Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

101/2014 Markavegur

Árið 2016, mánudaginn 18. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2014, kæra á ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar frá 14. ágúst 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kjóavalla, hesthúsabyggð, fyrir lóðirnar nr. 2, 3 og 4 við Markaveg í Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. september 2014, er barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Markavegar 1, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar frá 14. ágúst 2014 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kjóavalla, hesthúsabyggð, vegna lóðanna nr. 2, 3 og 4 að Markavegi. Er krafist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar en að auki var farið fram á að fyrirhugaðar framkvæmdir á nefndum lóðum yrðu stöðvaðar. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 12. nóvember 2014, var kröfu um stöðvun framkvæmda hafnað.

Gögn málsins og greinargerð bárust frá Kópavogsbæ 9. og 22. október 2014.

Málavextir: Kærendur eru lóðarhafar Markavegar nr. 1, en á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Kjóavalla, hesthúsabyggð. Á fundi skipulagsnefndar 15. apríl 2014 var lagt fram erindi lóðarhafa Markavegar nr. 2-3 og nr. 4 þar sem þess var óskað, samkvæmt bókun, að lóðin að Markavegi nr. 4 yrði stækkuð um 5 m og lóð Markavegar nr. 2-3 minnkuð sem því næmi. Þá yrði hæðarkóti lóðar nr. 4 hækkaður um 20 cm og breiddin aukin um 0,25 m. Samþykkt var að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir lóðarhöfum Markavegar 1 og Heimsenda 4, 6 og 8. Tillagan var kynnt með bréfum, dags. 15. maí s.á., og veittur frestur til að koma að athugasemdum til 19. júní 2014.

Afgreiðsla skipulagsnefndar var ekki staðfest af bæjarstjórn fyrr en 27. maí 2014 og var þá ákveðið að grenndarkynna tillöguna að nýju. Á uppdrætti sem fylgdi tilkynningu um grenndarkynningu, dags. 28. s.m., sagði eftirfarandi: „Í breytingunni felst að lóðin að Markavegi nr. 2-3 minnkar um 5 metra og heitir Markavegur nr. 2 eftir breytingu. Aðkomukóti byggingarreits hækkar úr 101,1 í 101,7 miðað við gildandi hæðarblað og byggingarreitur stækkar til suðurs um 0,25 metra. Við stækkun byggingarreits hækkar mænishæð um 0,13 m og hækkar því byggingarreitur alls um 0,73 metra. Lóðin að Markavegi nr. 4 stækkar um 5 metra til vesturs og heitir Markavegur nr. 3-4 eftir breytingu. Við breytingu minnkar lóð nr. 2 um 5 metra. Aðkomukóti og mænishæð byggingarreits á nýju lóðinni að Markavegi nr. 3-4 hækkar um 0,2 metra. Byggingareitur hesthúss á Markavegi nr. 3-4 stækkar um 5 metra til vesturs.“ Að öðru leyti var vísað í samþykkt deiliskipulag fyrir Kjóavelli, hesthúsabyggð. Veittur var frestur til 1. júlí 2014 til að koma að athugasemdum við tillöguna, sem kærendur og gerðu.

Hinn 28. júlí 2014 var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar. Lögð var fram breytt tillaga, dags. 25. s.m., ásamt greinargerð. Í bókun nefndarinnar um erindið sagði m.a.: „Í tillögunni er fallið frá kynntum breytingum að Markavegi 2 (aðliggjandi lóð við Markaveg 1) að öðru leyti en því að lóðin er stækkuð til austurs þ.e. frá Markavegi 1 og verður liðlega 1000 m² að flatarmáli í stað 675 m². Fyrirhugað hús að Markavegi 3 sem samkvæmt gildandi deiliskipulagi er áfast Markavegi 2 færist austar og verður áfast fyrirhuguðu húsi að Markavegi 4. Fallið er frá kynntri tillögu að hækkun hæðarkóta Markavegar 2 svo [og] breikkun hússins.“

Samþykkti skipulagsnefnd framlagða tillögu, að fenginni umsögn frá lögfræðideild Kópavogs, þar sem komið væri til móts við athugasemdir er borist höfðu á kynningartíma um hæðarkóta og byggingarreit Markavegar 2. Málinu var jafnframt vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 14. ágúst 2014 var greind afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest og tillagan samþykkt. Öðlaðist deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli gæta að því að í greinargerð deiliskipulags séu settir skipulagsskilmálar sem séu í samræmi við stefnu þess. Stækkun lóðarinnar að Markavegi 2 sé sýnd á uppdrætti deiliskipulagsins en ekki sé í greinargerð þess vikið að stækkun hennar í 1000 m² til austurs, líkt og gert hafi verið í samþykkt skipulagsnefndar 28. júlí 2014. Í greinargerð skipulagsins sé einnig getið breytinga á hæðarkótum og breidd að Markavegi 4 en svo sé ekki í fyrrgreindri samþykkt skipulagsnefndar. Einnig séu lóðir nr. 3 og 4 orðnar að einni í deiliskipulaginu en ekki sé minnst á slíkt í samþykktum skipulagsnefndar eða bæjarráðs. Ekki sé í greinargerð gætt samræmis við þær skipulagsbreytingar sem samþykktar hafi verið af bæjarráði. Hafi skipulagsfulltrúi, sem skrifi undir greinargerðina, ekki heimildir til að breyta samþykktu deiliskipulagi án samþykkis bæjarstjórnar endi beri hún ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga.

Falli umrædd breyting á lóðinni að Markavegi 2 undir 2. mgr. 43. gr. laganna, enda stækki lóðin um tæp 50% að flatarmáli. Hafi borið að grenndarkynna þá breytingu og hafi kærendur ekki fengið að setja fram sjónarmið sín vegna þessarar nýju breytingar á deiliskipulagi. Auk þess hafi þeim ekki verið tilkynnt um hana fyrr en búið hafi verið að samþykkja hana. Kærendur hafi sett fram fjölda athugasemda við tillögu að því breytta deiliskipulagi sem kynnt hafi verið í maí 2014 og hafi ekki verið tekið nægt tillit til þeirra.

Fyrirhugaðar breytingar muni valda kærendum töluverðu óhagræði svo sem vegna vatns- og snjósöfnunar. Hætta sé á að verðmæti fasteignarinnar lækki og nýtingarmöguleikar hennar takmarkist. Bendi deiliskipulagið til þess að hæðarkóti lóðarinnar Markavegur nr. 3-4 muni hækka á tvo vegu. Ekki sé mælt fyrir um hækkun á mænishæð húsanna heldur virðist aðeins vera átt við gólfkóta enda hefði átt að taka annað fram með skýrum hætti. Ef gólfkóti yrði lækkaður þyrftu kærendur að breyta teikningum sínum þannig að mænishæð hússins lækki um 20 cm til samræmis. Þá muni hækkun hesthúsanna að Markavegi 3 og 4 breyta útiliti, yfirbragði og samræmi hesthúsabyggðarinnar við Markaveg og brjóti það gegn 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Muni breikkun á húsi að Markavegi 3-4 úr 12 m í 12,5 m hafa sömu áhrif, en jafnframt geti hún haft fordæmisgildi í hverfinu, þar sem enn séu óbyggðar nokkrar lóðir. Óhagræði kærenda sé mun meira en þörf lóðarhafa að Markavegi 2, 3 og 4 af breytingunni en hvergi sé að finna rökstuðning fyrir þörf á hinni kærðu ákvörðun. Fari nefnd ákvörðun gegn eignarréttindum kærenda, sbr. 72. gr. stjórnarskrár og framkvæmd hennar gegn lögmætisreglu þar sem skilyrði ákvörðunar séu ekki uppfyllt.

Málsrök Kópavogsbæjar: Kópavogsbær bendir á að heildarstærð lóðanna að Markavegi nr. 2, 3 og 4 sé hin sama nú og fyrir breytingu á deiliskipulagi, þ.e. 2.196 m². Lóð nr. 2 hafi verið 675 m², lóð nr. 3 hafi verið 513 m² og lóð nr. 4 hafi verið 1008 m². Eftir breytingu verði lóð nr. 2 1008 m², lóð nr. 3 verði 675 m² og lóð nr. 4 verði 513 m². Svo þessi breyting næði fram að ganga hafi þurft að breyta lóðamörkum.

Skýrt komi fram í greinargerð með grenndarkynntri tillögu að í breytingunni felist að lóð nr. 2-3 minnki um 5 m og heiti Markavegur nr. 2 eftir breytingu og að lóð nr. 4 stækki um 5 m og heiti Markavegur nr. 3-4 eftir breytingu. Breytinguna megi einnig sjá myndrænt. Í greinargerð með tillögunni sé fjallað um lóð nr. 2-3 sem eina heild og fram komi að lóðin minnki um samtals 5 m. Tekið sé fram í fundargerð skipulagsnefndar að lóð nr. 2 stækki til austurs. Hafa verði í huga að lóð nr. 3 minnki sem því nemi. Ekki sé um misræmi að ræða á milli upplýsinga í fundargerð skipulagsnefndar og í greinargerð með breytingum á deiliskipulagi heldur mis-munandi nálgun. Verði ekki séð að hin samþykkta breyting sé í ósamræmi við samþykkt bæjarráðs.

Breyting á umræddum lóðum hafi verið grenndarkynnt með bréfum, dags. 28. maí 2014. Þar komi skýrt fram í hverju breytingin felist. Hafi kærendur haft tækifæri til að tjá sig um breytingar á lóðunum. Í hækkun hæðarkóta felist að bæði gólfkóti og mænishæð hækki og hefði einungis verið um að ræða hækkun gólfkóta þá hefði slíkt komið fram í greinargerð. Um sé að ræða hækkun sem nemi 20 cm og breikkun sem nemi 25 cm. Hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að framangreind stækkun væri það smávægileg að hún hefði í för með sér óveruleg grenndaráhrif.

Athugasemdir lóðarhafa Markavegar 2-3 og 4: Lóðarhafa var tilkynnt um framkomna kæru en hefur ekki látið málið til sín taka.

Athugasemdir kærenda við málsrökum Kópavogsbæjar: Kærendur taka fram að grenndarkynning skv. bréfi, dags. 28. maí 2014, fjalli ekki um þá breytingu á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið af bæjarráði 14. ágúst 2014. Hafi sú breyting verið ný breyting á deiliskipulagi og því hafi borið að viðhafa nýja grenndarkynningu. Vísað sé til markmiðsákvæða skipulagslaga en ljóst sé að það færi gegn markmiðum og ákvæðum þeirra laga ef bæjaryfirvöld, í kjölfar mótmæla við kynningu á deiliskipulagi, gætu sett fram breytta tillögu að deiliskipulagi og komist hjá því að leita samráðs við borgarana með grenndarkynningu á hinni nýju tillögu.

Ekki sé fallist á að um mismunandi nálgun sé að ræða í fundargerð skipulagsnefndar og greinargerð með breytingu á deiliskipulagi, enda um augljóst misræmi að ræða. Verði bæjaryfirvöld að bera ábyrgð á skýrleika gagna og geti ekki látið almenning bera hallan af misræmi. Fyrir liggi lögregluskýrsla er sýni afdráttarlaust hve mikil vatns- og snjósöfnun sé á svæðinu og þá einkum við Markaveg 1. Þannig sé augljóst að umræddar breytingar á nærliggjandi lóðum geti leitt til þess að ástandið versni til muna, kærendum til tjóns. Þá er áréttað að breytingar geti haft fordæmisgildi og brjóti gegn jafnræðisreglu. Loks sé bent á skylda til að sýna fram á nauðsyn breytinganna leiði af 5.9.2. gr. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

—–

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en tekið hefur verið tillit til við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsbreytingar vegna lóðanna nr. 2 og nr. 3-4 við Markaveg. Fól breytingin í sér að lóðin Markavegur nr. 2-3 yrði nr. 2 og hún jafnframt minnkuð um 5 m og að lóð nr. 4 við Markaveg stækkaði sem því næmi og yrði nr. 3-4. Þá yrði hæðarkóti þeirrar lóðar 20 cm hærri og breidd byggingarreits aukin um 25 cm.

Sveitarstjórn ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hið sama á við um breytingar á deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Í deiliskipulagi eru skv. 1. mgr. 37. gr. sömu laga teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur. Hafa kærendur ekki einstaklingsbundna hagsmuni tengda ásýnd og heildaryfirbragði skipulagssvæðisins, svo sem þeir hafa haldið fram, enda verður að telja slíkt til almannahagsmuna sem skipulagsyfirvöld gæta.

Tillaga að breytingu á deiliskipulagi umræddra lóða var grenndarkynnt með vísan til 43. gr. skipulagslaga sem heimilar að grenndarkynna óverulegar breytingar á samþykktu deiliskipulagi. Bárust athugasemdir frá kærendum á kynningartíma og var tillögunni breytt í kjölfar þess. Var tillagan þannig breytt lögð fyrir á fundi skipulagsnefndar 28. júlí 2014. Samþykki nefndin hina framlögðu tillögu að fenginni umsögn lögfræðideildar og staðfesti bæjarráð greinda afgreiðslu 14. ágúst s.á. Með vísan til þess sem að framan er rakið um breytinguna verður hún að teljast óveruleg í skilningi ákvæðisins og verður ekki séð, eins og atvikum er hér háttað, að hún sé til þess fallin að hafa fordæmisgildi eða með hvaða hætti hún geti falið í sér brot gegn jafnræði lóðarhafa á svæðinu.

Í greinargerð kynntra tillögu, dags. 28. maí 2014, kemur fram að lóðin að Markavegi nr. 2-3 minnki um 5 m og heiti Markavegur 2 eftir breytingu. Jafnframt er sýnt á skipulagsuppdrætti að lóðin nr. 2 sé 1008 m² samkvæmt tillögu að breyttu deiliskipulagi. Er tillaga sú er lögð var fram á fundi skipulagsnefndar 28. júní s.á. samhljóða kynntri tillögu að þessu leyti og stærð lóðarinnar sýnd á skipulagsuppdrætti. Liggur ekki annað fyrir en að greind tillaga hafi jafnframt legið fyrir við samþykkt bæjarráðs. Verður að telja að téðar tillögur beri með sér að lóðin að Markavegi nr. 2 muni verða 1008 m² eftir breytingu deiliskipulags. Jafnframt að lóðir nr. 3 og 4 við Markaveg yrðu sameinaðar og gert væri ráð fyrir því að gerðar yrðu breytingar á hæðarkótum og breidd byggingarreits lóðarinnar Markavegi 4. Að framangreindu virtu er ljóst að allt frá kynningu tillögunnar var gert ráð fyrir að eftir stækkun lóðarinnar að Markavegi 2 yrði hún 1008 m² og var því ekki þörf á að kynna stækkunina að nýju. Þá er ljóst að ekki var gerð breyting á efni deiliskipulagsins frá kynntri og samþykktri tillögu að því undanskyldu að fallið var frá breytingum á hæðarkóta og byggingarreit lóðarinnar Markavegar nr. 2, svo sem lýst er í samþykkt skipulagsnefndar 28. júlí 2014 og rakið er í málavaxtalýsingu.

Í 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga kemur m.a. fram að á skipulagsuppdrætti deiliskipulags skuli setja fram þá stefnu sem kynnt sé í skipulagsgreinargerð fyrir skipulagssvæðið að svo miklu leyti sem það geti átt við. Í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar er tilgreint að á lóðinni Markavegi 4 verði hæðarkóti hækkaður og hver breidd verði, án þess að tilgreina nánar breidd hvers. Eigi að síður er það mat úrskurðarnefndarinnar að efni deiliskipulagsins hafi legið fyrir með nægilega skýrum hætti og áskilnaði tilvitnaðs ákvæðis um framsetningu verið fullnægt, enda ljóst af skipulagsuppdrættinum að um breidd byggingarreits væri að ræða.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað, enda verður ekki séð að þeir annmarkar séu fyrir hendi er leitt geti til ógildingar hennar.

Rétt er að benda á að sé sýnt fram á að gildistaka skipulags valdi tjóni geta kærendur eftir atvikum leitað réttar síns og krafist skaðabóta í samræmi við 51. gr. skipulagslaga, en úrlausn um það álitaefni er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar frá 14. ágúst 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kjóavalla, hesthúsabyggð, fyrir lóðirnar nr. 2, 3 og 4 við Markaveg í Kópavogi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson