar sem m.a. kæmi fram: „Við niðurfellingu þynningarsvæða skal sýna fram á að mengun frá Grundartangasvæðinu sé undir viðmiðunarmörkum vegna þungmálma, lífrænna efnasambanda og sjúkdómsvalda í jarðvegi í samræmi við viðauka I í reglugerð nr. 1400/2020.“ Var athugasemdunum svarað af Umhverfis- og orkustofnun þannig að mikilvægt væri að gera greinarmun á þynningarsvæðum samkvæmt starfsleyfi og þeim varúðarsvæðum sem væru í aðalskipulagi. Væri það vilji sveitarfélagsins að minnka varúðarsvæði þá væri það mat á forræði sveitarfélagsins.

Með bréfi, dags. 10. júní 2025, barst Umhverfis- og orkustofnun sameiginlegt svar Alur álvinnslu, Elkem og Norðuráls við erindi stofnunnarinnar frá 6. mars 2025. Í svarinu kom fram að iðjuverin hefðu rýnt núgildandi umhverfisvöktunaráætlun og væru tillögur að uppfærðri áætlun meðfylgjandi. Um leið kom fram að með brottfalli þynningarsvæða væri ljóst að forsendur fyrir staðsetningu mælistöðva fyrir loftgæði væru breyttar og legði Norðurál því til að staðsetning þeirra yrði endurskoðuð með hliðsjón af leiðbeiningum í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar almennings.

Málsrök eigenda Galtarlækjar 1 og 2 og Fellsenda: Kærendur, sem eru eigendur landareigna í grennd við iðnaðarsvæðið að Grundartanga, álíta að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið gengið gegn rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að leyfishafi hafi vanrækt eftirlitsskyldur sínar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunar­varnir, þá einkum 3. mgr. 36. gr. og 3. mgr. 54. gr. laganna. Með afnámi þynningarsvæðis sé um verulega breytingu á starfsleyfisskilyrðum að ræða þar sem afmörkun mengunarsvæðis miðist nú við iðnaðarsvæðið á Grundartanga, eins og það sé skilgreint í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032. Þetta hafi gerst án þess að nýjar mælingar eða greiningar lægju fyrir um dreifingu mengunar á svæðinu, en í aðalskipulagi sé kveðið á um að samhliða niðurfellingu þynningarsvæðis þurfi að sýna fram á með sýnatökum í jarðvegi og grunnvatni að mengun sé undir viðmiðunarmörkum vegna þungmálma, lífrænna efnasambanda og sjúkdóma­valda í jarðvegi í samræmi við viðauka I í reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg.

Umhverfis- og orkustofnun hafi eftirlit með starfsemi stóriðjuveranna einu sinni eða tvisvar á ári. Eftirlit á staðnum hafi síðast farið fram 2. maí 2024 hjá Elkem og 18. júní s.á. hjá Norðuráli. Í eftirlitsskýrslu vegna Norðuráls hafi verið skráð frávik þar sem styrkur loftkennds flúors í andrúmslofti og heildarmagn flúors á einum stað utan þynningarsvæðisins, hafi mælst umfram umhverfismörk starfsleyfisins. Það sama komi fram í skýrslu frá maí 2025 vegna umhverfisvöktunar á Grundartanga. Þetta gefi tilefni til að ætla að styrkur loftkennds flúors og heildarflúors, sé ekki bundið við iðnaðarsvæðið, líkt og gert sé ráð fyrir í hinum breyttu starfsleyfum.

Samkvæmt gildandi umhverfisvöktunaráætlun iðnaðarsvæðisins á Grundartanga 2018–2028 séu fjórar loftgæðamælistöðvar starfræktar í Hvalfirði, sem m.a. mæli styrk flúors og brennisteinsdíoxíðs. Allar mælistöðvarnar séu staðsettar utan varúðarsvæðisins og engin mæling fari fram innan þess svæðis þar sem nú sé óheimilt að menga umfram viðmiðunarmörk. Samkvæmt 3. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 beri Umhverfis- og orkustofnun að gera eftirlitsáætlun sem taki til atvinnurekstrar, endurskoða hana reglulega og sjá til þess að hún verði uppfærð eftir því sem við eigi. Þá beri stofnuninni jafnframt að afla upplýsinga, meta loftgæði, setja upp og reka mælistöðvar eftir því sem þörf sé á, m.a. í því skyni að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum, sbr. 3. mgr. 36. laganna. Umhverfisvöktunaráætlunin gildi til ársins 2028, en engar breytingar hafi verið gerðar á henni í samræmi við breytt starfsleyfi. Þá hafi ekki verið sett upp ný mælistöð við lóðarmörk iðnaðarsvæðisins líkt og stofnuninni hafi borið að gera í samræmi við 3. mgr. 54. gr. og 3. mgr. 35. gr. laga nr. 7/1998. Stofnuninni hafi verið kunnugt um þá skyldu sína enda sé að þessu vikið í skýrslu hennar um stöðu verkefnisins, dags. 7. júní 2021.

Umhverfis- og orkustofnun hefði borið að endurskoða eftirlitsáætlun sína og leggja sjálfstætt mat á það hvort dreifing mengunar væri í samræmi við uppfærða svæðisbundna afmörkun samkvæmt hinum breyttu starfsleyfum áður en breytingarnar væru samþykktar. Slíkt mat hefði þurft að taka mið af mælingum undanfarinna ára, m.a. hvað varðaði styrk flúors og annarra mengandi efna, og kanna hefði þurft sérstaklega hvort mengunin næði út fyrir mörk hins nýja iðnaðarsvæðis, sem og mörk varúðarsvæðisins. Þar sem engar upplýsingar hafi legið fyrir um breyttar aðstæður á svæðinu hafi ekki verið nein forsenda fyrir því að ætla að rekstur fyrirtækjanna væri framkvæmanlegur með tilliti til þeirra skilyrða sem nú gildi samkvæmt breyttu starfsleyfi.

Þeim kærendum sem séu eigendur jarða í nágrenni við stóriðjuverin hafi ekki verið veitt raunverulegt færi á að neyta andmælaréttar síns í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga, en forsenda þess að aðili geti kynnt sér gögn máls og tjáð sig um þau sé að hann hafi vitneskju um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi. Þar sem stofnunin hafi ekki tryggt að sjónarmið kærenda og upplýsingar frá þeim lægju fyrir áður en ákvörðun um breytingu á starfsleyfum hafi verið tekin hafi ekki verið tryggt að málið væri nægilega upplýst sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þótt breytingartillögurnar hafi verið auglýstar með almennum hætti á vefsíðu stofnunarinnar hafi kærendur enga vitneskju haft um auglýsingarnar fyrr en eftir að ákvörðun hafi verið tekin og hafi því ekki haft raunhæft tækifæri til að tjá sig um málið. Þrátt fyrir að fyrirkomulag auglýsinga tillagna að starfsleyfum kunni að samrýmast formreglum laga nr. 7/1998 uppfylli málsmeðferðin ekki kröfur 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar séu „varúðarsvæði (þynningarsvæði)“ sýnd á uppdrætti. Við niðurfellingu þynningarsvæða hafi ekki verið leitast við að sýna fram á að mengun væri undir viðmiðunarmörkum, líkt og skylt hafi verið samkvæmt skipulaginu, og fari breytingar á starfsleyfum því í bága við skilmála aðalskipulags, en starfsleyfi þurfi ávallt að samrýmast skipulagi. Umhverfis- og orkustofnun hafi ekki haft samráð við Hvalfjarðarsveit eftir árið 2022 og þar til tillögur að breytingunum hafi verið tilkynntar, sem hafi leitt til þess að sveitarfélaginu hafi ekki gefist tækifæri til að gera nauðsynlegar breytingar á aðalskipulagi. Þynningarsvæði og þær takmarkanir sem hvíli á þeim verði ekki felld úr aðalskipulagi fyrr en sýnt verði fram á að mengun frá framleiðslu á Grundartanga í grunnvatni og jarðvegi sé undir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum reglugerða. Þar sem ekki hafi verið ráðist í mælingar áður en starfsleyfunum hafi verið breytt hvíli enn takmarkanir um þynningarsvæði á jörðum kærenda samkvæmt aðalskipulagi.

Kærumálsrök Norðuráls: Af hálfu þessa kæranda er vísað til þess að honum sé ljóst að með breytingum á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi verið mörkuð sú stefna að ákvæði um þynningarsvæði yrðu felld úr starfsleyfum. Vegna þessa hafi hann óskað eftir heildarendurskoðun starfsleyfis síns, meðal annars með vísan til þess að ekki væri eðlilegt að fella ákvæði um þynningarsvæði úr starfsleyfum án þess að staðsetningu mælistöðva yrði breytt til samræmis. Það sé óeðlilegt að í starfsleyfinu séu skilgreind mörk fyrir styrk flúors í andrúmslofti, en slíkt ákvæði sé ekki að finna í starfsleyfum annarra álvera með starfsleyfi á Íslandi.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið getið um andmæli Norðuráls, en ekki hafi verið brugðist við þeim. Í umfjöllun um athugasemdir félagsins hafi Umhverfis- og orkustofnun tekið fram að endurskoðun á gr. 1.10 yrði hluti af endurskoðun starfsleyfisins í heild sinni, en ekki þeirri breytingu sem gerð væri vegna afnáms þynningarsvæða úr starfsleyfinu. Yrði staðsetning loftgæðastöðva einnig skoðuð í þeirri endurskoðun. Samkvæmt upplýsingum frá Umhverfis- og orkustofnun muni endurskoðað starfsleyfi fyrir kæranda ekki liggja fyrir fyrr en í fyrsta lagi vorið 2026.

Með niðurfellingu þynningarsvæðis sé Umhverfis- og orkustofnun að þrengja að skilyrðum í starfsleyfi kæranda án þess að nokkur málefnaleg rök séu að baki. Ekki hafi komið fram að unnin hafi verið sérstök greining af hálfu stofnunarinnar sem gefi málefnaleg rök fyrir því að mörk í starfsleyfinu yrðu þrengd. Hvort sem um væri að ræða afléttingu eða þrengingu á skilyrði sé nauðsynlegt að fyrir slíkri breytingu liggi málefnalegar ástæður.

Kærandi hafi reglulega óskað eftir því undanfarin ár að starfsleyfi hans yrði endurnýjað með vísan til breytts lagaumhverfis, sem og þess að ákvæði um umhverfismörk fyrir flúoríð hafi verið tekin úr starfsleyfum annarra álfyrirtækja sem starfi á Íslandi. Kærandi hafi jafnframt farið fram á að staðsetning mælistöðva yrði endurskoðuð í samræmi við gildandi reglugerðir um mælingar. Með því að fella einhliða úr gildi hluta gr. 1.10 úr starfsleyfi kæranda hafi verið brotið gegn málsmeðferðarreglum sem gildi um meðferð mála af þessu tagi, þar á meðal jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með ákvörðuninni hafi sérákvæði í starfsleyfinu um umhverfismörk fyrir flúor í andrúmslofti verið þrengd. Fyrir ákvörðun stofnunarinnar hafi kærandi verið eini álframleiðandinn á Íslandi sem hafi haft skilgreind mörk af slíku tagi í starfsleyfi. Eftir ákvörðunina séu skilyrði þeirrar sérkröfu þrengd með því að nú skuli þau uppfyllt innan marka iðnaðarsvæðis, en ekki þynningarsvæðis. Það sé í hæsta mála óeðlilegt að kærandi þurfi að sæta öðrum reglum en önnur fyrirtæki í sömu stöðu og engin málefnaleg rök búi þar að baki.

Grundvöllur stjórnvaldsákvörðunar verði að vera málefnaleg sjónarmið og ekki sé ásættanlegt að tilviljun eða geðþótti ráði niðurstöðu slíkrar ákvörðunar. Ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar um að breyta starfsleyfinu hafi verið tekin til að bregðast við erindi sem Umhverfis- orku og loftlagsráðuneytinu hafi borist frá eftirlitsstofnunar EFTA um þynningarsvæði. Viðbrögð stofnunarinnar hafi verið að útrýma orðinu „þynningarsvæði“ úr starfsleyfinu sem allra fyrst í stað þess að endurskoða starfsleyfið í heild til að uppfylla loforð ráðuneytisins við erindi eftirlitsstofnunar EFTA um að bregðast við fyrir lok árs 2025. Ekki sé um málefnalegt sjónarmið að ræða og hefði stofnuninni verið í lófa lagið að endurskoða starfsleyfið fyrir árslok.

Stofnunin hafi ekki rannsakað hvaða áhrif breyting á starfsleyfi hefði á starfsemi kæranda eða litið til þeirra sjónarmiða sem komið hafi verið á framfæri með bréfum, dags. 14. apríl og 4. júní 2025, sem og á fundum sem haldnir hefðu verið vegna málsins. Stofnunin hafi því ekki uppfyllt þau skilyrði um rannsókn máls sem stjórnvaldi séu sett með ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi haft frest út árið 2025 til að leysa úr málinu og hefði getað beitt öðrum og vægari aðferðum til að ná markmið sínu. Ekki hafi verið gætt hófs við val á úrræði þegar leyfinu hafi verið breytt einhliða og stofnunin hefði auðveldlega getað annað hvort fellt úr gildi alla gr. 1.10 eða frestað breytingunni þar til starfsleyfið hefði verið endurskoðað, enda hafi kærandi óskað eftir endurskoðun þess.

Þrátt fyrir að kæranda hafi verið boðið að koma með athugasemdir við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi það einungis verið til sýndar. Brotið hafi verið gegn efnisreglu andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hafi að neinu leyti verið tekið tillit til ábendinga kæranda og hvaða áhrif óbreytt áform hefðu á starfsemi hans. Ef litið sé til orðalags ákvörðunar stofnunarinnar um athugasemdir kæranda sé ljóst að ekki hafi verið litið til þeirra við meðferð málsins eða það rannsakað til hlítar. Mikilvægt sé að stjórnvöld fari yfir og meti sjónarmið aðila áður en stjórnvaldsákvörðun sé tekin sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Umhverfis- og orkustofnunar: Stofnunin bendir á skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé útgefanda starfsleyfis heimilt að endurskoða eða breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn, meðal annars vegna breytinga á reglum um mengunarvarnir. Samskonar heimild sé í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Endurskoðun starfsleyfa sem innihéldu ákvæði um þynningarsvæði hafi tekið lengri tíma en áætlað hafi verið. Í ljósi breytinga á reglum um mengunarvarnir hafi stofnunin talið rétt að stofna nýtt mál þar sem ákvæði um þynningarsvæði yrðu felld brott úr starfsleyfum. Þá hafi mikill þrýstingur verið frá eigendum jarða innan þynningarsvæðanna að fella þau brott þar sem eigendur hafi ítrekað lýst yfir óánægju og leitað réttar síns, meðal annars með skaðabótakröfum á hendur ríkinu vegna tjóns sem þeir telji sig hafa orðið fyrir vegna þynningarsvæða.

Starfsleyfi Norðuráls og Elkem séu í virkri heildarendurskoðun, sbr. 6. og 15. gr. laga nr. 7/1998 og 5. og 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Feli endurskoðunin meðal annars í sér uppfærslu starfsleyfanna í samræmi við nýjar BAT-niðurstöður fyrir iðnað með járnlausan málm. Hluti af endurskoðuninni snúi að nýjum flæðigryfjum vestan núverandi flæðigryfja, sem hafi farið í gegnum umhverfismat samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Til endurskoðunar sé einnig umhverfisvöktunaráætlun iðjuvera á Grundartanga. Í ljósi breyttra forsenda hafi stofnunin sent bréf til viðkomandi fyrirtækja, þar á meðal Norðuráls og Elkem, þar sem gerð hafi verið krafa um að vöktunaráætlunin yrði endurskoðuð. Engin rök hafi verið fyrir því að bíða lengur með afnám þynningarsvæða, svo sem með frekari mengunarmælingum eða uppsetningu mælistöðva. Það sé á ábyrgð rekstrar­aðila að tryggja að starfsemi hans sé í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998, reglugerða settra samkvæmt þeim og starfsleyfi, sbr. 40. gr. laga nr. 7/1998. Það sé síðan eftirlitsaðila að hafa eftirlit með rekstrinum og tryggja að farið sé að skilyrðum viðkomandi starfsemi, sbr. 1. mgr. 55. gr. laganna.

Hvað varði fullyrðingar um brot gegn andmælarétti og rannsóknareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bendi stofnunin á að í lögum nr. 7/1998 sé ákvæði þess efnis að auglýsa skuli tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og það sama eigi við ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Greind ákvæði um auglýsingu séu nátengd meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt.

Þá sé Hvalfjarðarsveit að skoða hvort varúðarsvæði í aðalskipulagi geti verið minnkað eða fellt brott. Mikilvægt sé að gera greinarmun á þynningarsvæðum og varúðarsvæðum og að það sé haft í hugað þegar fjallað sé um ábyrgð. Sveitarfélag geti ekki flutt ábyrgð sem það hafi samkvæmt lögum á ríkisstofnun með skipulagi. Um varúðarsvæði skuli fjalla í aðalskipulagi, sbr. 4. mgr. gr. 4.5.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Hafi stofnunin skilað umsögn um tillögu Hvalfjarðarsveitar að heildarendurskoðun á aðalskipulagi þar sem fram hafi m.a. komið að ekki væri æskilegt að fella niður eða breyta varúðarsvæðinu fyrr en gerðar hefðu verið mælingar á svæðinu og skoðuð væri uppsetning mælistöðva til að mæla losun frá starfseminni. Með afnámi þynningarsvæða í starfsleyfum Elkem og Norðuráls beri þeim nú að uppfylla umhverfismörk fyrir tiltekin efni utan marka iðnaðarsvæðisins eins og það hafi verið skilgreint í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032. Varúðarsvæðið feli í sér takmörkun á landnýtingu vegna hættu fyrir heilsu og öryggi almennings svo sem vegna mengandi atvinnustarfsemi. Varúðarsvæðið sem skilgreint sé í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar hafi ekki komið í stað þynningarsvæðanna heldur sé það áfram til staðar. Stofnunin hafi ekki vald til að setja, breyta eða afnema varúðarsvæði. Slíkt falli undir valdsvið sveitarfélagsins með breytingu á aðalskipulagi.

Í gr. 4.3.1 skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 sé fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Fram komi að greina skuli frá náttúruvá og annarri hættu fyrir heilsu og öryggi almennings, svo sem vegna mengandi atvinnustarfsemi, og séu álver sérstaklega nefnd sem dæmi um slíka starfsemi. Í 4. mgr. gr. 4.5.3. sé tekið fram að afmarka skuli svæði sem varúðarsvæði þar sem takmarkanir gildi vegna hættu fyrir heilsu og öryggi manna. Þá segi í gr. 6.3. að skylt sé að tilgreina í aðalskipulagi svæði þar sem sérstakar aðstæður kalli á takmarkanir á landnotkun, mannvirkjagerð eða umgengni, og í b-lið þeirrar greinar sé varúðarsvæði (VA) sérstaklega tilgreint. Samkvæmt gr. 8.4.2. skuli varúðarsvæði eða aðrar takmarkanir (VA) sýna á skipulagsuppdrætti með lóðréttum svörtum strikum. Í skipulagsgreinargerð með aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar sé fjallað um bæði varúðarsvæði og þynningarsvæði. Þar sé gerð grein fyrir þeim takmörkunum sem gildi um landnýtingu á grundvelli gr. 6.3. skipulagsreglugerðar.

Samkvæmt gr. 8.4.2. í skipulagsreglugerð skuli sýna takmörkun á landnotkun með varúðarsvæði (VA) á skýringaruppdrætti með lóðréttum svörtum strikum. Það komi fram í tölvupósti stofnunarinnar til landeigenda frá 26. júní 2025 að Hvalfjarðarsveit sé ekki eina sveitarfélagið sem sé eða hafi verið með varúðarsvæði í aðalskipulagi sínu vegna stóriðju. Telji Hvalfjarðarsveit ástæðu til að endurskoða stærð varúðarsvæðisins sé það á forræði sveitar­félagsins að meta slíkt út frá gögnum og faglegum forsendum. Umhverfis- og orkustofnun og Skipulagsstofnun hafi bent sveitarfélaginu á þetta. Umhverfis- og orkustofnun hafi fundað með Hvalfjarðarsveit 3. júní 2025 þar sem farið hafi verið yfir áform um afnám þynningarsvæðis og muninn á þynningarsvæðum og varúðarsvæðum, sem og hlutverk og ábyrgð viðkomandi stjórnvalda, en ekki hafi ríkt einhugur á fundinum. Stofnunin hafi í kjölfarið átt fund með Skipulagsstofnun 19. júní s.á. þar sem fjallað hafi verið um skilning Umhverfis- og orkustofnunar á hlutverki og ábyrgð sveitarfélagsins í tengslum við skipulag og varúðarsvæði sem Skipulagsstofnun hafi staðfest að væri réttur.

Ákveðið hafi verið að auglýsa breytingu á starfsleyfi Norðuráls hinn 7. maí 2025 án þess að fella út ákvæði um viðmiðunarmörk fyrir flúor þar sem Umhverfis- og orkustofnun hafi talið rétt að endurskoðun á viðmiðunarmörkum færi fram við heildarendurskoðun starfsleyfisins. Starfsleyfisskilyrði og viðmiðunarmörk séu ákvörðuð m.t.t. viðkomandi starfsemi og aðstæðna á hverjum stað og geti því verið mismunandi þótt starfsemin sé sambærileg. Við Grundartanga sé mikið af grasbítum og því þurfi að taka ákvörðun um afnám viðmiðunarmarka að vel ígrunduðu máli sem hafi þótt best að gera samhliða heildarendurskoðun starfsleyfisins.

Hvað varði staðsetningu mælistöðva þá væri rétt að endurskoða hana samhliða endurskoðun á umhverfisvöktun svæðisins, sem sé sameiginleg með öðrum iðjuverum á svæðinu. Stofnunin hafi með bréfi til rekstraraðilanna, dags. 6. mars 2025, óskað eftir að þeir legðu fram tillögur að nýrri vöktunaráætlun fyrir iðnaðarsvæðið, m.a. á grundvelli niðurfellingar þynningar­svæðisins og hafi tillaga um nýja vöktunaráætlun borist 10. júní s.á.

Athugasemdir hafi borist frá bæði Norðuráli og Hvalfjarðarsveit sem farið hafi verið farið yfir áður, en ákvörðun hafi verið tekin um breytingu starfsleyfisins hinn 19. júní 2025.

 Viðbótarathugasemdir eigenda Galtarlækjar 1 og 2 og Fellsenda: Kærendur benda á að ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar hafi verið tekin án þess að fyrir lægju fullnægjandi gögn eða að framkvæmt hafi verið mat á mengun á svæðinu. Á meðan ekki hafi farið fram nýjar mælingar eða öflun annarra gagna um raunverulega mengun á svæðinu standi takmarkanir á landnotkun jarða kærenda samkvæmt gildandi skipulagi óbreyttar. Það sé grundvallarskylda stjórnvalds samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því.

Samkvæmt tilskipun 2008/50/EB, sbr. reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings, skuli sýnatökustaðir fyrir loftgæðamælingar vera þar sem styrkur sé mestur og líklegast að íbúar verði fyrir áhrifum. Ekki verði séð að staðsetning mælistöðva í Hvalfirði fullnægi þessum kröfum enda séu allar fjórar mæli­stöðvarnar staðsettar utan varúðarsvæðisins, en engin þeirra sé við lóðarmörk iðnaðarsvæðisins.

Í 3. mgr. 36. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir komi fram að Umhverfis- og orkustofnun beri að afla upplýsinga, meta loftgæði og setja upp og reka mælistöðvar eftir því sem þörf sé á, til að hafa eftirlit með framvindu og bættum loftgæðum. Við undirbúning hinna kærðu ákvarðana hafi stofnunin verið meðvituð um þessa skyldu og í fundargerð frá fundi hennar með Hvalfjarðarsveit, dags. 8. desember 2020, komi fram sú afstaða stofnunarinnar að líklega þyrfti að setja upp nýjar mælistöðvar til að mæla umhverfisstyrk efna á svæðinu og að staðsetning þeirra yrði ákveðin í samvinnu við rekstraraðila og sveitarfélagið. Þrátt fyrir þessa afstöðu stofnunarinnar hafi liðið rúm fjögur ár frá því að þynningarsvæðin hafi verið afnumin, án þess að ný mælistöð hafi verið sett upp.

Ákvæði 3. mgr. 23. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, sbr. breytingarreglugerð nr. 207/2025, kveði á um að Umhverfis- og orkustofnun sjái um vöktun og samræmingu mælinga á umhverfisgæðum hvað varði loftgæði. Stofnunin skuli sjá um að settar séu upp mælistöðvar vegna vöktunar til að afla nauðsynlegra gagna um loftgæði. Þá beri stofnuninni samkvæmt 3. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 að gera eftirlitsáætlun, endurskoða hana reglulega og uppfæra eftir því sem við eigi. Þessar skyldur hvíli á stofnuninni óháð ábyrgð rekstraraðila. Vanræksla stofnunarinnar á skyldum sínum leiði til þess að hinar kærðu ákvarðanir hafi verið teknar án þess að málið væri nægilega upplýst og í andstöðu við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Það að umhverfisvöktunaráætlun eða starfsleyfi séu nú til endurskoðunar breyti því ekki að þegar hinar kærðu ákvarðanir hafi verið tekar hafi ekki legið fyrir fullnægjandi gögn.

Að lokum sé bent á að starfsleyfi þurfi ávallt að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag. Í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 sé sérstaklega kveðið á um að brottfall þynningarsvæða sé bundið því skilyrði að sýnt sé fram á að mengun í jarðvegi og grunnvatni sé undir viðmiðunarmörkum. Þar sem slík gögn hafi ekki legið fyrir þegar hinar kærðu ákvarðanir voru teknar samrýmist starfsleyfin ekki aðalskipulagi. Aðalskipulagið geri ekki skýran greinarmun á hugtökunum „varúðarsvæði“ og „þynningarsvæði“ og í textanum sé talað um „varúðarsvæði (þynningarsvæði)“. Af orðalagi aðalskipulags sé ljóst að sveitarfélagið hafi gert ráð fyrir að þynningarsvæðin yrðu felld út við endurnýjun starfsleyfa, en að uppfylltum tilteknum skilyrðum um mengunarmörk. Áhersla Umhverfis- og orkustofnunar á aðgreiningu hugtakanna breyti ekki þeirri niðurstöðu að við breytingu starfsleyfanna hafi borið að tryggja samræmi við gildandi aðalskipulag.

———-

Leyfishafanum Elkem Ísland var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu, en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 19. júní 2025, um að breyta starfsleyfum iðjuvera Norðuráls Grundartanga ehf. og Elkem Ísland ehf. á á Grundartanga í Hvalfirði á þann hátt að felld voru brott ákvæði um þynningarsvæði. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 65. gr. laga nr. 7/1997 um hollustuhætti og mengunarvarnir og bárust kærur í málinu innan kærufrests.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, jafnframt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orku­stofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Í 2. mgr. sama lagaákvæðis er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir, eða ef breyting verður á aðalskipulagi viðkomandi sveitarfélags, sbr. einnig 14. og 15. gr. sömu laga. Í máli þessi reynir á gildi ákvörðunar um breytingu á starfsleyfi sem tekið var með stoð í þessari lagaheimild.

Af hálfu leyfisveitanda hefur verið upplýst að sú stefnumörkun stjórnvalda að fella brott þynningarsvæði í starfsleyfum fyrir mengandi starfsemi leiði af setningu reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit sem fól í sér innleiðingu tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði (samþættar mengunarvarnir og eftirlit með mengun). Með reglugerðinni féll brott fjöldi reglugerða þar á meðal reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun sem hafði að geyma fyrirmæli um þynningarsvæði. Þá voru með breytingareglugerð nr. 207/2025 felld brott ákvæði 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði sem vörðuðu þynningarsvæði. Áður hafði ný reglugerð um hollustuhætti nr. 903/2024 falið í sér samskonar breytingu.

Með bréfi, dags. 10. júlí 2019, lagði ráðuneyti umhverfismála fyrir Umhverfisstofnun þau fyrirmæli að fella bæri ákvæði um þynningarsvæði brott við endurskoðun starfsleyfa. Hefur síðan verið ráðist í breytingar á starfsleyfum mengandi starfsemi þar sem slík svæði höfðu verið. Í minnisblaði Umhverfisstofnunar frá 7. júní 2021 er farið ítarlega yfir stöðu verkefnisins „afnám þynningarsvæða“ og hvaða starfsleyfi innihéldu á þeim tíma ákvæði um slík svæði, en þar á meðal voru starfsleyfi Elkem og Norðuráls á Grundartanga. Fram kemur í minnisblaðinu að áformað sé að ákvæði um þynningarsvæði verði felld brott við endurskoðun starfsleyfanna vegna BAT-niðurstaðna. Þá yrði skoðað hvort gerðar yrðu kröfur um umhverfismælingar, til að mynda á brennisteinsdíoxíð, svifryki og flúori. Að öllum líkindum mundi þetta leiða til breytinga á vöktunaráætlunum og skoðunar á því hvort settar yrðu upp nýjar mælistöðvar.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 geta breyttar forsendur, þar með talið breytingar á reglum um mengunarvarnir, leitt til ákvörðunar stjórnvalds um breytingu á starfsleyfi. Að virtum þeim breytingum á reglum sem fólust í afnámi fyrirmæla um þynningarsvæði í reglugerðum og þeirrar samræmdu framkvæmdar sem ráðist var í vegna þeirra breytinga, verður ekki gerð athugasemd við að ráðist hafi verið í undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar á grundvelli þessarar lagaheimildar.

—–

Hin kærða ákvörðun varðar breytingu á starfsleyfi sem gefið er út með heimild í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sem leyst hefur verið af hólmi með reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Í 9. gr. þeirrar reglugerðar eru ítarleg fyrirmæli um setningu viðmiðunarmarka. Kemur þar fram að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina og að þegar viðmiðunarmörk séu ákvörðuð skuli ekki taka tillit til þynningar sem eigi sér stað áður en að losunarstað sé komið. Taka þessi fyrirmæli mið af þeim reglum sem gilda um hagnýtingu bestu aðgengilegu tækni við mótun starfsleyfisskilyrða, þ.m.t. losunargildi, fyrir mengandi starfsemi. Í 10. gr. reglugerðarinnar er gert ráð fyrir því að kröfur um vöktum verði eftir atvikum byggðar á BAT-niðurstöðum og leiðir af 14. gr. reglugerðarinnar að niðurstöður vöktunarmælinga geti eftir atvikum haft áhrif á endurskoðun starfsleyfis.

Fyrir liggur að boðuð hefur verið endurskoðun starfsleyfis leyfishafa og má ætla að breyting verði á skilmálum um losun frá starfsemi hans með vísan til bestu aðgengilegu tækni samkvæmt BAT-niðurstöðum vegna iðnaðar með járnlausan málm. Vert er að athuga að losunarmörk í BAT-niðurstöðum þessum gilda við uppsprettur útblásturs og taka mið af því. Í BAT-10 kemur þannig fram að besta fáanlega tækni sé að vakta losun úr reykháfi í andrúmsloft, þar á meðal loftkennd flúoríð, með a.m.k. þeirri tíðni og tækni sem þar er nánar lýst um leið og vísað er til staðalsins ISO 15713:2006. Til samanburðar eru í nýlegu starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík við Hafnarfjörð sett gildi um útblástur frá þurrhreinsistöð fyrir vetnisflúoríð í samræmi við BAT-67, en sambærilegum skilmálum er ekki til að dreifa í starfsleyfi leyfishafa.

Sú breyting á starfsleyfisskilyrðum sem einkum er um deilt í máli þessu varðar viðmiðunar­mörk vegna loftborinnar mengunar flúors frá starfsemi Norðuráls. Nánar greint felst breytingin í því að 1. og 2. málsl. gr. 10.1 í starfsleyfi félagsins voru felldir brott. Var þar annars vegar um að ræða almenna vísun til afmörkunar þynningarsvæðis og hins vegar að niður féllu fyrirmæli um að utan þynningarsvæðis skyldu loftgæði uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 251/2002 um loftgæði. Þá féllu einnig brott fyrirmæli 3. málsl. greinarinnar þar sem sagði: „Umhverfismörk utan þynningarsvæðis fyrir flúoríð eru sett 0,30 μg/m3 af flúoríði og mörk fyrir heildarflúor eru sett 0,40 μg/m3, af flúoríði reiknað sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert“. Þess í stað komu svofelld fyrirmæli: „Viðmiðunarmörk utan iðnaðarsvæðisins fyrir flúoríð eru sett 0,30 μg/m3 af flúoríði og mörk fyrir heildarflúor eru sett 0,40 μg/m3, af flúoríði reiknað sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert.“ Þá var viðauki 2 við starfsleyfið felldur brott, en hann hafði að geyma uppdrátt af þynningarsvæðunum við Grundartanga, og orðalagi fylgiskjals 4 breytt þannig að vísað var til iðnaðarsvæðis í stað þynningarsvæðis. Eftir breytinguna hljóðar fylgiskjalið svo:

„Umhverfismörk fyrir flúoríð utan marka iðnaðarsvæðis samkvæmt aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar, sbr. grein 1.10, eru byggð á umfjöllun í kafla 10.2 í WHO skýrslunni „Environment Health Criteria 227 Fluorides“, útg. Genf 2002. Í umræddri umfjöllun er tekið á mengun sem geti skaðað gróður. Einnig eru sett mörk um heildarflúor, þ.e. samanlagt flúoríð og rykbundinn flúor.“

Með hinni kærðu ákvörðun var með þessu gerð sú orðalagsbreyting á gr. 1.10 í starfsleyfinu að vísað var til „viðmiðunarmarka“ utan iðnaðarsvæðis í stað „umhverfismarka“ utan þynningar­svæðis áður. Sú skýring er á þessu að með reglugerð nr. 207/2025 um breytingu á reglugerð nr. 787/1999 var mælt fyrir um að hugtakinu „umhverfismörk“ í reglugerðinni yrði hvarvetna í henni breytt í viðmiðunarmörk. Tók téð orðalagsbreyting mið af þessu.

Gildandi reglur um losun í andrúmsloft eru að mestu í samræmi við tilskipanir Evrópu­sambandsins á því sviði sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn. Engin umhverfismörk eru sett fyrir flúor í andrúmslofti í þeim tilskipunum né heldur í reglugerð um loftgæði nr. 787/1999 eða reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, o.fl., sem settar hafa verið þeim til innleiðingar. Samkvæmt ofanfelldri umfjöllun í fylgiskjali við starfsleyfi Norðuráls voru þau umhverfismörk sem hér um ræðir sett í aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar á grundvelli umfjöllunar í skýrslu Alþjóða­heilbrigðis­­stofnunarinnar frá árinu 2002 um mengun sem gæti skaðað gróður, en í starfsleyfinu eru til viðbótar losunarmörk fyrir heildarflúor í útblásturslofti, sbr. gr. 3.9. og fylgiskjal 1 (mæliáætlun).

Vöktun á umfangi og áhrifum loftmengunar er mikilvægur þáttur í mengunvarvörnum vegna starfsemi iðjuvera. Þau viðmiðunarmörk fyrir flúor sem um er deilt í máli þessu koma fyrir í kafla 1 í starfsleyfinu, sem nefnist „almenn ákvæði“ og er til þeirra hvorki vísað í kafla 3. „Varnir gegn mengun ytra umhverfis“ né heldur kafla 4. „Innra eftirlit og vöktun“, þar sem rætt er annars vegar um mengunarvarnir og losunarmörk og hins vegar mælingar og úttektir. Í gr. 4.2 í starfsleyfi Norðuráls og gr. 5.1. starfsleyfis Elkem kemur fram að rekstraraðili skuli standa fyrir eða taka þátt í vöktun á helstu umhverfisþáttum í nágrenni álversins í samræmi við umfang losunar í þeim tilgangi að meta það álag á umhverfið sem starfsemin valdi og skuli slíkar mælingar gerðar samkvæmt áætlun sem rekstraraðili leggi fram fyrir Umhverfisstofnun til yfirferðar og samþykktar. Um er að ræða gildi eða viðmiðun sem vænta má að geti haft þýðingu við útgáfu og endurnýjun starfsleyfis, ef við á, sbr. m.a. 10. og 11. gr. reglugerðar nr. 550/2018 sem og leitt til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998.

Leyfishafi hefur haldið því fram í máli þessu að leyfisveitandi hafi ekki rannsakað hvaða áhrif breyting á starfsleyfi hefði á starfsemi hans. Með niðurfellingu þynningarsvæðis væri þrengt að skilyrðum í starfsleyfi án málefnalegra ástæðna og ekki hafi verið litið til sjónarmiða sem komið hafi verið á framfæri við meðferð málsins. Stofnunin hafi því ekki uppfyllt skilyrði laga um rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið gætt hófs við val á úrræði þegar leyfinu hafi verið breytt einhliða, en hægt hefði verið að fella úr gildi alla gr. 1.10 eða fresta breytingunni þar til starfsleyfið hefði verið endurskoðað, líkt og leyfishafi hefði óskað eftir. Hann hefur einnig vísað til þess að sambærileg viðmiðunarmörk hafi ekki verið sett í starfsleyfi annarra álvera hér á landi við afnám þynningarsvæða.

Vegna þessa verður bent á að fyrir liggur að í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar frá 18. júní 2024 kom fram athugasemd um styrk loftkennds flúoríðs á loftgæðastöðinni Kríuvörðu, rétt utan þynningarsvæðis vegna flúors, sem sýndi að á tímabilinu 1. apríl – 30. september næmi meðaltalsgildi fyrir heildarflúor 0,4 μg/m3. Árið 2023 hafi meðaltalið numið 0,41 μg /m3 fyrir sama tímabil. Með þessu voru mælingar yfir umhverfismörkum á þessum tíma, sem felur í sér rök fyrir áframhaldandi vöktun á flúori í andrúmslofti. Þar sem starfsleyfi kæranda hefur ekki verið endurskoðað með hliðsjón af BAT-niðurstöðum verður því um leið hafnað að sömu aðstæðum sé til að dreifa í starfsemi hans og í starfsemi annarra álvera hér á landi. Þá verður einnig bent á að skv. 40. gr. laga nr. 7/1998 er það á ábyrgð rekstraraðila að tryggja að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða setta samkvæmt þeim og starfsleyfi. Eftirlitsaðili fari svo með eftirlit og tryggi að farið sé að skilyrðum fyrir viðkomandi starfsemi og taki það til athugunar á öllum umhverfisáhrifum viðkomandi starfsemi sem máli skipti sem og hollustuhátta, sbr. 54. gr. og 1. mgr. 55. gr. laganna.

Kærendur sem eru eigendur Galtarlækjar 1 og 2 og Fellsenda vísa til þess að allar mælistöðvar séu staðsettar utan varúðarsvæðis og að engin mæling fari fram innan þess svæðis þar sem nú sé óheimilt að menga umfram viðmiðunarmörk. Þá benda kærendur á að Umhverfis- og orkustofnun hafi borið að endurskoða eftirlitsáætlun sína og leggja sjálfstætt mat á það hvort raunveruleg dreifing mengunar væri í samræmi við uppfærða svæðisbundna afmörkun samkvæmt hinum breyttu starfsleyfum áður en breytingarnar hafi verið samþykktar. Það má taka undir með kærendum að æskilegt hefði verið að slíkur aðdragandi hefði verið að hinni kærðu ákvörðun, en hjá því verður um leið ekki litið að Umhverfis- og orkustofnun vinnur að endurskoðun á staðsetningu mælistöðva samhliða endurskoðun á umhverfisvöktun svæðisins á Grundartanga, að því fram kemur í málsgögnum, sbr. 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 787/1999.

—-

Kærendur, sem eru eigendur Galtarlækjar 1 og 2 og Fellsenda, hafa borið því við að þeim hafi ekki verið veitt raunhæft tækifæri til að tjá sig um málið áður en ákvarðanir hafi verið teknar um breytingar á starfsleyfunum. Málið hafi ekki verið nægilega upplýst skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og málsmeðferðin hafi ekki uppfyllt kröfur 13. gr. laganna enda hafi sjónarmið og gögn kærenda getað skipt máli við mat á málsatvikum. Þar sem kærendum hafi ekki verið tilkynnt um fyrirhugaðar breytingartillögur og þær einungis verið auglýstar með almennum hætti á vefsíðu stofnunarinnar hafi kærendur og lögmenn þeirra ekki haft vitneskju um málin fyrr en eftir að ákvarðanir um breytingar hafi legið fyrir.

Í lögum nr. 7/1998 er ákvæði þess efnis að auglýsa skuli opinberlega tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og að sama skuli gera ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiðir til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Í 5. mgr. 7. gr. kemur enn fremur fram að birting á vefsíðu útgefanda starfsleyfis teljist vera opinber birting. Umhverfis- og orkustofnun auglýsti tillögur að breytingum á starfsleyfum Norðuráls og Elkem frá 7. maí til 4. júní 2025, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Greind ákvæði um auglýsingu eru nátengd meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Hefði því verið eðlilegt að gæta þessa réttar sérstaklega gagnvart þeim kærendum sem áttu til landsréttinda að telja á þynningarsvæðum iðnaðarrekstrar á Grundartanga. Hjá því verður þó ekki litið að hin kærða ákvörðun felur í sér afléttingu þynningarsvæðanna og að kærendunum var fengið tækifæri til að tjá sig um mál þetta fyrir úrskurðarnefndinni. Verður að hafna því að ógildingarannmarka sé til að dreifa af þessum ástæðum.

—–

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 skal starfsleyfi vera í samræmi við gildandi skipulag. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 kemur fram í 4. mgr. gr. 4.5.3. að afmarkað skuli í skipulagsuppdráttum svæði sem varúðarsvæði þar sem takmarkanir gildi vegna hættu fyrir heilsu og öryggi manna. Í gr. 6.3. segir svo að skylt sé að tilgreina í aðalskipulagi svæði þar sem sérstakar aðstæður kalli á takmarkanir á landnotkun, mannvirkjagerð eða umgengni. Í b. lið 3. mgr. eru tiltekin varúðarsvæði (VA) sem séu svæði þar sem heilsu eða öryggi kunni að vera ógnað, svo sem vegna hávaða, mengunar, hættulegra efna og annarra takmarkana sem setja þurfi í varúðarskyni. Verður einnig bent á að skv. gr. 10.1 í reglugerð nr. 787/1999 skal við gerð aðal- og deiliskipulags hafa hliðsjón af niðurstöðum vöktunar og loftgæðarannsóknum sem framkvæmdar eru samkvæmt reglugerðinni svo og áliti eftirlitsaðila.

Fjallað er um „varúðarsvæði (þynningarsvæði)“ í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 í kafla 2.5.4. Kemur þar fram að svæðin séu sýnd á uppdrætti, en gert sé ráð fyrir að á skipulagstímabilinu verði þau felld út samhliða endurnýjun starfsleyfa fyrirtækja á svæðinu. Samhliða niðurfellingu skuli sýnatökur í jarðvegi og grunnvatni sýna fram á að mengun frá Grundartangasvæðinu sé undir viðmiðunarmörkum fyrir þungmálma, lífræn efnasambönd og sjúkdómsvalda í jarðvegi í samræmi við viðauka I. í reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg. Fram kemur einnig í aðalskipulaginu að á meðan þynningarsvæðið sé við lýði sé að jafnaði ekki heimil skipulögð byggð eða ástundun hefðbundins búskapar, heynytja, akuryrkju eða að beita tún nema sýnt sé fram á að mengun í jarðvegi og grunnvatni sé undir viðmiðunarmörkum.

Heimild til að afmarka varúðarsvæði í aðalskipulagi leiðir af ákvæðum skipulagsreglugerðar, en á slíkum svæðum gilda takmarkanir vegna hættu fyrir heilsu og öryggi manna. Verður að álíta umfjöllun í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar í góðu samræmi við varúðarsjónarmið, þ.e. að forsenda þess að landnotkun verði breytt sé að slíkri áhættu sé eða verði ekki til að dreifa. Er það hlutverk sveitarfélagsins að taka ákvörðun um hvort ráðist verði í breytingar á landnotkun svæðis sem skipulagt hefur verið með þessum hætti í aðalskipulagi. Má þá um leið benda á að breytt landnotkun í næsta nágrenni við mengandi starfsemi getur haft áhrif á þau starfsleyfisskilyrði um mengunarvarnir, sem talin eru eiga við.

Með vísan til alls framanrakins verður hafnað kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um að ógilda ákvarðanir Umhverfis- og orkustofnunar frá 19. júní 2025 um að breyta starfsleyfum Norðuráls Grundartanga ehf. og Elkem Ísland ehf.