106/2016 Skipholt

Árið 2017, föstudaginn 18. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2016, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 15. júní 2016, sem staðfest var í borgarráði 21.júlí s.á., um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Skipholts 11-13 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. ágúst 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir RR hótel ehf., Laugavegi 182, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 15. júní 2016 að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Skipholts 11-13 í Reykjavík. Sú ákvörðun var staðfest í borgarráði 21. júlí s.á. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. ágúst 2016.

Málavextir: Gildandi deiliskipulag umrædds svæðis var samþykkt 17. janúar 2007 og tekur til lóðanna Skipholts 11-13 og Brautarholts 10-14. Samþykkt var breyting á skipulaginu að því er varðar Skipholt 11-13 hinn 17. janúar 2008, sem fól í sér að heimilað byggingarmagn var aukið úr 2.253 m2 í 5.035 m2 auk þess sem heimiluð nýting húsnæðisins var skilgreind nánar. Þar á meðal var kveðið á um að íbúðir skyldu vera á annarri til fjórðu hæð og verslunar- og þjónustustarfsemi á fyrstu hæð. Hinn 7. ágúst 2015 var samþykkt önnur breyting á deiliskipulaginu sem varðaði eingöngu Brautarholt 10-14. Breytingin fól m.a. í sér að heimilað var, með vísan í heimild í aðalskipulagi, að gera hótel eða gistiheimili á lóðinni. Umrætt deiliskipulagssvæði fellur undir miðborg og miðsvæði samkvæmt skilgreiningu um landnotkun aðalskipulags og nánar á undirsvæði M2a. Landnotkun undirsvæða M2a og M2b er skilgreind í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 með eftirfarandi hætti: „Fyrst og fremst rýmisfrekar smásöluverslanir, skrifstofur, stofnanir, ýmis ráðgjafar- og þjónustufyrirtæki, hönnunarfyrirtæki og handverk, hótel og veitingastaðir. Þar sem aðstæður leyfa er íbúðarhúsnæði heimilt, einkum á efri hæðum bygginga.“

Kærandi sendi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur fyrirspurn um hvort heimilaðar yrðu breytingar á skilmálum gildandi deiliskipulags fyrir lóðina Skipholt 11-13 í þá veru að heimiluð yrði íbúðargisting í flokki II á efri hæðum hússins á nefndri lóð. Fékk erindið jákvæðar undirtektir og í bréfi skipulagsfulltrúa frá 31. mars 2016 var tekið fram að umrædd notkun húsnæðisins undir gististað í flokki II samræmdist Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, en að samþykki meðlóðarhafa þyrfti að liggja fyrir áður en deiliskipulagsbreytingin færi í kynningarferli. Hinn 25. maí 2016 barst skipulagsfulltrúa umsókn kæranda um breytingu á skilmálum gildandi deiliskipulags, sama efnis og fólst í fyrirspurn hans, með vísan til heimilda Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 um landnotkun. Samþykki meðlóðarhafa, dags. 18. apríl 2016, fylgdi með umsókn kæranda.

Umsókn kæranda var tekin fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 10. júní 2016 og var henni vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem synjaði henni á fundi 15. júní 2016 og vísaði afgreiðslunni til borgarráðs til staðfestingar. Synjunin var rökstudd með svofelldri bókun umhverfis- og skipulagsráðs: „Umhverfis- og skipulagsráð synjar tillögu um að heimila gististað við Skipholt 11-13. Nýlegt deiliskipulag var gert á forsendum íbúðabyggðar og er mikilvægt að standa vörð um þegar skipulögð íbúðarsvæði í borginni.“

Með bréfi, dags. 21. júní 2016, óskaði kærandi eftir því við borgarráð að afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs yrði endurskoðuð og að umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi yrði samþykkt. Kærandi tiltók að hann hefði á grundvelli upplýsinga í aðalskipulagi Reykjavíkur, sem heimilar notkun svæðisins m.a. undir gististaði í flokki I-V, fest kaup á íbúðum á annarri og þriðju hæð Skipholts 11-13. Með synjun umhverfis- og skipulagsráðs hefðu forsendur fyrir þeirri fjárfestingu brostið. Kærandi vísaði til þess að samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli deiliskipulag byggjast á stefnu aðalskipulags. Umsón hans hafi snúið að landnotkun sem sé í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur og hana hafi því borið að heimila í deiliskipulagi. Þá vísaði kærandi til þess að Reykjavíkurborg hefði þegar heimilað gististað á landnotkunarreitnum á grundvelli gildandi aðalskipulags og bæri því með vísan til jafnræðisreglu stjórnarskrár og 11. gr. stjórnsýslulaga að afgreiða sambærilegar umsóknir á sambærilegan máta.

Borgarráð staðfesti á fundi sínum 21. júlí 2016 synjun umhverfis- og skipulagsráðs á fyrrgreindri umsókn kæranda en þar var lagt fram bréf hans frá 21. júní s.á. og minnisblað umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 13. júlí s.á. Í minnisblaðinu er vísað til þess að heimilt sé samkvæmt gr. 5.3.2. skipulagsreglugerðar að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en í aðalskipulagi. Forsenda deiliskipulagsbreytingarinnar frá 2008, þar sem heimilað hafi verið að auka byggingarmagn á lóðinni Skipholti 11-13, hafi verið sú að á efri hæðum byggingarinnar yrðu íbúðir. Í minnisblaðinu kemur fram það sjónarmið að lóðarhafar eigi ekki rétt á að fá deiliskipulagi breytt og að skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögum. Við staðfestingu borgarráðs á synjun umhverfis- og skipulagsráðs á umsókn kæranda lögðu borgarráðsfulltrúar meirihlutans fram eftirfarandi bókun: „Forsendur deiliskipulagsbreytingarinnar á árinu 2008 voru að í húsinu að Skipholti 11-13 yrðu íbúðir á efri hæðum svo sem fram kemur í skýru orðalagi í greinargerð með deiliskipulaginu um að íbúðir verði á efri hæðum hússins. Byggingarmagn var aukið og m.a. heimiluð hækkun hússins um þrjár hæðir vegna þessa. Laut ákvörðunin að því að greiða leið fyrir íbúðabyggingu á reitnum en reiturinn er í jaðri íbúðabyggðar og tengist byggðinni vel. Óvíst er að eigendur fasteignarinnar hefðu fengið samskonar uppbyggingarheimild vegna hóteláforma. Það er stefna Reykjavíkurborgar að þétta byggð og fjölga íbúðum þar sem þess er kostur. Því er mikilvægt að standa vörð um þá stefnu sem mörkuð var með deiliskipulagsbreytingunni 2008.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur synjun á umsókn sinni um breytingu á deiliskipulagi hafi skort lögmætar forsendur og að með henni hafi verið brotið á lögvörðum rétti hans. Því til stuðnings eru tilgreindar þrjár málsástæður.

Í fyrsta lagi vísar kærandi til 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Kærandi telur umsókn sína um breytta landnotkun í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur og því beri að heimila hana í deiliskipulagi, enda sé reiturinn ekki skilgreindur sem íbúðareitur í aðalskipulagi og íbúðarhúsnæði því ekki ráðandi þáttur í landnotkun umrædds svæðis. Áskilnaður aðalskipulags eigi að ganga framar gildandi deiliskipulagi sem auk þess byggi á eldra aðalskipulagi.

Í öðru lagi stríði rökstuðningur í bókun umhverfis- og skipulagsráðs við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar gegn stefnu gildandi aðalskipulags og rökstuðningur í bókun meirihluta borgarráðs við staðfestingu þeirrar ákvörðunar byggi á fullyrðingu sem eigi sér enga stoð. Varðandi hið fyrra telur kærandi að með vísun bókunarinnar í að gildandi deiliskipulag hafi verið gert á forsendum íbúðabyggðar og að standa beri vörð um þegar skipulögð íbúðasvæði sé í andstöðu við gildandi aðalskipulag. Varðandi hið síðara telur kærandi að vísun bókunarinnar til þess að byggingarmagn í gildandi deiliskipulagi hafi verið aukið til að greiða fyrir íbúðabyggð sé órökstudd og hafi ekki stuðning í greinargerð deiliskipulagsins.

Í þriðja lagi sé vísað til 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til stuðnings því að stjórnvöldum beri að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Reykjavíkurborg hafi þegar heimilað gististað á landnotkunarreitnum með breytingu á gildandi deiliskipulagi svæðisins frá árinu 2015 fyrir lóðina Brautarholt 10-14. Það hafi verið gert með vísan til heimildar í gildandi aðalskipulagi. Borgaryfirvöld geti ekki mismunað umsækjendum með því að banna einum það sem öðrum sé leyft en slíkt stríði gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrár.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað.

Vísað er til þess að heimilt sé samkvæmt gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en í aðalskipulagi. Í gildi sé deiliskipulag fyrir lóð kæranda sem skilgreini landnotkunarheimildir og eigi kærandi ekki lögvarða kröfu á að fá því skipulagi breytt. Því sé hafnað að synjun umhverfis- og skipulagsráðs á beiðni kæranda um að breyta deiliskipulag hafi verið ómálefnaleg. Áréttuð sé fullyrðing ráðsins um að leyfi fyrir auknu byggingarmagni á lóðinni, samkvæmt núgildandi deiliskipulagi, hafi verið veitt gegn því að íbúðir yrðu á efri hæðum hússins að Skipholti 11-13. Þá hafi jafnræðisregla stjórnsýslulaga verið virt við afgreiðslu umsóknar kæranda. Aðstæður á lóð hans og Brautarholts 10-14 séu mismunandi og það myndi skerða skipulagsvald borgarinnar óhæfilega ef ekki væri unnt að stýra þróun byggðar með deiliskipulagi.

Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort sveitarfélagi sé stætt á því að hafna umsókn um breytingu á deiliskipulagi sem samræmist gildandi aðalskipulagi, hvort rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið áfátt og hvort jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gætt við töku ákvörðunarinnar.

Í 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er m.a. lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á henni.  Deiliskipulag er hins vegar skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags þar sem teknar eru ákvarðanir um lóðir, lóðarnotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, útlit mannvirkja og form, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Við gerð deiliskipulags skal byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reiti skv. 3. mgr. nefndrar 37. gr., en um gerð og framsetningu deiliskipulags gilda m.a. ákvæði skipulagsreglugerðar, sbr. 7. mgr. ákvæðisins. Í gr. 5.3.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 er kveðið á um að heimilt sé í deiliskipulagi að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra en gert er í aðalskipulagi og kveða á um mismunandi notkun og tegund starfsemi á einstökum lóðum, lóðarhlutum eða byggingarhlutum. Af framangreindum ákvæðum leiðir að landnotkun aðalskipulags, sem tekur til tiltekins deiliskipulagssvæðis, gildir ekki fortakslaust á öllum lóðum innan deiliskipulagssvæðisins enda væru þá þýðingarlaus ákvæði um nánari útfærslu landnotkunar aðalskipulags við gerð deiliskipulag.

Lóðin Skipholt 11-13 fellur undir landnotkun miðsvæðis í gildandi aðalskipulagi og er hún innan undirsvæðis M2a á aðalskipulagsuppdrætti. Í greinargerð skipulagsins, þar sem fjallað er um undirsvæði M2a, kemur m.a. fram að þar sem aðstæður leyfi séu íbúðir heimilar og þá einkum á efri hæðum bygginga. Ekki er því hægt að fallast á það með kæranda að gildandi deiliskipulag sé í ósamræmi við ákvæði aðalskipulags um landnotkun umrædds svæðis.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga fara sveitarstjórnir með vald til skipulags innan marka sveitarfélags og bera ábyrgð á deiliskipulagsgerð. Unnt er að óska eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt en einstakir aðilar eiga almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Við meðferð slíkrar umsóknar ber sveitarstjórn hins vegar að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að rétt væri að standa vörð um þegar skipulagða íbúðabyggð á lóðinni. Fyrir liggur að með breytingu á gildandi deiliskipulagi umræddrar lóðar 2008 var heimilað byggingarmagn á lóðinni aukið úr 2.253 m2 í 5.035 m2 samhliða því sem kveðið var á um að íbúðir skyldu vera á annarri til fjórðu hæð hússins við Skipholt 11-13. Skírskotaði borgarráð til þessa við afgreiðslu umsóknar kæranda. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja að efnisleg rök hafi búið að baki ákvörðuninni.

Á árinu 2015 var gerð breyting á gildandi deiliskipulagi svæðisins þar sem hótelrekstur var heimilaður á lóðinni Brautarholt 10-14, sem liggur að lóð kæranda. Telur kærandi að hin kærða ákvörðun hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem honum hafi verið synjað um sambærilega breytingu innan sama skipulagssvæðis. Ekki var vikið að þessu atriði í bókun meirihluta borgarráðs við staðfestingu á synjun umhverfis- og skipulagsráðs. Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggð einstakra svæða. Ljóst er að við breytingu á deiliskipulagi Brautarholts 10-14 árið 2015, þar sem heimiluð var hótelstarfsemi á lóðinni, var sú lóð hvorki á jaðri íbúðabyggðar með sama hætti og lóðin Skipholt 11-13, né var þar í deiliskipulagi gert ráð fyrir íbúðabyggð líkt og raunin var með Skipholt 11-13. Samkvæmt framangreindu er ljóst að forsendur skipulagsbreytingarinnar sem gerð var 2015 eru ekki sambærilegar þeim sem lágu fyrir ákvörðun Reykjavíkurborgar í máli kæranda. Með vísan til þessa verður ekki séð að borgaryfirvöld hafi með synjun umsóknar kæranda brotið gegn 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 15. júní 2016, sem staðfest var í borgarráði 21. júlí s.á, um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skipholts 11-13.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson